Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego (dalej: Prokurator/Skarżący) jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty oraz zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2018, poz. 594 ze zm. - dalej: u.c.p.g), polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.
Zdaniem Skarżącego doszło do nieuprawnionego pomieszania metod wskazanych w ustawie, tworząc w ten sposób nową nieznaną ustawie metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W art. 6j ust. 2 ustawy u.c.p.g posłużono się pojęciem opłaty jako jednej stawki od gospodarstwa domowego.
Zgodnie z orzecznictwem sądowym (wyrok NSA z 6 maja 2016r sygn. akt II FSK 16/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2016r. sygn. I SA/Łd 857/16) gmina nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy (według gospodarstwa domowego). Różnicowanie wskazane w art. 6j ust. 2a u.c.p.g jest możliwe tylko przy wyborze metod określonych w art. 6 j ust.1 u.c.p.g.
Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego.
Zdaniem Skarżącego, Rada Gminy, wydając zaskarżoną uchwałę, odwoływała się do niezgodnej z prawem metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zróżnicowanie stawek tej opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty od gospodarstwa domowego było, stosownie do powyższych uwag, sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Rada Gminy błędnie utożsamiła przewidziane w art. 6j ust. 2a pojęcie "liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość" z kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym, a ponadto wprowadziła nieznane ustawie kryterium podziału gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich pozostających i zróżnicowała na tej podstawie wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami. W konsekwencji podniesiony w skardze zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest uzasadniony.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska powołała się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015r. sygn. akt I SA/Rz 499/15 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r. sygn. akt II FSK 3231/15 stwierdzając, że organ może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.p.c.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2 tej ustawy. Kryteria: powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących nieruchomość są kryteriami ustawowymi, za pomocą których rada gminy może różnicować stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".
Dodała też, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy nie wprowadzała ani nie stosowała pojęcia gospodarstwa domowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Raniżów z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz.506 ze zm. – dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Gminy.
W zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana jest od gospodarstwa domowego, przy czym stawkę opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowano w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (§ 1 i § 2 uchwały).
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art.42 u.s.g. oraz art. 6j ust. 2 i ust. 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1, ust.2a pkt 4, ust. 3 i ust.4a u.c.p.g.
Spór dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.p.g., tj. czy dopuszczalny jest wybór przez radę gminy metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym jej zróżnicowaniu w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Natomiast art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny.
Zgodnie z art.6j ust.2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy.
W ocenie Sądu, literalne brzmienie przepisu art.6j ust.2a u.c.p.g. wskazuje na możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wszystkich metod określonych w art.6j ust.1 i ust.2. Wybór metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza więc zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy.
Za taką wykładnią przemawia też systematyka omawianej ustawy. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez ustawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. Ponadto sformułowanie o liczbie mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (w art.6j ust.2a) dotyczy również osób tworzących gospodarstwo domowe, bo przecież członkowie gospodarstwa domowego są jednocześnie mieszkańcami zamieszkującymi nieruchomość, zatem kryterium wielkości gospodarstwa domowego nie może być uznane za kryterium pozaustawowe.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 499/15 o braku podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego" oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".
W powyższym wyroku Sąd dokonał wykładni powołanych przepisów w nawiązaniu do procesu legislacyjnego, który został szczegółowo omówiony, a wynikiem tego była konkluzja, że kryteria z art. 6j ust. 2a jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.p.c.g.
Cytowany wyrok nie jest odosobniony. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego przy uwzględnieniu kryteriów dotyczących powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących daną nieruchomość (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15; z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15).
W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Ponadto wskazać trzeba, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz.1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019r., do przepisu art.6j ust.2a dodano zdanie drugie, w myśl którego rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z uzasadnienia do projektu w zakresie powyższej zmiany wynika, że nowa regulacja stanowi doprecyzowanie art.6j ust. 2a i ma umożliwić bardziej elastyczne korzystanie z kryteriów różnicujących stawki opłaty w gminach. Kierunek omawianej zmiany wskazuje, że jej celem było zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami, czemu ma służyć bardziej elastyczna możliwość różnicowania stawki opłaty.
Oznacza to, że Rada Gminy była uprawniona do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.