Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Zarząd Województwa P. oddalił protest Gminy C. od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie pn.: "Roztoczański Program Rozwoju Turystyki - etap I - szlaki, trasy turystyczne, pola namiotowe i infrastruktura turystyczna na terenie Gminy C.", w ramach działania VI Osi priorytetowej Turystyka i Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 - 2013.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w ramach VI Osi Priorytetowej Turystyka i Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, Gmina C. w dniu 19 marca 2009 r. złożyła wniosek, (zaktualizowany w dniu 25.09.2012 r.) pn. "Roztoczański Program Rozwoju Turystyki - etap I - szlaki, trasy turystyczne, pola namiotowe i infrastruktura turystyczna na terenie Gminy C.". Zarządu Województwa, uchwałą z dnia [...].06.2009 r., nr [...] umieścił ww. wniosek na liście rezerwowej.
W dniu [...] czerwca 2012 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie wyboru projektów z listy rezerwowej do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach VI Osi Priorytetowej Turystyka i Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 oraz w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] z dnia [...].06.2009 r., na mocy której przedmiotowy wniosek został wybrany do dofinansowania.
Zgodnie z Regulaminem Konkursu dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w procedurze preselekcji w ramach VI Osi Priorytetowej Turystyka i Kultura Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013 (zwanego dalej Regulaminem konkursu), warunkowy wybór wniosku był uzależniony od dostarczenia w ciągu 3 miesięcy od daty otrzymania wezwania kompletu wymaganych załączników, w tym zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie i ich pozytywnej weryfikacji formalnej i merytorycznej w zakresie wykonalności technicznej i technologicznej oraz analizy finansowej i ekonomicznej.
W dniu 25.09.2012 r. Gmina C. przedłożyła zaktualizowany wniosek wraz z załącznikami. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że nie spełniono kryterium formalno -administracyjnego w szczególności ze względu na brak potwierdzenia dysponowania nieruchomością na cele budowlane - cele projektu, odnoszącego się do wszystkich nieruchomości, na których przewidywana jest realizacja projektu. Organ naprowadził, że zgodnie z wymogami Regulaminu konkursu, wnioskodawca zobowiązany jest na etapie końcowej weryfikacji formalnej posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - cele projektu w odniesieniu do całego zakresu rzeczowego wniosku o dofinansowanie, który w niniejszej sprawie przewiduje m.in. budowę szlaków rowerowych (4 pętle o różnej długości), przebiegające "w części po drogach powiatowych i wojewódzkich o nawierzchni asfaltowej".
W związku z powyższym, w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 16.10.2012 r., Gmina C. poinformowała, że wystąpiła do Dyrektora Zarządu Dróg (dalej DZD) o udzielenie zgody na wyznaczenie odcinków tras rowerowych w ciągach dróg wojewódzkich na terenie Gminy C. Jednak przed złożeniem poprawek do przedmiotowego wniosku o dofinansowanie niemożliwe jest przedłożenie ww. dokumentu. Po otrzymaniu stosownych zgód możliwe będzie wykonanie projektu stałej organizacji ruchu i złożenie go do zatwierdzenia przez Zarząd Województwa P. Organ stwierdził więc, że powyższe wyjaśnienie wskazuje, iż wnioskodawczyni podjęła starania o uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele projektu do części, która realizowana będzie w ciągach dróg wojewódzkich i powiatowych dopiero na etapie składania poprawek do wniosku.
Zatem treść zał. nr 10 "Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane /cele projektu", wskazująca na posiadanie zgody Zarządu Dróg Wojewódzkich (dalej PZDW) i Starosty L. na realizację projektu, nie znajduje potwierdzenia w treści ww. pisma wnioskodawcy i pozostałych załącznikach.
Ponadto, zgodnie z dodatkowymi wyjaśnieniami do osi priorytetowych/ działań/schematów, objętych naborem, stanowiącymi zał. nr 16 do Regulaminu konkursu, finansowanie ścieżek rowerowych nie może obejmować przedsięwzięć, realizowanych bezpośrednio na ciągach komunikacyjnych stanowiących drogi publiczne i drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 z późn. zm.). Dotyczy to nie tylko budowy, przebudowy i remontu tych ciągów, lecz również innych działań t.j.: utwardzanie i wyrównywanie. Jedynym dopuszczalnym działaniem jest wykonanie odpowiednich oznaczeń ścieżki rowerowej. Możliwa jest natomiast realizacja ścieżek rowerowych w pełnym zakresie (budowa, przebudowa, remont, oznakowanie) obok ww. dróg w formie wydzielonych pasów z wszelką towarzyszącą infrastrukturą, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430) i innymi właściwymi przepisami.
Zgodnie z zaktualizowanym w dniu 25.09.2012 r. wnioskiem w ramach projektu przewidziano m.in. budowę ścieżek rowerowych na drogach wewnętrznych. Taki sposób realizacji projektu jest niezgodny z ww. wymaganiami. W odpowiedzi na wezwanie organu, wnioskodawczyni w piśmie z dnia 23.10.2012 r. wyjaśniła, iż Gmina C. wystąpiła do Starosty L. z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie ustalenia przebiegu tras rowerowych i zmianie klasyfikacji dróg. Wniosek ten objął także zmianę klasyfikacji dróg wewnętrznych na ścieżki rowerowe i ustalenie przebiegu nowych dróg. Projekt stosownej uchwały zostanie natomiast sporządzony i przedłożony Radzie Miejskiej po uzyskaniu zgody od Starosty L. Po otrzymaniu zgody będzie można przystąpić do wykonania nowej organizacji ruchu.
W związku z powyższym, pismem Departamentu Wdrażania Projektów Infrastrukturalnych Regionalnego Programu Operacyjnego z dnia 9 października 2012 r. stwierdzono, że wnioskodawczyni nie posiada wymaganych decyzji, umożliwiających realizację części projektu, odnoszącej się do ścieżek rowerowych, zlokalizowanych na drogach wewnętrznych a zatem brak jest podstaw do pozytywnej oceny formalnej projektu.
Gmina C. złożyła protest, w którym w pierwszej kolejności odniosła się do zarzutu braku potwierdzenia dysponowania nieruchomością na cele budowlane - cele projektu dla zakresu, dotyczącego wyznaczenia odcinków tras rowerowych w ciągach dróg wojewódzkich i dróg powiatowych. Wskazała, że w piśmie z dnia 23.10.2012 r. poinformowała, iż uzyskanie zgody na umieszczenie znaków w miejscu określonym w projekcie stałej organizacji ruchu możliwe będzie po zatwierdzeniu tego projektu. Potwierdza to załączone do wniosku o dofinansowanie pismo, skierowane do Starosty L. w sprawie udzielenia zgody na wyznaczenie odcinków tras rowerowych w ciągach dróg powiatowych na terenie Gminy C. oraz pismo do ZDW w sprawie udzielenia zgody na wyznaczenie odcinków tras rowerowych w ciągach dróg wojewódzkich na terenie Gminy C. Gmina C. podniosła, że stosowne zgody otrzymała:
- - od Zarządu Powiatu w L. pismem z dnia 19.10.2012 r. na wyznaczenie w ciągach dróg powiatowych nr [...], [...], [...], [...],[...],[...] oraz ul. AK. w C. odcinków planowanych tras rowerowych na terenie Gminy C. oraz na oznakowanie ich na podstawie zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu,
- - od ZDW pismem z dnia 22.10.2012 r., na wyznaczenie odcinków trasy rowerowej w ciągach dróg wojewódzkich nr [...], nr [...], i nr [...] na terenie Gminy C. z zastrzeżeniem, że powinien być opracowany projekt stałej organizacji ruchu, który należy zaopiniować u odpowiednich organów.
Gmina C. ustosunkowała się także do zarzutu niespełnienia kryterium formalnego poprzez brak decyzji i zgód, dotyczących zmiany kwalifikacji dróg wewnętrznych na ścieżki rowerowe oraz wyznaczenia nowych dróg wewnętrznych. Podniesiono, że naprawę dróg o nawierzchni tłuczniowej na długości 2 km przeniesiono do wydatków niekwalifikowanych. Ponadto, wyjaśnienia dotyczące kosztów kwalifikowanych i niekwalifikowanych, wynikających z remontów dróg publicznych, gruntowych, polnych i do transportu rolnego zostały zaakceptowane, gdyż przedmiotowy wniosek przeszedł pozytywnie preselekcję.
Tym samym protestująca oceniła, że zaakceptowano zakwalifikowanie utwardzenia nawierzchni ścieżek rowerowych do kosztów kwalifikowanych. Gmina wskazała, że przedstawiając kompletną dokumentację konkursową projektu nie uwzględniła w niej wydzielonych pasów gruntów pod ścieżki rowerowe. Natomiast w terminie wyznaczonym przez organ na uzupełnienie wniosku i załączników, niemożliwym było zakończenie procedur wydzielenia gruntów pod przedmiotowe ścieżki. Protestująca podniosła, że w kosztorysie oznakowania przewidziała koszt wykonania projektu organizacji ruchu dla tras rowerowych, dlatego w toku weryfikacji formalnej wniosku nie należy wymagać posiadania tego dokumentu. Znaki drogowe nie podlegają ustawie o prawie budowlanym a tym samym ich ustawienie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.
Zarząd Województwa P., opisaną na wstępie uchwałą z dnia [...].02.2013 r. oddalił protest Gminy C. na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.), art. 25 pkt 1 oraz art. 30b ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) oraz Procedury odwoławczej, obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007-2013, przyjętej uchwałą Zarządu Województwa P. w R. z dnia [...] maja 2009r., nr [...] (z późn. zm.).
Organ odwoławczy naprowadził, że zgodnie z wymogami Regulaminu konkursu wnioskodawca zobowiązany jest na etapie końcowej weryfikacji formalnej posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane / cele projektu w odniesieniu do całego zakresu rzeczowego wniosku o dofinansowanie. Przedłożony wraz z wnioskiem w dniu 25.09.2012 r. załącznik nr 10 obejmował tylko część działek, objętych przedmiotowym projektem. Z przedłożonej w dniu 23.10.2012 r. dokumentacji wynika, że brak jest odpowiedzi na pisma w sprawie wyrażenia zgody na wyznaczenie tras rowerowych i zmianę klasyfikacji dróg, nie ma także zgód odpowiednich organów.
Ponadto w odpowiedzi na uwagi do ww. załącznika nr 10, wnioskodawczyni sama wskazała, że nie dysponuje odpowiednimi uzgodnieniami oraz projektem stałej organizacji ruchu. Zatem organ odwoławczy stwierdził, że w chwili składania poprawek i uzupełnień do wniosku, Gmina nie dysponowała żadnymi uzgodnieniami w zakresie przedmiotowych działek a jedynie podjęła starania o ich uzyskanie.
Odnosząc się do pisma Zarządu Powiatu w L. z dnia 19.10.2012 r., na które wnioskodawczyni powołała się w proteście, organ odwoławczy przyznał, że wynika z niego, iż została wyrażona zgoda na wyznaczenie i oznakowanie ścieżek rowerowych w ciągach dróg powiatowych, co daje podstawę do uznania w tej części oświadczenia za prawidłowo sporządzone. Organ odwoławczy ocenił natomiast, że pismo ZDW z dnia 22.10.2012 r. stanowi wstępną opinię pozytywną zamiaru przeprowadzenia tras rowerowych na drogach wojewódzkich. Ostateczna zgoda została bowiem uwarunkowana przedłożeniem przez wnioskodawczynię projektu stałej organizacji ruchu na drogach wojewódzkich objętych projektem. Zatem oświadczenie o prawie do dysponowania działkami stanowiącymi drogi wojewódzkie na cele projektu zostało wydane bez odpowiedniej ku temu podstawy.
Oceniając kwestię braku decyzji i zgód, dotyczących zmiany kwalifikacji dróg wewnętrznych na ścieżki rowerowe oraz wyznaczenia nowych dróg wewnętrznych wskazano, że z przedłożonej w sprawie dokumentacji wynika, iż w chwili składania poprawek i uzupełnień do wniosku, Gmina nie dysponowała jeszcze uzgodnieniami i rozstrzygnięciami w zakresie dróg wewnętrznych. Podjęła jedynie starania o ich wydanie. W złożonym proteście wnioskodawczyni przyznała, że starania o uzyskanie odpowiednich uzgodnień podjął na etapie dokonywania poprawek do wniosku.
W odniesieniu do zarzutu, iż wniosek został oceniony pozytywnie na etapie wstępnej oceny formalnej wskazano, że przyznanie dofinansowania było uzależnione od dostarczenia przez wnioskodawczynię kompletu wymaganych załączników, w tym zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie i ich pozytywnej weryfikacji formalnej.
Podkreślono także, że załączone przy proteście dokumenty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż nie zostały przedłożone na etapie oceny formalnej (zgodnie z § 2, ust. 2 pkt 4 Procedury odwoławczej).
Gmina C. złożyła skargę na powyższą uchwałę i wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw na rzecz skarżącego.
Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:
- - art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przeprowadzenie oceny wniosku z naruszeniem zasady przejrzystych reguł przy ocenie projektów,
- - art. 27 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy poprzez dokonanie wyboru projektów bez określonych kryteriów dofinansowania w ramach projektu operacyjnego,
- - naruszenie Regulaminu konkursu, gdyż oceniając wniosek o dofinansowanie w oparciu o jednakowe kryteria, pierwsza ocena była pozytywna zaś druga, dotycząca tego samego wniosku, negatywna.
Skarżąca przyznała, że w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 20.09.2012 r. nie zamieściła wszystkich działek, objętych planowaną inwestycją. Jednak w piśmie z dnia 16.04.2012 r. złożyła nowy wniosek, w którym wymieniła wszystkie nieruchomości. Według stanu na ten dzień posiadała prawo do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na cele budowlane. Zatem błędne jest stwierdzenie organu o braku posiadania takiego uprawnienia przez Gminę. Zarówno Zarząd Powiatu L. w piśmie z dnia 19.10.2012 r., jak i Zarząd Dróg w R. w piśmie z dnia 22.10.2012 r. wyrazili zgodę na wyznaczenie tras rowerowych.
Ponadto w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki (...) ustawodawca odstąpił od wcześniejszego wymogu pozyskania przez inwestora odpowiednich dokumentów, wskazujących na rzeczywiste dysponowanie nieruchomością. Istotne jest zatem obiektywne dysponowanie tytułem prawnym, na co wskazuje orzecznictwo w tym zakresie.
Skarżąca nie zgodziła się, iż pismo ZDW w R. z dnia 22.10.2012 r. stanowi jedynie wstępną opinię pozytywną, gdyż wskazano w nim wyraźnie, iż ZDW w R. wydaje zgodę na przeprowadzenie tras na zasadach ogólnych.
Skarżąca odniosła się także do zarzutu braku stosownych decyzji i zgód, dotyczących kwalifikacji dróg wewnętrznych jako ścieżki rowerowe oraz wyznaczenia nowych dróg wewnętrznych. Podniosła, że z zawiadomienia z dnia 29.06.2009 r., wystosowanego przez Urząd Marszałkowski wynikało, że przedmiotowy wniosek został pozytywnie oceniony przez Komisję Konkursową. W piśmie z dnia 13.07.2009 r. przekazano natomiast informację, że wniosek został umieszczony na liście rezerwowej projektów przeznaczonych do dofinansowania. Zdaniem skarżącej, z powyższych zawiadomień wynikało, że zaakceptowano utwardzenie nawierzchni ścieżek rowerowych jako koszty kwalifikowane.
Ponadto, w piśmie z dnia 21.06.2012 r., dotyczącego wyboru wniosku do dofinansowania nie zawarto informacji na temat uchybień w zakresie zgód właściwych organów na zmianę funkcji istniejących dróg wewnętrznych oraz finansowanie dróg wewnętrznych w nowej lokalizacji. Na fakt ten organ powołał się dopiero w piśmie z dnia 16.10.2012 r., w którym wezwano do przedstawienia stosownych zezwoleń na zmianę funkcji dróg wewnętrznych, gminnych oraz na wybudowanie nowych dróg transportu obok powstałych ścieżek rowerowych. W związku z powyższym, Gmina zwróciła się do Starosty L. o wydane opinii w sprawie ustalenia lokalizacji ścieżek rowerowych i zmiany klasyfikacji dróg wewnętrznych transportu rolnego. Jednak Starosta stwierdził, że wydanie opinii w tym przedmiocie jest bezzasadne, gdyż zarządzanie ww. drogami należy do zarządcy lub właściciela terenu, na którym jest zlokalizowana droga.
Zatem Burmistrz Miasta i Gminy C. ustalił lokalizację odcinków dróg tylko dla rowerów. W ocenie skarżącej organ, żądając stosownych dokumentów, pozwoleń i zgód właściwych organów wprowadził Gminę w błąd.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa P. wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje:
Skarga jest uzasadniona. Wniosek skarżącej o dofinansowanie został rozpoznany z naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Dotyczy to zarówno zakwestionowania przez instytucję zarządzającą oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane/projektu, jak także wezwania do przedstawienia wymaganych przez prawo zgód i pozwoleń na zmianę przeznaczenia dróg wewnętrznych w ramach tworzonych przez beneficjenta dróg rowerowych.
Odnośnie pierwszej kwestii należy wskazać, że przepis Regulaminu konkursu – załącznik nr 3 – Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach II – VII osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013, Procedura Standardowa przewiduje konieczność złożenia przez podmiot ubiegający się o dofinansowanie oświadczenia o dysponowaniu prawem do gruntu dla celów budowlanych lub do celów projektu. Regulamin w tym zakresie nie wprowadza definicji tego pojęcia. Nie nakazuje również, aby składający to oświadczenie złożył równocześnie dokumenty potwierdzające fakt dysponowania gruntem do celów inwestycyjnych w postaci bądź to wyciągów z ksiąg wieczystych, umów zawartych z właścicielem terenu o charakterze obligacyjnym, zezwalających na prowadzenie prac czy też zgód stosownych organów administracji, jeżeli dany grunt znajduje się w ich własności lub zarządzie. Wymagane jest wskazanie na jakich działkach będzie realizowana inwestycja oraz wskazanie jaki tytuł prawny do dysponowania gruntem bądź nieruchomością posiada wnioskodawca.
Przepisy zawarte w ust. 4.1.4 Weryfikacja końcowa – regulaminu konkursu Formalna weryfikacja końcowa (pkt 1) stanowią, że ocena formalna wniosku odbywa się w oparciu o załącznik nr 8 do uchwały Zarządu Województwa - Regulamin Konkursu "Lista sprawdzająca dotycząca oceny formalnej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu ze środków EFRR w procedurze preselekcji w ramach osi priorytetowych I – VII Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2007 – 2013". Dokument ten stanowi sformalizowaną listę sprawdzenia wszystkich dokumentów, jakie muszą w trakcie kontroli formalnej wniosku zostać zweryfikowane i dopiero ustalenie, że dany dokument lub dana okoliczność czy oświadczenie zostało w projekcie zawarte, pozwala na przejście do następnego etapu sprawdzania, czyli kontroli merytorycznej projektu. Proces oceny na tym etapie obejmuje sprawdzenie kompletności dostarczonych załączników i ich zgodności ze złożonym wnioskiem.
Brak wymaganej w tej liście pozycji powoduje negatywną ocenę projektu. W ramach prowadzonego sprawdzenia kontrolujący w części E pkt. III.1.1 i E pkt III.1.2 mają dokonać kontroli w zakresie tego, czy wszystkie dołączone dokumenty zostały odpowiednio zaznaczone na liście załączników, jak również odnośnie tego, czy wszystkie wymagane dokumenty zostały dołączone do wniosku o dofinansowanie projektu, przy czym chodzi tutaj o dokumenty wymagane instrukcją, regulaminem danego konkursu czy też ogłoszeniem o naborze.
Kryterium kompletności załączników na etapie preselekcji zostało określone w pkt E III.2. 1-3. Opiewa ono na takie okoliczności formalne, jak to czy zostały one dołączone do wniosku, czy zostały podpisane i opieczętowane w sposób przewidziany prze stosowne przepisy i czy każdy załącznik, który jest kopią oryginalnego dokumentu został potwierdzony za zgodność z oryginałem w przewidziany przez przepisy sposób. Wymogi przewidziane przez powyżej przedstawioną listę sprawdzającą nie przewidują zatem merytorycznej weryfikacji złożonego przez wnioskodawcę dokumentu (załącznika). Ograniczają się one w ramach kontroli formalnej na etapie preselekcji do stwierdzenia, czy został on złożony, czy jest podpisany i czy został ujęty w liście załączników.
Natomiast przy formalnej weryfikacji końcowej (a więc tego etapu, który podlega aktualnie badaniu prze Sąd) w części B w pkt III.3. 26 – 28 przewidziano konieczność sprawdzenia trzech szczegółowych warunków złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością lub gruntem na cele projektu lub budowlane.
Kontroli podlega więc:
"- czy załączono oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/cele projektu zgodnie z obowiązującym wzorem,
- - czy w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/cele projektu wymieniono prawidłowo wszystkie działki, na których będzie realizowany projekt, i w końcu
- - czy został wybrany tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/ cele projektu.
Poza tymi trzema okolicznościami w tym etapie kontroli formalnej, końcowej złożonego wniosku, lista kontrolna nie wprowadza żadnych innych elementów, jakie podlegałyby kontroli formalnej, przy czym jak wyżej wspomniano, proces oceny na tym etapie obejmuje jedynie sprawdzenie kompletności dostarczonych załączników i ich zgodności ze złożonym wnioskiem. Żądanie zatem jeszcze innych dokumentów od wnioskodawców przekracza zawarte w omawianym załączniku ramy oceny. Jeżeli załącznik w postaci oświadczenia o prawie do dysponowania prawem do gruntu lub nieruchomości na cele budowlane/cele projektu zostało złożone i spełnia powyżej wskazane wymogi, to na etapie kontroli formalnej nie podlega dalszemu badaniu, bowiem prawotwórca (w tym przypadku Zarząd Województwa) takiego badania w omawianym załączniku nie przewidział i nie wprowadził wymogu, że złożone oświadczenie podlega jeszcze w ramach kontroli formalnej końcowej dalszemu badaniu pod katem jego zgodności z rzeczywistością czyli czy wnioskodawca istotnie posiada prawo, o którego posiadaniu zapewnił w oświadczeniu. Omawiana lista nie wprowadza też uprawnienia dla kontrolujących, żądania dalszych dokumentów wykazujących posiadanie takiego prawa.
Jak już wyżej wspomniano, kontrola w tym zakresie powinna ograniczyć się jedynie to sprawdzenia warunków wymienionych w pkt III.3.26-28. Wprowadzanie dalszych wymogów przekracza granice takiej kontroli.
Niezależnie od tychże stwierdzeń Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że skarżąca dysponowała prawem do gruntu na cele budowlane/projektu w dacie złożenia uzupełnionego oświadczenia.
Rozważając tę kwestię należy dokonać zdefiniowania pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/cele projektu. W treści tego pojęcia mieścić się będzie uprawnienie składającej je osoby do przeprowadzenia konkretnej inwestycji (budowlanej lub projektowej), przy czym uprawnienie to może wynikać z posiadanego prawa własności, ograniczonego prawa rzeczowego, posiadanego prawa obligacyjnego (np.: dzierżawa czy użyczenie), czy też zgody określonego organu administracji w zakresie władnej przez ten organ nieruchomości w formie decyzji administracyjnej bądź też w formie oświadczenia woli.
Z powyżej wymienionych form żadna nie może być uznana za lepszą lub gorszą. Każda z nich uprawnia do złożenia oświadczenia o wymaganym prawie. Samo jednak posiadanie takiego prawa nie umożliwia przeprowadzenia inwestycji, gdyż jest ona uzależniona od spełnienia całego szeregu innych obowiązków, najczęściej z zakresu prawa administracyjnego. Posiadanie takiego prawa jest zatem czynnością podstawową, punktem wyjścia, umożliwiającym podjęcie dalszych czynności prowadzących do skompletowania wszystkich wymaganych pozwoleń lub zgód, warunkujących rozpoczęcie inwestycji. I tak posiadanie prawa do gruntu nie zwalnia inwestora od posiadania pozwolenia na budowę, posiadanie prawa do nieruchomości w pasie drogowym nie zwalnia inwestora od konieczności uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego przy prowadzonej inwestycji. Należy zatem odróżnić posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością od wypełnienia dalszych wymogów w zakresie zgód i pozwoleń dla uzyskania możliwości zrealizowania inwestycji.
Rozróżnienie to w niniejszej sprawie będzie miało istotne znaczenie. Należy bowiem rozróżnić zgodę zarządcy drogi na przeprowadzenie inwestycji (w rozumieniu uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/projektu) od spełnienia dalszych wymogów, warunkujących możliwość jej realizacji, przy czym często wymogi te będą musiały by zrealizowane w ramach kompetencji innych organów władzy publicznej.
Zgodę na dysponowanie drogą publiczną w realiach niniejszej sprawy wydawać mogły organy administracji samorządowej szczebla powiatowego i wojewódzkiego, zaś w celu realizacji projektu wnioskodawca do zgody tej musiał uzyskać dalsze rozstrzygnięcia władcze organów administracji, po uzyskaniu stosownych opinii np.: policji w zakresie projektu stałej organizacji ruchu.
Brak tych dalszych uzgodnień, pozwoleń czy też planów organizacji ruchu nie świadczył o braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele projektu. Zarówno bowiem Starosta L., jak i Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. pozytywnie zaopiniowali zamierzenia wnioskodawcy, udzielając mu tym samym prawa do dysponowania nieruchomością na cele projektu, co oczywiście nie było wystarczające do realizacji projektu z uwagi na konieczność uzyskania dalszych rozstrzygnięć innych organów.
Z treści przedstawionego pisma ZDW w R. nie wynika, by zgoda miała charakter warunkowy. Nie zawiera ona żadnych sformułowań na to wskazujących np.: że, opiniuje pozytywnie pod warunkiem. Wyrażona została zgoda zdaniem oznajmiającym. Następnie zostało zawarte pouczenie o dalszych krokach, jakie wnioskujący musi podjąć a także informacja, że oznakowanie dróg musi wykonać we własnym zakresie. Pouczenie o konieczności uzyskania projektu stałej organizacji ruchu zawarte jest zresztą także w piśmie Starosty L., czego organ już nie dostrzega, nie wyciągając z tego pouczenia takich samych wniosków jak w przypadku pisma ZDW w R. Nie można włączyć uzgodnienia projektu stałej organizacji ruchu do pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością także z tego powodu, że w ustaleniach takiego planu uczestniczą organy w ramach kompetencji których nie występuje zarządzanie drogami publicznymi, jak np.: policja. Organy te nie mają kompetencji do wyrażania zgody na dysponowanie gruntem w obszarze pasa drogowego na rzecz innych podmiotów.
Dlatego też należy rozłącznie traktować udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane/projektu od pojęcia uzyskania wszelkich dalszych wymogów, koniecznych do rozpoczęcia realizacji projektu.
Przy dokonaniu takiego rozumienia tego pojęcia wskazać należy, że wnioskodawca na dzień złożenia uzupełnionego oświadczenia dysponował prawem do dysponowania nieruchomością zarówno w odniesieniu do dróg powiatowych jak i wojewódzkich, bowiem oba uprawnione organy zaopiniowały pozytywnie jego wniosek (wyraziły zgodę).
Słusznie zarzuca skarżąca w skardze naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego odnośnie drugiej podstawy negatywnej formalnej oceny projektu Gminy C. W tej części instytucja zarządzająca powołała się na brak przedstawienia wymaganych decyzji, zgód i pozwoleń na dokonanie zmian organizacji ruchu na drogach wewnętrznych, na których maja zostać stworzone trasy rowerowe. Wezwanie skierowane w tym zakresie do wnioskodawcy było dość enigmatyczne bowiem nie wymieniono w nim jakie to zgody i pozwolenia powinien on w terminie wskazanym w piśmie przedłożyć, jaka jest podstawa prawna wymaganych pozwoleń, kto powinien ich udzielić.
Również w piśmie do strony oraz w uchwale Zarządu Województwa o negatywnym wyniku kontroli formalnej projektu i następnie oddaleniu złożonego protestu nie wskazano w sposób konkretny jakie to zgody i pozwolenia powinny zostać przedstawione. Brak sprecyzowania tej kwestii ma o tyle istotne znaczenie, że analiza przepisów dotyczących organizowania ruchu na drogach lokalnych powoduje daleko idące wątpliwości co do konieczności posiadania przez właściciela drogi wewnętrznej, czy też jej zarządcę jakichkolwiek zgód i pozwoleń w każdym przypadku, gdy organizuje on ruch na takiej drodze.
Należy tutaj wskazać na treść przepisu art. 8 ust.3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.260). Stanowi on mianowicie, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Przepis ten nakłada na zarządcę lub właściciela drogi publicznej wszystkie obowiązki związane z jej utrzymaniem, jak także nadaje im wyłączne prawo do dokonywania tychże czynności nie uzależniając wykonywanie tych czynności od uzyskania zgody innego organu. Wprowadzanie oznakowania znakami drogowymi na takich drogach nie ma charakteru działalności z zakresu administracji publicznej ale ma charakter właścicielski, cywilnoprawny (por. post. WSA w Rzeszowie II SA/Rz 714/07, orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Właściciel lub zarządca dokonuje oznakowania dróg zgodnie ze swoimi potrzebami i celami, jakie chce osiągnąć.
Unormowanie to zawarte w ustawie o drogach publicznych znajduje swoje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r.,poz.1137 ze zm.), który w art. 10 ust. 7 stanowi, że zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami. Nadzorowi stosownych organów podlegają tylko zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, jeżeli stanowią one strefę ruchu lub strefę zamieszkania. Na innych drogach wewnętrznych zarządzanie nimi nie podlega nadzorowi wojewody (art. 10 ust. 2 pkt 5 ustawy).
Uprawnienia zarządzającego drogą wewnętrzną zostały opisane w art. 10a ustawy, który z kolei stanowi, że podmioty zarządzające drogami, o których mowa w ust. 7, ustalając organizację ruchu na tych drogach stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania, wynikające z ustawy i jej przepisów wykonawczych. Koszt oznakowania drogi wewnętrznej ponosi podmiot zarządzający drogą.
Z przedstawionych przepisów, zawartych w dwóch ustawach dotyczących funkcjonowania dróg i ruchu drogowego wynika zatem, że na drogach wewnętrznych ich zarządca (właściciel) posiada pełną autonomię w zakresie ich budowy, remontu czy utrzymania, jak także organizowania ruchu drogowego, w tym ustawiania znaków drogowych. Z przepisów tych nie wynika aby musiał on posiadać w tym zakresie zgody czy pozwolenia, oprócz oczywiście pozwoleń, wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Z takim stanowiskiem zgodził się również Starosta L., który uznał, że kierowany przez niego urząd nie posiada kompetencji do dokonywania jakichkolwiek czynności, polegających na wydawaniu zgody lub pozwolenia w zakresie organizacji ruchu na drogach wewnętrznych.
Instytucja zarządzająca w tym zakresie naruszyła zatem zarówno prawo procesowe, jak i materialne, wzywając wnioskodawcę o przedłożenie zgód i pozwoleń, które nie są wymagane przez przepisy prawa. O kwalifikacji dróg wewnętrznych i znakach drogowych na nich ustawianych decyduje bowiem, jak już wyżej wspomniano zarządca drogi (właściciel). On dokonuje określenia jaki ruch na danej drodze wewnętrznej będzie dopuszczalny przez ustawienie określonego rodzaju oznakowania (np.: znaku drogowego C- 12 droga dla rowerów, czy też znaku B-1 z tabliczką T – 22, oznaczającego zakaz ruchu pojazdów za wyjątkiem rowerów jednośladowych).
Podnoszona w tym zakresie kolejna kwestia wyznaczenia nowych dróg wewnętrznych w miejsce tych, które aktualnie maja zostać wykorzystywane jako ścieżki rowerowe leży poza zakresem niniejszego postępowania. Wnioskujący nie jest związany żadnym terminem dla ich wyznaczenia i wykonania. Nie musi również przedkładać w aktualnym konkursie pozwoleń na ich wykonanie, bowiem nie stawiają takiego wymogu przepisy regulujące postępowanie konkursowe, jak też wybudowanie nowych dróg wewnętrznych nie będzie finansowane ze środków uzyskanych w konkursie i ma być realizowane poza przedmiotowym konkursem.
Kwestie ich budowy są relewantne dla niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd Administracyjny na podstawie art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę instytucji zarządzającej do ponownego rozpatrzenia.
O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).