Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w K. (dalej: Prokurator/Skarżący) jest uchwała nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając naruszenie przepisu art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2018, poz. 594 ze zm. - dalej: u.c.p.g), polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według nieprzewidzianego w ustawie kryterium iloczynu liczby gospodarstw domowych prowadzonych na terenie nieruchomości oraz stawki określonej na podstawie art.6k ust.2a pkt 4.
Zdaniem Skarżącego doszło do nieuprawnionego pomieszania metod wskazanych w ustawie, tworząc w ten sposób nową nieznaną ustawie metodę ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 uc.p.g., opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust.
1. Według ust. 2, rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę (...) od gospodarstwa domowego".
Zdaniem Skarżącego, możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust.
- 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem.
W art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).
Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Łd 857/16 (orzeczenia.nsa.gov.pl), z których wynika, że gmina nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami wskazanymi w art.6j ust.2a u.p.c.g. w przypadku wyboru metody określonej w art.6j ust.2. Jego zdaniem, z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty.
Dokonanie w zaskarżonej uchwale zróżnicowania stawek opłaty w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym przy wyborze metody ustalenia opłaty "od gospodarstwa domowego" było zatem sprzeczne z art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6j ust. 2 u.p.c.g. przez to, że zastosowano kryterium różnicowania stawek opłaty nieprzewidziane przez ustawę, to jest: kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem uznała skargę Prokuratora za uzasadnioną. Z obowiązujących przepisów nie da się wywieść uprawnienia do zróżnicowania opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a ponieważ Rada Gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności własnej uchwały, podjęła kroki w celu uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcia nowej uchwały w tym przedmiocie. Zdaniem organu, uchylenie zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku spowoduje bezprzedmiotowość postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty.
Sąd nie uwzględnił wniosku organu gminy o umorzenie postępowania sądowego, bowiem nie podziela stanowiska o jego bezprzedmiotowości, w sytuacji uchylenia uchwały po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Poza tym do chwili wydania wyroku Sąd nie uzyskał żadnej informacji, aby zaskarżona uchwała rzeczywiście została uchylona.
W ocenie Sądu, późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17). Oczywistym jest, że zaskarżona uchwała może być stosowana jako podstawa w rozliczeniach z mieszkańcami z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami z okresu jej obowiązywania.
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz.506 ze zm. – dalej: u.s.g.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).
W ocenie Sądu, żadnego z opisanych powyżej naruszeń prawa nie można jednak przypisać Radzie Gminy.
W zakwestionowanej przez Prokuratora uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby gospodarstw domowych prowadzonych na terenie nieruchomości i stawki określonej odpowiednio w ust. 2 pkt 1-6 lub w ust. 3 pkt 1-6. Z treści przepisu § 1 ust.2 wynika, że rada zróżnicowała wysokość opłaty "od gospodarstwa domowego" w zależności od ilości osób wchodzących w jego skład.
Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 3, 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g. oraz art. 6j ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust.2a pkt 4 i ust. 3 u.c.p.g.
Spór dotyczy w istocie wykładni art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.s.p.g., tj. czy dopuszczalny jest wybór przez radę gminy metody ustalania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym jej zróżnicowaniu w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.
Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2 u.c.p.g. rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;
- 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;
- 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;
- 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Natomiast art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 - w sposób nieselektywny.
Zgodnie z art.6j ust.2a u.c.p.g., rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także rodzaju zabudowy.
W ocenie Sądu, literalne brzmienie przepisu art.6j ust.2a u.c.p.g. wskazuje na możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do wszystkich metod określonych w art.6j ust.1 i ust.2. Wybór metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wyklucza więc zastosowania art. 6j ust. 2a u.c.p.g. W konsekwencji, gmina może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g., jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy.
Za taką wykładnią przemawia też systematyka omawianej ustawy. Przepis art. 6j ust. 2a u.c.p.g. został zamieszczony przez ustawodawcę bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., co prowadzi do wniosku, że znajduje on zastosowanie do stawek opłat ustalonych na podstawie obu przewidzianych metod. Ponadto sformułowanie o liczbie mieszkańców zamieszkujących nieruchomość (w art.6j ust.2a) dotyczy również osób tworzących gospodarstwo domowe, bo przecież członkowie gospodarstwa domowego są jednocześnie mieszkańcami zamieszkującymi nieruchomość, zatem kryterium wielkości gospodarstwa domowego nie może być uznane za kryterium pozaustawowe.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 499/15 o braku podstaw do zaakceptowania stanowiska skarżącego, że użycie przez ustawodawcę wyrażenia ustawowego, że "(...) rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty (...) od gospodarstwa domowego" oznacza, że stawka ta nie może być różnicowana w zależności od kryteriów wymienionych w art. 6j ust. 2a ustawy. Sens językowy użytego sformułowania jest taki, że od danego gospodarstwa domowego jest należna jedna stawka opłaty, a to nie oznacza, że ta stawka jest taka sama odnośnie do wszystkich gospodarstw domowych, niezależnie od powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Użycie omawianego sformułowania przez ustawodawcę jest racjonalnie uzasadnione również tym, że pozostałe trzy metody ustalenia opłat (art. 6j ust. 1 pkt pkt 1, 2 i 3) wymagają przy obliczeniu opłaty wykonania działania matematycznego – mnożenia, co nie ma miejsca przy przyjęciu metody "od gospodarstwa domowego".
W powyższym wyroku Sąd dokonał wykładni powołanych przepisów w nawiązaniu do procesu legislacyjnego, który został szczegółowo omówiony, a wynikiem tego była konkluzja, że kryteria z art. 6j ust. 2a jako mogące różnicować stawki opłaty, mają również zastosowanie przy przyjęciu metody z art. 6j ust. 2 u.p.c.g.
Cytowany wyrok nie jest odosobniony. W licznych orzeczeniach sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego przy uwzględnieniu kryteriów dotyczących powierzchni lokalu mieszkalnego czy też liczby mieszańców zamieszkujących daną nieruchomość (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II FSK 1797/15; z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt II FSK 3231/15).
W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Ponadto wskazać trzeba, że ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz.1579), która weszła w życie z dniem 6 września 2019r., do przepisu art.6j ust.2a dodano zdanie drugie, w myśl którego rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Z uzasadnienia do projektu w zakresie powyższej zmiany wynika, że nowa regulacja stanowi doprecyzowanie art.6j ust. 2a i ma umożliwić bardziej elastyczne korzystanie z kryteriów różnicujących stawki opłaty w gminach. Kierunek omawianej zmiany wskazuje, że jej celem było zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami, czemu ma służyć bardziej elastyczna możliwość różnicowania stawki opłaty.
Oznacza to, że Rada Gminy była uprawniona do wyboru metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g, przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe.
Z powyższych względów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.