Uzasadnienie
C. wystąpiło ze skargą na czynność Prezydenta Miasta [.] w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy:
- 1) Policealnej Szkoły Centrum Nauki i Biznesu "[.]" w [.],
- 2) Liceum Ogólnokształcącego Dla Dorosłych "[.]" w [.],
- 3) Policealnej Szkoły Medycznej "[.]" w [.],
- 4) Policealnej Szkoły Opieki Medycznej "[.]" w [.], za kwiecień 2020 r., w łącznej kwocie 49.224,17 zł, wynikającej z niewypłacenia dotacji na słuchaczy poszczególnych szkół odpowiednio w kwotach: 23.087,18 zł, 1.756 zł, 9.545,94 zł i 14.835,05 zł.
W ocenie strony skarżącej odbyło się to z naruszeniem art. 34 ust. 1 i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz.
17) dalej zwanej "u.f.z.o.", oraz § 10 ust. 1, 1a i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. poz. 493). Szkoły spełniły wymagane przepisami przesłanki do otrzymania dotacji i brak było podstaw do jej zaniżenia.
Strona skarżąca podkreśliła, że jest organem prowadzącym szkoły niepubliczne, którym przysługuje dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Wypłata zaniżonej kwoty dotacji nie została w żaden sposób uzasadniona, a zgodnie z właściwymi przepisami powinna ona zostać wypłacona przy uwzględnieniu frekwencji uczniów w szkołach z lutego 2020 r.
Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie obowiązku wypłaty przez organ na jej rzecz dotacji we właściwej kwocie oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [.] wniósł o jej oddalenie albo umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego. Podał, że wypłacił Spółce pełną kwotę dotacji, w tym w dniu 26 czerwca 2020 r. sporną kwotę 49.224,17 zł, na dowód czego przedłożył wydruki zrealizowanych przelewów.
W piśmie z 3 lipca 2020 r. pełnomocnik Spółki wniósł o umorzenie postępowania sądowego i orzeczenie o kosztach postępowania, a to z uwagi na uwzględnienie przez organ skargi i wypłacenie brakującej kwoty dotacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwana "p.p.s.a."). Okoliczność taka zaistniała w sprawie zainicjowanej skargą Spółki. Poddała ona bowiem ocenie zgodności z prawem czynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej, ale zanim skarga wpłynęła do Sądu organ dotujący wypłacił szkołom prowadzonym przez Spółkę sporne kwoty w całości. Kontrola zaskarżonej czynności stała się zatem bezprzedmiotowa, ponieważ Spółka uzyskała pełną kwotę dotacji, jakiej oczekiwała w skardze. Z uwagi natomiast na to, że wypłata spornej części dotacji nastąpiła po wniesieniu skargi, Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim, skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3, czyli w razie uwzględnienia przez organ skargi w trybie tzw. "autokontroli".
Na koszty te złożyło tylko wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego Spółkę, o którym mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), w kwocie 480 zł. Z racji uwzględnienia skargi w całości Sąd nie wzywał strony skarżącej do uiszczenia wpisu od skargi, jako że postępowaniu sądowemu nie jest nadawany dalszy bieg, ponieważ skarga została w całości przez organ uwzględniona (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2014 r. II OZ 446/14).
Pomimo umorzenia postępowania Sąd uznał za konieczne wypowiedzenie co do dopuszczalności drogi sądowej w sprawach dotyczących czynności podejmowanych przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 47 u.f.z.o. Stanowiska sądów administracyjnych w tych kategoriach spraw, choć o różnie opisanym w sentencjach orzeczeń przedmiocie kontroli, są bowiem rozbieżne (odnoszące się do dopuszczalności drogi sądowej zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r. I GSK 32/20 oraz wyrok z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2128/19, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 25 czerwca 2020 r. II SA/Go 230/20 oraz postanowienia tut. Sądu z 13 lipca 2020 r. I SA/Rz 414/20, natomiast dopuszczające kontrolę skarg zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 9 kwietnia 2019 r. I SA/Bk 48/19 oraz wyrok tut.
Sądu z 6 lutego 2020 r. I SA/Rz 894/19 i 8 sierpnia 2019 r. I SA/Rz 454/19). Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał dopuszczalność drogi sądowej przed sądem administracyjnym w opisanej kategorii spraw, a zatem prawną możliwość poddania jej merytorycznej ocenie. Wynika to z następujących powodów.
Zakres właściwości sądów administracyjnych musi być określony w ustawie, co wprost wynika z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólną właściwość zastrzeżono bowiem dla sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji RP). Właściwość rzeczową sądu administracyjnego określają w szczególności przepisy art. 3 § 2 p.p.s.a., wśród których – w punkcie 4 – przedmiotem kontroli uczyniono inne niż określone w pkt 1-3 [decyzje, postanowienia] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto, z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych reguluje obecnie materię, która przed reformą systemu oświaty przeprowadzoną w 2017 r. uregulowana była w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Do końca 2016 r. spory o dotacje oświatowe podlegały rozpoznawaniu przez sądy powszechne i stanowisko sądów administracyjnych o niedopuszczalności drogi sądowej było ze wszech miar prawidłowe (por. wyrok Sądu Najwyższego z 14 lipca 2017 r. II CSK 773/16, z 11 maja 2018 r. II CSK 477/17, z 3 stycznia 2007 r. IV CSK 312/06, z 27 marca 2019 r. V CSK 101/18, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok z 13 grudnia 2019 r. I GSK 2128/19, z 11 kwietnia 2012 r. II GSK 563/12, postanowienie z 17 października 2014 r. II GSK 1700/14, postanowienie z 3 kwietnia 2012 r. II GSK 522/12). Niemniej, na mocy art. 1 pkt 78 lit. x) ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1010), do art. 90 ustawy o systemie oświaty dodano ust. 11 o treści: [p]rzyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".
Regulacja ta zaczęła obowiązywać 1 stycznia 2017 r. i w podobnej postaci została zawarta w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych, która w obecnym stanie prawnym reguluje zasadniczo kwestie związane z przyznawaniem szkołom, także niepublicznym (art. 26), dotacji oświatowych.
Opisane zmiany stanu prawnego miały istotny, normatywny charakter, ponieważ odmiennie określiły właściwość sądów w sprawach dotyczących dotacji oświatowych. Od tego czasu (1 stycznia 2017 r.) wytoczenie powództwa o zapłatę przed sądem powszechnym nie jest już możliwe, ponieważ "przyznanie dotacji", a obecnie – od 1 stycznia 2018 r. (art. 147 u.f.z.o.), "czynności podejmowane w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji", stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynności te można zatem poddać tylko kontroli sądu administracyjnego.
Rozpoznana skarga została przez pełnomocnika Spółki sformułowana tyleż niefortunnie pod względem treści, co bez literalnego nawiązania do dyspozycji art. 47 u.f.z.o., choć przepis ten został w skardze przywołany. Nie ulega jednak wątpliwości Sądu co było zamiarem skarżącej Spółki i co w istocie zakwestionowała oraz do czego odniósł się Prezydent Miasta [...], który skargę uwzględnił. Nie chodziło bynajmniej o czynność techniczną wykonania przelewu środków – ich transferu na rachunek bankowy, lecz o zespół czynności zmierzających do ustalenia (podkr. Sądu) wysokości dotacji w prawidłowej wysokości oraz jej przekazania (podkr. Sądu) uprawnionemu podmiotowi. Ze skargi nie wynika, aby ograniczała się ona li tylko do obsługi kasowej ("wypłaty") należnej jej dotacji, a gdyby tak było, to rzeczywiście skargę uznać należałoby za niedopuszczalną, a zobligowanie organu do wykonania przelewu należałoby realizować innymi środkami prawnymi.
Jednak Spółka kwestionowała przede wszystkim wysokość dotacji, sposób jej obliczenia, oraz to, że nie przekazano jej dotacji w należnej wysokości (z jakichś względów pomniejszonej). Mając jednak na uwadze, że nieprecyzyjność języka nie ma decydującego znaczenia przy ocenie dopuszczalności skargi i określenia przedmiotu zaskarżenia (łac. falsa demonstratio non nocet), na podstawie całościowej oceny skargi Sąd uznał, że mieści się ona w dyspozycji art. 47 u.f.z.o., a nie jest ograniczona wyłącznie to treści art. 34 ust. 1 u.f.z.o. Zresztą, nawet takie wyjaśnienia, jakie podaje się zazwyczaj w orzeczeniach sądów administracyjnych jako argumentację mającą uzasadnić odrzucenie skarg o takim lub podobnym przedmiocie zaskarżenia, jak w niniejszej sprawie, jest o tyle chybione, że w art. 47 u.f.z.o. jest literalnie mowa o czynnościach podejmowanych w celu przekazania dotacji (podkr. Sądu). Czynności takie zostały przez ustawodawcę określone m.in. w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. (przekazanie środków na rachunek bankowy w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (...)), ale brak literalnego wymienienia przepisów art. 34 w art. 47 u.f.z.o. nie powinien mieć decydującego (istotnego) znaczenia przy ocenie dopuszczalności drogi sądowej.
W świetle opisanych wyżej zmian prawnych konieczne jest bowiem ustalenie, zwłaszcza przy decyzji procesowej oceniającej podobne skargi jako niedopuszczalne, jakie czynności związane z ustaleniem i przekazaniem dotacji oświatowej mogą stać się przedmiotem skutecznej skargi do sądu administracyjnego, w szczególności w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2018 r., jeżeli nie "czynność wypłacenia dotacji w obniżonej wysokości".
Dlatego uwzględniając powyższe Sąd uznał, że wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący, który został wymieniony w przepisach art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o., stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. W początkowej części przepisu ustawodawca przywołał bowiem przepisy, które wymieniają organy dotujące, a w drugiej części określające rodzaj dotacji. Przepis art. 47 u.f.z.o. nie zawiera zaś ograniczenia czynności podejmowanych w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, które stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Obejmuje on zakresem desygnatów wszystkie określone w ustawie czynności, które podejmowane są w związku z ustaleniem wysokości i przekazaniem dotacji – dotacji, a nie czynności, wymienionych w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a u.f.z.o.
Wykładnia taka jest uzasadniona ochroną konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasadami sprawiedliwości społecznej i demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).