Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 marca 2017r., nr 287/5740/17, Zarząd Województwa Podkarpackiego nie uwzględnił protestu Gminy Grodzisko Dolne (dalej: Gmina/skarżąca) od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej – połączenie oczyszczalni ścieków w miejscowości Grodzisko Dolne i Chodaczów wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą".
Z uzasadnienia uchwały i akt sprawy wynika, że w dniu 24 sierpnia 2016r. Gmina złożyła do Zarządu Województwa Podkarpackiego jako Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podkarpackiego (dalej: IZ RPO) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 – 2020, Osi Priorytetowej IV Ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego, Działania 4.3. Gospodarka wodno-ściekowa, Poddziałania 4.3 Gospodarka ściekowa, w konkursie nr RPPK.04.3.1-IZ.00-18-001/16, wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej – połączenie oczyszczalni ścieków w miejscowości Grodzisko Dolne i Chodaczów wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą".
Wniosek Gminy został negatywnie oceniony pod względem formalnym z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego administracyjnego standardowego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. Przyczyną niespełnienia ww. kryterium było uznanie, że Gmina nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością dla działek wymienionych w pozycjach 13-16 oraz 20 załącznika nr 11 "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami", na których zlokalizowana jest część zakresu rzeczowego projektu oraz nie oznaczyła prawidłowo dokumentu rzeczowego projektu. O ocenie negatywnej wniosku poinformowano Gminę pismem z dnia 1 grudnia 2016r., nr PI-V.432.10.40.2016.IBP.
W dniu 19 grudnia Gmina złożyła do IZ RPO protest od powyższej oceny, w którym podniosła, że Załącznik nr 11 "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami" jest prawidłowy i spełnia wymagane kryterium formalne dotyczące kompletności i prawidłowości załączników do wniosku, gdyż dla działek wymieniowych w pozycjach: 13-16 oraz 20 zostały wpisane tytuły prawne wynikające z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998r. Nr 133, poz.872) z której wynika, że mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
Uchwałą z dnia 28 marca 2017r., nr 287/5740/17, Zarząd Województwa Podkarpackiego nie uwzględnił protestu Gminy.
Uzasadniając rozstrzygniecie IZ RPO wskazała, że zgodnie z kryteriami formalnymi wyboru projektów dla Działania 4.3 Gospodarka Wodno-Ściekowa Poddziałania 4.3.1 Gospodarka ściekowa przez kryterium "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku" należy rozumieć, że złożono wszystkie wymagane w regulaminie konkursu załączniki do wniosku, załączniki do wniosku zostały podpisane/potwierdzone za zgodność z oryginałem przez osobę upoważnioną/osoby upoważnione, opatrzone pieczęcią wnioskodawcy (dotyczy jednostek sektora finansów publicznych) oraz poprawnie przygotowane (tzn. zostały sporządzone na właściwym wzorze - jeśli został on określony w regulaminie konkursu lub zostały sporządzone w oparciu o ogólnie obowiązujące przepisy prawa).
IZ RPO wyjaśniła, że zgodnie z § 12 pkt 9 Regulaminu Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach osi priorytetowej IV Ochrona środowiska naturalnego i dziedzictwa kulturowego działania 4.3 Gospodarka wodno-ściekowa, Poddziałania 4.3.1 Gospodarka ściekowa Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 nr RPPK.04.03.01-IZ.00-18-001/16 (dalej: regulamin konkursu) dla przedmiotowego naboru wniosków o dofinansowanie, zasady przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie określa instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie (załącznik nr 4 do regulaminu konkursu).
Wskazała również, że w Instrukcji przygotowania załączników do wniosku o dofinasowanie realizacji projektu ze środków Europejskiego Funduszu Regionalnego w ramach II-VII osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 (dalej: instrukcja przygotowania załączników) dopuszczono możliwość wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami do realizacji prac budowlanych lub niezbędnych do wykonania dostaw na podstawie:
- a) własności,
- b) współwłasności za zgodą wszystkich współwłaścicieli,
- c) użytkowania wieczystego,
- d) trwałego zarządu,
- e) ograniczonego prawa rzeczowego,
- f) innego stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych lub dysponowania nieruchomością na cele wykonania dostaw przewidzianych w ramach projektu.
Ponadto IZ RPO stwierdziła, że stosownie do wzoru załącznika nr 11 należało podać tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów. Zgodnie z odnośnikiem "*" dotyczącym kolumny Tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów "W kolumnie należało określić rodzaj tytułu prawnego oraz oznaczenie dokumentów, z których prawo wynika (np. numer księgi wieczystej, datę/numer umowy, decyzji itd.)". Gmina w Załączniku nr 11 w kolumnie Tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów w pozycjach: 13-16 oraz 20 wprowadziła zapis: "droga gminna, z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 - dalej: ustawa z dnia 13 października 1998r).
IZ RPO stwierdziła, że Gmina nie wskazała tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością oraz nie oznaczyła dokumentu z którego prawo to wynika zgodnie z zapisami regulaminu konkursu, a tym samym nie wypełniła prawidłowo przedmiotowego załącznika. IZ RPO podkreśliła, że stosownie do zapisów § 12 pkt 9 regulaminu konkursu, Gmina składając dokumenty aplikacyjne powinna wypełnić załączniki do wniosku zgodnie z Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu, tzn. że powinna załączyć do wniosku taką dokumentację jaka wskazana została w regulaminie konkursu i jego załącznikach.
Odnosząc się do stanowiska Gminy wyrażonego w proteście, IZ RPO uznała, że nabycie mienia państwowego przez jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. następowało z mocy prawa, to jednak nabycie to stwierdza wojewoda w postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją.
W konkluzji IZ RPO stwierdziła, że wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnia kryterium formalnego administracyjnego standardowego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku" z uwagi na to, że w Załączniku nr 11 "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami" nie wskazano tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością oraz nie oznaczono dokumentu z którego prawo to wynika. Tym samym załącznik ten nie został prawidłowo uzupełniony.
Na powyższą uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona przez organ w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- - art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ustawy z dnia 27 stycznia 2016r.
o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 217 - dalej: ustawa wdrożeniowa) przez przyjęcie, że wniosek nie spełniał kryteriów formalnych;
- - art.60 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1998r. przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami, w sytuacji gdy wydana została przez Wojewodę Podkarpackiego decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez skarżącą przedmiotowych nieruchomości (deklaratoryjna), co oznacza, że nabycie przez skarżącą nieruchomości nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999r., a także z dniem 27 maja 1990r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 1998r., skarżąca stała się właścicielem tych nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że organ dokonał błędnej wykładni obowiązujących przepisów, stwierdzając, że skarżąca nie wskazała tytułu prawnego do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami, w sytuacji gdy z decyzji Wojewody Podkarpackiego wynika, że skarżąca jest właścicielem tych nieruchomości, zatem załącznik nr 11 został wypełniony prawidłowo.
W odpowiedzi na skargę, IZ RPO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016r. poz.1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r., poz.718 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy wdrożeniowej, które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a., z wyłączeniami, o których mowa w art. 64 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).
Jednocześnie zgodnie z unormowaniem art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania sąd uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które są zapisane w ustawie wdrożeniowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.
Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia ogólnego (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym lub pozakonkursowym (art. 38 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W trybie konkursowym, a w takim trybie następował wybór projektu w rozpoznawanej sprawie, wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję (art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Konkurs jest przeprowadzany przez właściwą instytucję na podstawie określonego przez nią regulaminu (art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).
Jak wynika z § 12 pkt 9 regulaminu konkursu dla przedmiotowego naboru wniosków o dofinansowanie, zasady przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie określa instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, tj. załącznik nr 4 do regulaminu konkursu.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Zarząd Województwa Podkarpackiego jako IZ RPO oceny protestu skarżącej dotyczącego negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej – połączenie oczyszczalni ścieków w miejscowości Grodzisko Dolne i Chodaczów wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą".
IZ RPO nie uwzględniła protestu skarżącej złożonego od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie stwierdzając, że wniosek ten nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku z uwagi na to, że w Załączniku nr 11 "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami" nie wskazano tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością oraz nie oznaczono dokumentu z którego prawo to wynika.
Natomiast według skarżącej, powyższy załącznik został prawidłowo uzupełniony, gdyż dysponuje ona tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, które nabyła z mocy prawa, tj. na podstawie ustawy z dnia października 1998r., co stwierdza decyzja Wojewody Podkarpackiego.
W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko IZ RPO.
W pkt 11 Instrukcji przygotowania załączników "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami" wskazano, że wnioskodawca zobowiązany jest do posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami, które wykorzystywane będą do realizacji projektu oraz że oświadczenie należy przedłożyć zgodnie ze wzorem do tej instrukcji zamieszczonym w załączniku nr 11 do wniosku o dofinasowanie i wypełnić m.in. p.1 gdzie należy wskazać oznaczenie nieruchomości i tytuł prawny dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Jednocześnie dopuszczono możliwość wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami do realizacji prac budowlanych lub niezbędnymi do wykonania dostaw na podstawie:
- a) własności,
- b) współwłasności za zgodą wszystkich współwłaścicieli,
- c) użytkowania wieczystego,
- d) trwałego zarządu,
- e) ograniczonego prawa rzeczowego,
- f) innego stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych lub dysponowania nieruchomością na cele wykonania dostaw przewidzianych w ramach projektu.
Spełnienie powyższego wymogu polegało zatem na wypełnieniu złącznika nr 11 według wzoru znajdującego się w załączniku nr 4 do regulaminu konkursu przez wskazanie w kolumnie "tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów" - tytułu prawnego do nieruchomości oraz dokumentów z których prawo to wynika.
Zgodnie z wzorem załącznika nr 11 należało podać tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów. W myśl odnośnika "*" dotyczącego kolumny "Tytuł prawny oraz oznaczenie dokumentów" w kolumnie należało określić "rodzaj tytułu prawnego oraz oznaczenie dokumentów, z których prawo wynika (np. numer księgi wieczystej, datę/numer umowy, decyzji itd.)".
Skarżąca w ww. kolumnie załącznika nr 11 wprowadziła zapis: "droga gminna, z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872)".
Sąd podziela stanowisko IZ RPO, że złącznik nr 11 nie został należycie wypełniony, gdyż wprowadzenie ww. zapisu nie stanowi wskazania tytułu prawnego, ani dokumentu z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomościami.
W ocenie Sądu, prawidłowo uznała IZ RPO, że w sytuacji gdy skarżąca wywodzi prawo do dysponowania nieruchomościami z przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. Nr 133, poz. 872 – dalej: ustawa z dnia 13 października 1998r.), tytułem prawnym w tym przypadku jest prawo własności, a dokumentami z których to prawo wynika są załączone do protestu i wymienione w skardze decyzje Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nabycie mienia przez skarżącą, nie zaś – jak twierdzi skarżąca - przepis art. 60 ust. 1 ww. ustawy.
Jak słusznie zauważa IZ RPO decyzje te zostały wydane w dniach 30 listopada 2016r. i 2 grudnia 2016r., a zatem po terminie przewidzianym na wprowadzanie poprawek do wniosku o dofinasowanie (7 listopada 2016r.), nie mogły więc zostać ujęte przez skarżącą w Załączniku nr 11.
W świetle zarzutów skargi należy wskazać, że deklaratoryjny charakter decyzji Wojewody Podkarpackiego stwierdzających nabycie mienia przez skarżącą jest bezsporny, co nie oznacza, że skarżąca prawidłowo wskazała przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., jako rodzaj tytułu prawnego i oznaczenie dokumentów, w sytuacji gdy należało wskazać tytuł prawny wymieniony w pkt a-f instrukcji przygotowania załączników, a ponadto dokument potwierdzający to prawo (przykładowo podano m.in. datę/numer decyzji).
W związku z powyższym zasadnie uznał Zarząd Województwa Podkarpackiego, że przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku, co uzasadnia jego negatywną ocenę formalną.
Z przedstawionych względów niezasadne są zarzuty naruszenia art. 53 ust. 1, art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ustawy wdrożeniowej oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że dokonane rozstrzygnięcie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak sentencji.