Uzasadnienie
Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją nr 22 z 21.12.1995 r. ustalił Danucie K. opłatę targową z tytułu sprzedaży towarów w Hali Targowej za okres od 28.09.1995 r. do grudnia 1995 r. w łącznej kwocie 630 zł /70 dni handlowych po 9 zł/. W uzasadnieniu swej decyzji organ gminy wskazuje, iż pojęcie targowiska określone jest zarówno w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ oraz w dekrecie z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./. Istotna różnica w określeniach targowiska w obu tych aktach sprowadza się do tego, że według dekretu targowiska wymaga wyznaczenia stosownego miejsca w formie ustalenia lokalizacji, urządzenia go w sposób przewidziany w dekrecie i ustalenia regulaminu targowiska. Za targowisko dla potrzeb poboru opłaty targowej należy uważać wszelkie miejsca, w których faktycznie prowadzona jest działalność handlowa o znamionach targu, bez dodatkowych warunków wyznaczenia lokalizacji.
Brak jest również podstaw prawnych do przyjęcia, iż przepis art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych jest przepisem ogólnym w stosunku do postanowień dekretu o targach i targowiskach. Na podstawie obu tych aktów normatywnych nie można również formułować poglądu, że istotną cechą targowiska jest powszechność dostępu do tego miejsca przez każdy podmiot handlujący w każdym czasie. Z art. 1 ust. 1 dekretu o targowiskach i targach, a także z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie terytorialnym wynika wyraźnie, że targowiskami są również budowle przystosowane do targu - hale targowe i bazary.
Przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie uzależniają obowiązku uiszczania opłaty targowej od tego, czy targowiska prowadzi gmina lub przedsiębiorstwo utworzone przez gminę, względnie czy targowiska prowadzi inny podmiot gospodarczy. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym opłaty targowe pobiera się zarówno od osób dokonujących sprzedaży na targowiskach gminy, jak i na targowiskach prowadzonych przez inne podmioty.
Obowiązek uiszczenia opłaty targowej jest niezależny ponadto od okoliczności, czy dokonujący targu ponosi dodatkowe opłaty za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Od opłaty targowej zwolnione są jedynie te podmioty dokonujące sprzedaży na targowiskach, które są podatnikami podatku od nieruchomości w związku z nieruchomościami lub obiektami budowlanymi nie złączonymi trwale z gruntem, położonymi na targowisku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., decyzją z 29.04.1996 r. u trzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu podatkowego I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazuje, iż zgodnie z definicją targowiska zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, targowiskami są miejsca, których lokalizację ustaliła gmina w oparciu o przepisy dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r., jak również każde inne miejsce, a więc również hala targowa, usytuowana na gruncie nie będącym mieniem komunalnym, formalnie nie określona przez gminę jako targowisko. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 15 ust. 3 w/w ustawy, która przewiduje opłatę targową niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. Przepis ten dopuszcza więc ograniczenie "powszechności dostępu" do targowiska dla sprzedających, co oznacza, iż związanie sprzedających umową cywilnoprawną z właścicielem targowiska, nie zwalnia ich od obowiązku opłacania opłaty targowej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy.
W dalszej części swego uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnia, iż właściciel przedmiotowej nieruchomości - Waldemar Ł. pismem z 10.10.1994 r. wystąpił do organu gminy o wydanie wskazania lokalizacyjnego dla adaptacji magazynu na hale targową. Wniosek ten potraktowani jako prośbę o wprowadzenie zmian w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i dlatego uchwałą (...) Rady Miejskiej w C. z 15.12.1994 r. w sprawie dokonania zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonano zmiany, umożliwiając prowadzenie na przedmiotowym terenie działalności handlowej. Również Urząd Rejonowy w C. pismem z 30.12.1994 r. wyraził zgodę na wnioskowaną przez Waldemara zmianę sposobu użytkowania obiektu hali magazynowej z przeznaczeniem na działalność handlową.
Wyjaśnia ponadto, iż uchwała (...) Rady Miejskiej w C. z 15.09.1995 r. zmieniono uchwałę (...) Rady Miejskiej w C. z 30.01.1995 r. dotyczącą wysokości opłaty targowej, wprowadzając opłatę targową z tytułu sprzedaży towarów na stoiskach w halach targowych. Powyższa uchwała została ogłoszona przez wywieszenie jej na tablicy ogłoszeń przed budynkiem urzędu miasta. Powiadomiono również ojej treści wszystkie osoby dokonujące sprzedaży w hali targowej przy ul. J. o pobieraniu jej począwszy od 28.09.1995 r. przez upoważnionych inkasentów. Wobec odmowy jej płacenia przez wszystkich sprzedających w hali targowej wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty targowej. Dla wymiaru opłaty targowej nie ma znaczenia okoliczność zmiany przez właściciela nieruchomości nazwy obiektu z hali targowej na Dom Handlowy oraz wykreślenie przez osobę faktycznie prowadzącą przedmiotową halę Joannę W. z przedmiotu prowadzonej działalności gospodarczej prowadzenia hali targowej w obiekcie położonym przy ul. J. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - pełnomocnik Danuty K. powyższym decyzjom zarzucił naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ w związku z art. 1, art. 4 i art. 5 dekretu z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./ oraz w związku z art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/ przez uznanie wbrew treści powołanych wyżej przepisów obiektu handlowego, w którym skarżąca prowadzi działalność handlową za targowisko; a także art. 1, art. 6, art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego się w naruszeniu w skarżonej decyzji podstawowych zasad konstytucyjnych, zwłaszcza zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zasady nienaruszalności własności prywatnej, zasady równości praw oraz zasady pewności podatków.
W skardze podnosi się następnie, iż organy podatkowe dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności: zasady praworządności sformułowanej w przepisie art. 7 Kpa przez przypisywanie pojęcia "targowiska" różnych znaczeń, których treść uzależniona jest od charakteru uprawnionych bądź zobowiązanych podmiotów; zasady tzw. prawdy materialnej określonej w art. 7 Kpa przez ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, mimo istotnych braków w wyjaśnieniu jej istotnych okoliczności faktycznych, przede wszystkim - przy błędnym ustaleniu, że zmiany w planie ogólnym zagospodarowania miasta C. dokonane na wniosek właściciela obiektu, stanowiły w swej istocie ustalenie lokalizacji targowiska przez gminę, podczas gdy w rzeczywistości zmiana ta modyfikowała plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. rozszerzając dotychczasową funkcję poprzez przeznaczenie terenu jedynie pod usługi nieuciążliwe i handel, a nadto przy zupełnie bezpodstawnym przyjęciu, iż zainteresowana dokonywała sprzedaży podlegającej opłacie targowej przez cały okres, za który dokonano wymiaru tejże opłaty przy braku jakichkolwiek materiałów dowodowych w tej materii, przede wszystkim zaś, wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w swej zaskarżonej decyzji (...).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niesporne jest, że pojęcie targowiska określone w art. 15 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie jest tożsame z pojęciem targowiska określonym w art. 1 ust. 1 dekretu o targach i targowiskach.
Ponieważ zaskarżone decyzje dotyczą wymiaru opłaty targowej, decydujące znaczenie ma definicja targowiska zawarta w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.
Zgodnie z treścią art. 15 tej ustawy opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Z powyższego uregulowania wynika, że opłatę targową pobiera się od czynności sprzedaży na targowiskach. Jednocześnie w ust. 2 art. 15 ustawodawca określa, co w rozumieniu ustawy jest targowiskiem. Targowiskiem są więc wszelkie miejsca w których jest prowadzony handel z ręki, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także sprzedaż zwierząt, środków transportowych i części do środków transportowych.
W świetle powyższego uregulowania zarzut skarżącej niezgodności zaskarżonych decyzji z konstytucją RP nie może być skierowany pod adresem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut ten w istocie sprawdza się do niezgodności pojęcia targowiska z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz z dekretu o targach i targowiskach.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo. Jest ona zgodna z art. 15 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Pojęcie targowiska dla potrzeb opłaty targowej zawiera ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./ a dla prawnego określenia organizacji stanowiącej zespół terenowo-budowlany przeznaczony do handlu - dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach /Dz.U. nr 41 poz. 312 ze zm./.
Rozbieżność w definicji pojęcia targowiska nie uzasadnia jednak zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem, a więc ustawą o podatkach i opłatach lokalnych.
Skoro zgodnie z art. 15 ust. 2 targowiskami są wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż, to chodzi tu o miejsca, których lokalizację wyznacza gmina jak i każde inne miejsca, mimo że formalnie nie jest ono przez gminę oznaczone jako targowisko. W takim rozumieniu targowiskiem jest nim m.in. hala targowa, dom handlowy, plac, chodnik, pas przydrożny, byleby na tych miejscach prowadzono sprzedaż z ręki, koszów, stoisk, wozów konnych, przyczep, pojazdów samochodowych itp., a także zwierząt, środków transportowych i części środków transportowych.
Jeżeli skarżąca prowadziła sprzedaż na stoisku w domu handlowym i nie była podatnikiem podatku od nieruchomości od stoiska wówczas winna uiszczać opłatę targową.
Skarżąca nie twierdziła w postępowaniu przed organami obu instancji, iż nie prowadziła sprzedaży ze stoiska.
Zarzut powyższy podniesiony dopiero w skardze nie może odnieść skutku prawnego, gdyż nie mógł być przedmiotem oceny przez organy samorządowe.
Nie zachodzi więc przypadek przypisywania w zaskarżonej decyzji pojęcia targowiska różnych znaczeń, skoro zaskarżona decyzja powołuje się na znaczenie zawarte w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych dla celu pobrania opłaty targowej.
Dla oceny, czy sprzedaż miała miejsce na targowisku nie miała znaczenia zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego, skoro lokalizacja nie wiąże się z definicją targowiska zawartą w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy.
Skoro więc zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, skargę na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało oddalić.