Uzasadnienie
Prezydent Miasta P. na wniosek A. B. i S. B. (dalej: "skarżący") spadkobierców zmarłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości S. B. jego żony J. B., wszczął postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], wywłaszczonej na rzec Skarbu Państwa orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] kwietnia 1962 r., nr [...] Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości położonej w P., odpowiadającej obecnie działkom nr: [...] (zapisanej w KW [...]), [...] (zapisanej w KW [...]), [...] i części działki nr [...] (zapisanych w KW [...]) oraz częściom działek nr: [...] (zapisanej w KW [...]), [...] (zapisanej w KW [...]), [...] (zapisanej w KW [...]), [...] (zapisanej w KW [...]), [...] (zapisanej w KW [...]).
Prezydent Miasta ustalił, że wymienioną na wstępie decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] kwietnia 1962 r., nr [...] wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 oraz Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej dawniej w KW [...] (obecnie KW [...]), stanowiącej własność S. B.. Wywłaszczona część nieruchomości [...] lutego 1968 r. została odłączona z KW nr [...] do KW [...] (obecnie KW [...]).
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] grudnia 1991 r., III Ns [...], spadek po zmarłym S. B. nabyła żona J. B. i synowie A. B. i S. B., po [...] części każde z nich. Spadek po zmarłej J. B. nabyły zaś dwie wskazane ostatnio osoby każda po ˝.
Wywłaszczoną część nieruchomości o powierzchni [...] m2, stanowiły dawniej: działka nr [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...].
Działce nr [...] odpowiada obecnie działka nr [...].
Części działki nr [...] odpowiada obecnie część działki nr [...] (obie zapisane w KW [...] jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i osoby prawnej).
Części działki nr [...] odpowiadają obecnie działce nr: [...] (zapisana w KW [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej i osób fizycznych) oraz [...] (zapisana w KW [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej) oraz części działek nr: [...] (zapisanej w KW [...]) i [...] (zapisanej w KW [...]) - obie jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz [...] (zapisanej w KW [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych i osoby prawnej).
Wywłaszczonej części działki nr [...] odpowiadają obecnie części działek nr: [...] (zapisanej w KW [...]) i [...] (zapisanej w KW [...], obie jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym osoby prawnej i osób fizycznych).
Zabudowane budynkami mieszkalnymi są działki nr [...] i [...] oraz [...], [...], [...] i [...]. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), z 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształciło się w prawo własności tych gruntów. W tych okolicznościach dotychczasowi użytkownicy wieczyści gruntów Skarbu Państwa bądź Miasta P. stali się z mocy prawa ich współwłaścicielami.
Umowami zawartymi w formie aktu i notarialnego z [...] grudnia 1996 r., repertorium [...] nr [...] oraz z [...] lutego 1997 r., repertorium [...] nr [...] działki nr [...] oraz nr [...] (obecnie części działek nr [...] i [...]) oddane zostały w użytkowanie wieczyste. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w KW [...] (obecnie KW [...]) i KW [...] (obecnie KW [...]) odpowiednio [...] marca i [...] marca 1997 r.
Wojewoda P. ostateczną decyzją z [...] stycznia 1992 r., nr [...] potwierdził, że nieruchomość Skarbu Państwa zapisana w KW [...], stanowiąca m. in. działkę nr [...] (obecnie: działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...]), stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] Fabryki Mebli S.A. w [...]. Przysługujące spółce prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków oraz innych urządzeń trwale związanych z gruntem, ujawnione zostało w tej KW [...] stycznia 1992 r.
W kontekście poczynionych ustaleń Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. poz. 65 ze zm. – dalej: "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie jednak z art. 229 tej ustawy, roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem jej wejścia w życie, tj., przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Objęte żądaniem o zwrot działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] (wszystkie z arkusza mapy [...] obrębu J.) stały się przedmiotem użytkowania wieczystego.
Prawo to ujawnione zostało w KW: [...] -[...] stycznia 1992 r., [...] - [...] marca 1997 r. i [...] - [...] marca 1997 r., a zatem przed dniem wejścia w życie u.g.n. W tych okolicznościach spełnione zostały przesłanki z art. 229 u.g.n.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. skarżący wnieśli odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji Prezydenta wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez orzeczenie o zwrocie nieruchomości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. nie przysługuje wnioskodawcom z uwagi na fakt, że objęte żądaniem zwrotu nieruchomości stały się przedmiotem użytkowania wieczystego, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej w dniu przed [...] stycznia 1998 roku,
- 2. art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy oraz wyczerpujący postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, podczas gdy organ z urzędu zobowiązany był do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,
- 3. art. 84 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez niedokonanie szczegółowej analizy granic dawnych i obecnych nieruchomości,
- 4. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie niniejszego postępowania.
Wojewoda decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W kontekście regulacji zawartej w art. 229 u.g.n. podkreślił, że decyzją z [...] stycznia 1992 r., nr [...] potwierdził, że nieruchomość Skarbu Państwa stanowiąca m. in. działkę nr [...] stała się z [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] Fabryki Mebli S.A. w [...]. Przysługujące spółce prawo użytkowania wieczystego gruntu i prawo własności budynków oraz innych urządzeń trwale związanych z gruntem, ujawnione zostało w KW [...] (obecnie KW [...]) [...] stycznia 1992 r.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda P. wyjaśnił, że dopiero po ustaleniu, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania z uwagi m. in. na spełnienie przesłanek z art. 229 u.g.n. dokonuje się ustaleń co do celu wywłaszczenia i badania przesłanki zbędności.
Pismem z [...] grudnia 2020 r. skarżący wnieśli skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody domagając jej uchylenia decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący powyższej decyzji zarzucili:
- 1) naruszenie art. 229 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomość stała się przedmiotem użytkowania wieczystego, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej odpowiednio dla działek: [...] (obecnie działki [...], [...] oraz części działek [...], [...], [...]) - [...] stycznia 1992 r. i działek [...], [...] i oraz działki [...] (obecnie działki [...] i [...]) - [...] lutego 1997 r.
- 2) naruszenie przepisów postpowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy organ powinien to uczynić;
- 3) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania;
- 4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się bezzasadna.
Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji umarzającej wszczęte na wniosek skarżących postępowanie o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organów administracji publicznej w sprawie spełnione zostały wszystkie z przesłanki, o których mowa w art. 229 u.g.n., a w rezultacie skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Kwestionując decyzje skarżący podnieśli, że prawo użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości powstało w wyniku decyzji, gdy tymczasem art. 229 u.g.n. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji gdy prawo użytkowania wieczystego ustanowiono na skutek czynności prawnej. Wskazują, że organ winien wydać decyzję merytoryczną o odmowie zwrotu nieruchomości nie zaś decyzję o umorzeniu postępowania.
Rację w sporze sąd przyznał organom administracji publicznej.
Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanego aktu, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Stosownie przy tym do postanowień art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
W niniejszej sprawie szczególnie istotna jest regulacja prawna art. 229 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przytoczony przepis wyłącza roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. i ma on na celu utrwalenie ukształtowanych w drodze wpisów do księgi wieczystej stosunków prawnorzeczowych. Dla przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, niezbędne jest łączne spełnienie trzech przesłanek.
Po pierwsze wywłaszczona nieruchomość musi zostać sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego. Po drugie sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie użytkowania wieczystego musi nastąpić przed 01 stycznia 1998 r. Po trzecie zaś prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego musi zostać wpisane do księgi wieczystej. Uwzględniając uregulowania ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać w istocie dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie. Nieistotny z tego punktu widzenia jest fakt, że wpis prawa własności ma znaczenie deklaratoryjne (z wyjątkiem ustanowienia odrębnej własności lokalu), a wpis prawa użytkowania wieczystego ma charakter konstytutywny. Kluczowe znaczenie ma bowiem fakt ujawnienia prawa w księdze wieczystej (poprzez wpis), a nie tylko jego nabycie.
W obu przypadkach dla oceny tego, kiedy wpis został ujawniony w księdze wieczystej, decydujące znaczenie ma chwila złożenia wniosku w tej sprawie, gdyż stosownie do art. 29 powołanej ustawy wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od chwili złożenia wniosku o dokonanie wpisu.
Odnosząc się do twierdzeń skargi akcentujących, że użytkowanie wieczyste powstało na skutek decyzji Wojewody Poznańskiego sąd wyjaśnia, że nie ma żadnych podstaw aby na gruncie art. 229 u.g.n. do dokonywania rozróżnień wg. sposobu nabycia przez osobę trzecią prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego danej nieruchomości [tak: wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1599/17]. Zwrot "ustanowiono użytkowanie wieczyste" obejmuje nabycie prawa użytkowania wieczystego zarówno w drodze czynności prawnej, jak i nabycie z mocy prawa. Przepis art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej [tak: wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., I OSK 1251/10]. Zatem organy obu instancji dokonały poprawnej wykładni art. 229 u.g.n.
W opinii sądu w sposób odpowiadający prawu organy wykazały również, że zmaterializowały się wszystkie z przesłanek warunkujących zastosowanie dyspozycji wskazanego ostatnio przepisu. Decyzją Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej miasta P. z [...] kwietnia 1962 r., nr [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej dawniej w KW [...]obecnie KW [...]), stanowiącej własność S. B.. Skarżący są następcami prawnymi S. B.. Organ pierwszej instancji ustalił jakie obecnie działki geodezyjne lub ich części odpowiadają wywłaszczonej nieruchomości. Dokonano została również analiza wpisów w księgach wieczystych obrazujących obrót wywłaszczoną nieruchomością. Objęte żądaniem skarżących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz [...] i [...] (wszystkie z arkusza mapy [...] obrębu J.) stały przedmiotem użytkowania wieczystego.
Omawiane prawo zostało ujawnione w księgach wieczystych przed 01 stycznia 1998 r. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w KW [...] (obecnie KW [...]), [...] (obecnie KW [...]) i [...] (obecnie KW [...]) odpowiednio [...] stycznia 1992 r., [...] marca 1997 r. i [...] marca 1997 r. Rozwijając ten wątek należy wskazać, że działki nr [...] oraz nr [...] (obecnie części działek nr [...] i [...]) zostały oddane w użytkowanie wieczyste aktami notarialnymi z [...] grudnia 1996 r., repertorium [...] nr [...] oraz z [...] lutego 1997 r., repertorium [...] nr [...].
Z kolei Wojewoda P. decyzją z [...] stycznia 1992 r., nr [...] potwierdził, że nieruchomość Skarbu Państwa zapisana w KW [...], stanowiąca m. in. działkę nr [...] (obecnie: działki nr [...] i [...] oraz części działek nr [...], [...] i [...]) stała się z dniem [...] grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego przez [...] Fabryki Mebli S.A. w [...].
W ocenie sądu bezzasadne są zarzuty naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi w sprawie zostały dokonane prawidłowe ustalenia faktyczne. W sytuacji objętej hipotezą art. 229 u.g.n., organ administracji nie ma obowiązku badania, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sam fakt, że wywłaszczona nieruchomość została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie u.g.n., czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r. wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sąd - skład rozpoznający niniejszą sprawę - podziela pogląd, że jeżeli w sprawie o zwrot nieruchomości wszczętej na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, ujawni się okoliczność, że nieruchomość wywłaszczona została oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie u.g.n. i prawo nabywcy zostało ujawnione w księdze wieczystej, to postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe [tak: wyrok NSA z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09]. Dostrzega przy tym, że kwestia tego czy w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 229 u.g.n. należy postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości umorzyć jako bezprzedmiotowe, czy odmówić zwrotu jest kontrowersyjna zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie [tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, Ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020 – komentarz do art. 229 u.g.n., dostępny w bazie danych LEX]. Kontrowersje te nie mają jednak istotnego znaczenia dla sprawy bowiem zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać [tak: wyrok NSA z 7 października 2010 r., I OSK 1673/09].
Podsumowując sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Organy administracji publicznej dokonały prawidłowej wykładni art. 229 u.g.n. Wykazały, że w sprawie zmaterializowały się wszystkie z przesłanek warunkujących zastosowanie normy wynikającej ze wskazanego przepisu. W konsekwencji prawidłowo przyjęły, że skarżącym nie przysługiwało roszczenie z art. 136 ust. 4 u.g.n.
Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.