Uzasadnienie
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z 30 kwietnia 1997 r. orzekło nieważność uchwały Rady Gminy L. z 20 marca 1997 r. w sprawie zakresu i zasad przyznawania dotacji z budżetu gminy na realizację zadań prowadzonych w formie gospodarki pozabudżetowej.
Kolegium stwierdziło, iż uchwała narusza art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344/, bowiem nie określiła zasad przyznawania dotacji dla gminnych jednostek organizacyjnych /instytucji kultury/. Nie można bowiem uznać, iż "sfinansowanie części kosztów bieżącej działalności jednostki w celu zrównoważenia planu finansowego" stanowi zasadę przyznawania dotacji.
Takie sformułowanie oznaczałoby bowiem obowiązek przyznania przez Radę dotacji w każdym przypadku i to bez względu na wysokość deficytu w planie finansowym gminnej jednostki organizacyjnej. W uchwale Rada Gminy powinna określić zadania, na jakie mogą być przyznawane dotacje. W przypadku instytucji kultury dotowanie jest konieczne w razie organizowania imprez niedochodowych, ale nie ma potrzeby dotowania imprez przynoszących zyski. Natomiast tam, gdzie to jest możliwe, należy określać stawki dotacji w relacji do mierników rzeczowych.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej potraktowało pismo przewodniczącego Rady Gminy w L. z 25 czerwca 1997 r. jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, i uchwałą z 9 lipca 1997 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze.
W uzasadnieniu kolegium wyjaśnia, że par. 3 unieważnionej uchwały Rady Gminy wskazuje jednoznacznie, iż będzie dotowany ujemny wynik jednostki. Tymczasem przepis art. 16 ust. 3 ustawy Prawo budżetowe stanowi, iż dotacje z budżetu przyznawane są na działalność prowadzoną w formie gospodarki pozabudżetowej.
O zakresie dotowania danej działalności i zasadach ich przyznawania decydują właściwe rady gmin. Wykonując ten obowiązek, rada powinna określić, które z zadań wykonywanych przez instytucje kultury będą dotowane z budżetu gminy i na jakich zasadach dotacja będzie przyznawana.
Rodzaje zadań realizowanych w dziedzinie kultury przez poszczególne instytucje kultury określa statut danej instytucji spośród zadań wymienionych w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. nr 114 poz. 493 ze zm./.
Ponieważ Rada nie określiła zakresu ani zasad na jakich będzie przyznawać dotacje na działalność komunalnych instytucji kultury, zarzut o bezzasadnej ingerencji organu nadzoru nie można uznać za trafny. Samodzielność gminy oznacza przede wszystkim prawo do wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność w granicach wynikających z obowiązujących przepisów prawa.
Rada Gminy uchwałą z 14 sierpnia 1997 r. postanowiła zaskarżyć powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalne Izby Obrachunkowej z 30 kwietnia 1997 r. do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, iż treść art. 16 ust. 2 ustawy Prawo budżetowe daje jej szersze możliwości oddziaływania w zakresie celowego przyznawania dotacji. Wyjaśnia, iż w środowiskach wiejskich organizowane są często imprezy i akcje kulturalne, których nie można wcześniej przewidzieć, a pozbawienie ich możliwości dotowania tylko dlatego, że nie zostały ustalone w uchwale, nie wydaje się uzasadnione. W kwestionowanym zapisie uchwały powiedziane jest, że dotowanie obejmuje tylko imprezy i akcje niedochodowe, do tego bowiem wprowadza się sformułowanie "zrównoważenie planu finansowego".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Akt ustrojowy jakim jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ powołująca do życia gminy, określiła w sposób ramowy zadania i formy prawne ich realizacji. Ustawa o samorządzie terytorialnym nie stanowi jednak pełnej kodyfikacji komunalnej gospodarki finansowej, lecz art. 64 ust. 3 odsyła do ustaw odrębnych. Taką odrębną i szczególną ustawą regulującą ogólne zasady procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach jest ustawa z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./. Natomiast zadania rzeczowe samorządu terytorialnego w zakresie kultury wynikają w znacznej mierze z postanowień ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej /Dz.U. nr 114 poz. 493 ze zm./.
Z analizy postanowień ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej można m.in. stwierdzić, iż działalność kulturalna, polegająca na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, jest zadaniem własnym gminy, o charakterze obligatoryjnym /art. 7 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Gmina może prowadzić działalność kulturalną w różnych formach organizacyjno-prawnych. I tak komunalna działalność kulturalna może być prowadzona w formie komunalnej instytucji kultury, posiadającej osobowość prawną, w formie komunalnego zakładu budżetowego albo też działalność kulturalna może być prowadzona i finansowana bez wyodrębnienia organizacyjnego, w ramach finansowania działalności gminnej jednostki budżetowej. Wybór takiej a nie innej formy organizacyjnej prowadzenia działalności kulturalnej w gminie zależy od rozmiarów owej działalności, a także tego, czy w przypadku organizacyjnego wyodrębnienia z budżetu gminy, dochody takiej jednostki są dostatecznie duże by pokryć jej wydatki bieżące.
Zgodnie z art. 16 ustawy Prawo budżetowe, w formie gospodarki pozabudżetowej może być prowadzona działalność gospodarcza podejmowana w celu realizacji zadań komunalnych jednostek organizacyjnych, ale tylko i wyłącznie wtedy, gdy koszty tej działalności pokrywane są z uzyskiwanych dochodów własnych. Należy zatem przyjąć, iż nie powinna mieć formy zakładu budżetowego ta komunalna jednostka organizacyjna ze sfery kultury, która nie prowadzi działalności gospodarczej, pokrywającej koszty z dochodów własnych. Dla tego rodzaju jednostek kulturalnych pozostawiona jest przede wszystkim forma komunalnej jednostki budżetowej, której dochody i wydatki w całości mieszczą się w budżecie gminy.
Możliwość przyznawania dotacji z budżetu gminy jednostkom komunalnym gospodarki pozabudżetowej są ograniczone i określone w art. 16 ust. 4 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o Prawie budżetowym.
Zgodnie z powyższymi przepisami jest możliwe przyznawanie dotacji z budżetu gminy jedynie i wyłącznie na działalność gospodarczą podejmowaną w celu realizacji zadań komunalnych jednostek organizacyjnych, prowadzonych w formie gospodarki pozabudżetowej, a rada gminy ma obowiązek określić w swojej uchwale zakres i zasady przyznawania dotacji na ów cel.
Z tych względów sąd administracyjny nie dopatrzył się, aby rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy L. z 20 marca 1997 r. w sprawie zakresu i zasad przyznawania dotacji z budżetu gminy na realizację zadań prowadzonych w formie gospodarki pozabudżetowej, naruszyło obowiązujące ustawy.
Dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Rady Gminy oddalono.