Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. (dalej: beneficjent/skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], uchylającej decyzję dotychczasową i przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2012r. w sprawie przyznania E. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Na podstawie ortofotomap obrazujących zadeklarowane przez beneficjenta działki rolne, ustalono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) ustalona dla działek ewidencyjnych nr 136/1 (działka rolna A o pow. 6,05 ha) jest mniejsza niż powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych na tych działkach ewidencyjnych i wynosi 5,71 ha, a zatem 0,34 ha mniej niż beneficjent podał we wniosku. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a zatwierdzoną wyniosła 5,95%.
Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2012r. przyznającą beneficjentowi płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012r. w wysokości 4.428,96zł oraz przyznał płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012r. z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 3.682,26zł.
Organ I instancji wyjaśnił, że powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16, ze zm.).
Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz.1164 ze zm.) – dalej: ustawa o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009r. str.65 ze zm.) – dalej: rozporządzenie nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Stosownie do 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 w przypadku gdy powierzchnia zadeklarowana (kwalifikowana) we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Wskazano, że w niniejszej sprawie jednolita płatność obszarowa została pomniejszona o kwotę 497,80zł, z powodu zawyżenia przez beneficjenta powierzchni działek rolnych wskazanych we wniosku o przyznanie płatności.
Wskazano również, że wznowienie postępowania w sprawie związane było z faktem, iż w dniu wydania decyzji nr [...], istniały okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nieznane organowi, który wydał decyzję. Po uzyskaniu ortofotomap z 2012r. organ I instancji ponownie zweryfikował powierzchnię działek rolnych deklarowanych przez beneficjenta we wniosku o przyznanie płatności za 2012r.
Utrzymując w mocy ww. decyzję, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...] grudnia 2012r.), a istniały w dacie wydania tego rozstrzygnięcia.
Na podstawie analizy ortofotomap, sporządzonych w oparciu o zdjęcia lotnicze z 2012r., obrazujące zadeklarowaną przez beneficjenta działkę, które zostały udostępnione organowi w dniu 11 grudnia 2012r., organ ten ustalił, że powierzchnia uprawniona do przyznania jednolitej płatności obszarowej w ramach działki ewidencyjnej nr 136/1 w 2012r. jest mniejsza niż wpisano we wniosku. Na powierzchni 0,34 ha, stanowiącej różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę (6,05 ha), a powierzchnią zatwierdzoną (5,71 ha), znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, a więc obszar wyłączony z produkcji rolnej, który nie kwalifikuje się do przyznania jednolitej płatności obszarowej.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie w sprawie wniosku beneficjenta o przyznanie płatności na 2012r., po czym uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie i wydał nową decyzję przyznającą płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego, nie naruszającą przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia zadeklarowanej przez beneficjenta działki rolnej A została ustalona prawidłowo, z pominięciem tej części działki, która nie kwalifikowała się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Organ podkreślił, że w dniu wydania pierwotnej decyzji ([...] grudnia 2012r.) przyznającej płatności do powierzchni wnioskowanej przez beneficjenta organ I instancji nie miał wiedzy, iż obszar użytkowany w celu rolniczym na spornej działce uległ zmianie w stosunku do powierzchni z poprzednich lat, gdyż dysponował jedynie ortofotomapami z 2009r.
Z uwagi na długotrwały i wymagający proces opracowywania ortofotomap, wykonanych na podstawie zdjęć lotniczych z 2 maja 2012r., zostały one wprowadzone do Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (dalej: ZSZiK) w dniu 11 grudnia 2012r. i dopiero od tego dnia organ
I instancji miał możliwość zweryfikowania na ich podstawie zadeklarowanej przez beneficjenta powierzchni działki rolnej.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie uznał, że w przypadku jednolitej płatności obszarowej stwierdzenie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną i zatwierdzoną w wysokości 0,34 ha skutkowało zastosowaniem wobec beneficjenta sankcji powodujących pomniejszenie jednolitej płatności obszarowej o kwotę 497,80zł, na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009. Podkreślił również, że stosownie do art. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, to na beneficjencie spoczywa obowiązek zadeklarowania powierzchni poszczególnych działek rolnych zgodnej ze stanem fatycznym w danym roku, który - w przypadku gdy powierzchnia ta uległa zmianie w stosunku do lat poprzednich -powinien wykazać zmiany przez wprowadzenie poprawki do formularza.
Na decyzję organu odwoławczego E. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) Art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że w sprawie spełnione zostały warunki określone w tym przepisie, podczas gdy nowe ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 2 maja 2012r. nie stanowią nowych dowodów, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, gdyż organ miał możliwość się z nimi zapoznać jeszcze przed dniem wydania decyzji,
- 2) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art.80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, dokonaniu dowolnej oceny dowodów, w konsekwencji czego organ nie wyjaśnił, dlaczego zapoznano się nowymi ortofotomapami dopiero w dniu 11 grudnia 2012r., podczas gdy zdjęcia lotnicze wykonano na długo przed wydaniem decyzji w sprawie (2 maja 2012r.)
- 3) art. 8 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w szczególności niewyjaśnienie podstawy prawnej oraz faktycznej przyczyn wznowienia postępowania w sprawie oraz powodów niezapoznania się przez organ ze zdjęciami, które istniały przed dniem wydania decyzji w sprawie.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że z uzasadnienia decyzji organu
I instancji nie wynikało, na jakiej podstawie organ wznowił postępowanie, nie wyjaśniono też w sposób szczegółowy przyczyn wznowienia postępowania.
Ponadto zdaniem skarżącego, w sprawie nie został spełniony jeden z warunków określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, dlaczego organ zapoznał się z ortofotomapami dopiero po 7 miesiącach od dnia wykonania zdjęć lotniczych. Skarżący podniósł, że organ II instancji nie wyjaśnił, dlaczego przy wydawaniu decyzji w dniu [...] grudnia 2012r. przez organ I instancji nie dostrzeżono zdjęć, które były wykonane na długo przed dniem jej wydania i nie wskazał, jaki był powód ich nieuwzględnienia. Organ nie wyjaśnił więc wszystkich okoliczności sprawy rzutujących na możliwość uznania lub nieuznania zasadności wznowienia postępowania i prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2012r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2012r., przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012r. w wysokości 4.428,96zł.
Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1998r., sygn. akt II SA 1747/97, LEX nr 41683). Zasadniczą, a zarazem sporną między stronami jest kwestia, czy w sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego.
Orzekające w sprawie organy stanęły na stanowisku, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wskazując, że wystąpiły nowe, istotne okoliczności faktyczne, które w dniu wydania przez organ I instancji decyzji ostatecznej z dnia [...] grudnia 2012r. nie były znane temu organowi.
Zdaniem skarżącego natomiast, w sprawie nie było podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż ortofotomapy, na które powołują się organy, wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 2 maja 2012r., nie stanowią nowego dowodu, nieznanego organowi w dniu wydania decyzji, gdyż organ miał możliwość zapoznania się z przedmiotowymi ortofotomapami przed dniem wydania decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu, rację w przedmiotowym sporze należy przyznać organom.
Podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Warunkiem wznowienia postępowania na powyższej podstawie jest łączne spełnienie trzech przesłanek.
Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe.
Po drugie, "nowe okoliczności faktyczne", bądź "nowe dowody" istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Trzecią przesłanką jest, żeby "nowe okoliczności faktyczne", bądź "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję (por. wyrok NSA z 1[...] grudnia 1997 r., III SA 77/97, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione. Ujawniła się bowiem nowa okoliczność - inna, niż zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza (PEG) działki nr 136/1. Bez wątpienia jest to okoliczność istotna dla sprawy, gdyż miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - stanowiła o wysokości przyznanych skarżącemu płatności. Jest to również okoliczność nowa, która istniała w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...] grudnia 2012r.) i zarazem nieznana organowi w dniu wydania tej decyzji. Jak wykazano w postępowaniu, organ powziął informację o niezgodności powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego działki już po wydaniu decyzji ostatecznej, gdyż ortofotomapa obrazująca zadeklarowaną działkę, została wprowadzona do sytemu informatycznego ZSZiK i udostępniona organowi w dniu 11 grudnia 2012r. Data 11 grudnia 2012r. jest uwidoczniona na znajdującej się w aktach administracyjnych ortofotomapie jako dzień wprowadzenia do sytemu ZSZiK.
Należy wskazać, że zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pojęcie "nowej okoliczności faktycznej" nie jest tożsame z pojęciem "nowego dowodu" i uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera w tym względzie pewne nieścisłości.
Z uwagi na to, że nowy dowód musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie mogła go stanowić ortofotomapa, co do której organ wykazał, że została wprowadzona do sytemu ZSZiK w dniu 11 grudnia 2012r., a więc w sensie procesowym dowód ten dopiero wówczas "zaistniał".
Jednakże, w niniejszej sprawie istotne jest wystąpienie drugiej, alternatywnej przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowej, istotnej, okoliczności, istniejącej, lecz nieznanej organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej, tj. faktycznej powierzchni ewidencyjno – gospodarczej działki nr 136/1. Okoliczność ta została potwierdzona w postępowaniu dowodem w postaci ortofotomapy, której analiza wykazała, że aktualna na 2012r. maksymalna powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 136/1 wynosi 5,71 ha, podczas gdy skarżący zadeklarował na tej działce ewidencyjnej działkę rolną A o powierzchni 6,05 ha. Z tych względów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została oparta na właściwej przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), której fakt wystąpienia nie budzi wątpliwości.
Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - w sprawie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego określona w tym przepisie.
W ocenie Sądu, płatności w ramach sytemu wsparcia bezpośredniego z tytułu jednolitej płatności obszarowej na 2012r. zostały przyznane przez organ I instancji w prawidłowej wysokości (3.682,26zł).
Z przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 1a ustawy o płatnościach wynika bowiem, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Stwierdzone na powierzchni 0,34 ha działki ewidencyjnej nr 136/1 zadrzewienia i zakrzaczenia świadczą o braku użytkowania w celu rolniczym tej części działki, co oznacza, że obszar ten nie kwalifikuje się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionował ustaleń organu odnośnie braku użytkowania w celu rolniczym powierzchni działki ewidencyjnej nr 136/1 ponad stwierdzone przez organ 5,71 ha.
Konsekwencją stwierdzenia zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej o 5,95%, było zastosowanie przez organ I instancji sankcji określonej w art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, które skutkowały pomniejszeniem płatności o kwotę 497,80zł.
Mając na uwadze art. 12 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, zasadnie organy uznały, że to na skarżącym spoczywał obowiązek zadeklarowania powierzchni działki rolnej zgodnej ze stanem faktycznym w danym roku, a w przypadku gdy powierzchnia ta uległa zmianie w stosunku do lat poprzednich, skarżący miał obowiązek takie zmiany wykazać.
Sąd nie dostrzegł również zarzucanych w skardze uchybień w zakresie prowadzenia postępowania administarcyjnego. W przedmiotowej sprawie orzekające organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zebrały zupełny materiał dowodowy, który w wyczerpujący sposób rozpatrzyły. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ odwoławczy wyjaśnił przyczynę, z powodu której organ I instancji zapoznał się z ortofotomapami dopiero w dniu 11 grudnia 2012r., podając, że zostały one w tym dniu udostępnione tj. wprowadzone do sytemu informatycznego ZSZiK, z uwagi na długotrwały i wymagający proces ich opracowywania przez uprawnione podmioty.
W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.