Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], którą, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. S. (dalej: wnioskodawca/Skarżący), utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2018 rok.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 15 maja 2018 r. wnioskodawca złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności rolno - środowiskowo - klimatycznej (PROW 2014 - 2020) na 2018 r., (zmieniony w dniu 2 lipca 2018 roku) deklarując realizację:
- 1. Pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000, a w jego ramach:
* Wariant 4.11 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza na powierzchni 12,77 ha,
* Wariant 4.5 Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 2,05 ha,
- 2. Pakietu 5 - Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 a w jego ramach:
* Wariant 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 0,43 ha,
* Wariant 5.5 - Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 5,44 ha.
Wnioskodawca do wniosku dołączył materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych w granicach działek ewidencyjnych oraz miejsca pozostawienia w roku 2018 obszarów niekoszenia.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku organ I instancji stwierdził, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok w wariancie 4.11. jest mniejsza niż deklaracja rolnika, a także, że wnioskodawca zwiększył podjęte w 2015 r. zobowiązanie. W przypadku działki rolnej AC1 położonej na działce ewidencyjnej nr 904 o powierzchni 0,65 ha, stwierdzono, że z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,06 ha. W przypadku działki rolnej 1_1 położonej na działce ewidencyjnej nr 894 o powierzchni 0,18 ha stwierdzono, że nastąpiło nieuprawnione zwiększenie powierzchni podjętego zobowiązania rolno-środowisko- klimatycznego w wariancie 4.11 w stosunku do zobowiązania podjętego w roku 2015, w związku z tym działka rolna L1 została wykluczona z płatności.
Po wykluczeniu części powierzchni działki rolnej AC1 położonej na działce rolnej 904 (0,06 ha) i całej działki rolnej L1 położonej na działce ewidencyjnej nr 894 o powierzchni 0,18 ha, powierzchnia kwalifikująca się do płatności rolno -środowiskowo - klimatycznej w wariancie 4.11 na 2018 r. wyniosła 12,53 ha, Powierzchnia stwierdzona do płatności w ramach pozostałych wariantów była równa deklarowanej.
W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik BP Agencji w dniu [...] maja 2019 r. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2018 rok w łącznej wysokości 16 547,66 zł.
Dyrektor POR Agencji, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zwrócił się do Wydziału GIS w BKM POR Agencji z prośbą o weryfikację powierzchni ewidencyjno-gospodarczej pod względem spełnienia warunków kwalifikowalności jako trwały użytek zielony dla działek ewidencyjnych nr 894 i 904. W odpowiedzi w/w wydział przygotował informację na temat zdjęć z ortofotomapy z 2015 roku dla spornych dziatek, gdzie określono powierzchnie trwałego użytku zielonego dla działek 894 i 904 i dołączono zdjęcia poszczególnych działek.
Organ I instancji na podstawie kontroli administracyjnej wniosku ponownie stwierdził, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności w wariancie 4.11. jest mniejsza niż deklaracja rolnika, a także, że wnioskodawca zwiększył podjęte w 2015 r. zobowiązanie. W przypadku działki rolnej AC1 o pow. 0,65 ha, stwierdzono, że z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,06 ha. W przypadku działki rolnej L1 o pow. 0,18 ha stwierdzono, że nastąpiło nieuprawnione zwiększenie powierzchni podjętego zobowiązania rolno-środowisko-klimatycznego w wariancie 4.11 w stosunku do zobowiązania podjętego w roku 2015, w związku z tym działka rolna L1 została wykluczona z płatności. Po wykluczeniu części powierzchni działki rolnej AC1 (0,06 ha) i całej działki rolnej L1 (0,18 ha), powierzchnia kwalifikująca się do płatności w wariancie 4.11 wyniosła 12,53 ha. Powierzchnia stwierdzona do płatności w ramach pozostałych wariantów była równa deklarowanej.
W związku z powyższymi ustaleniami Kierownik BP Agencji decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2018 rok w łącznej wysokości 16 547,66 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez wnioskodawcę Dyrektor POR Agencji, dopatrując się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia wielkości podjętego zobowiązania, decyzją dnia [...] lutego 2020 roku nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W ramach ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności w wariancie 4.11 mniejsza niż deklaracja rolnika (dz. rolna AC1 - pow. 0,06 ha), a także, że wnioskodawca zwiększył podjęte w 2015 r. zobowiązanie (dz. rolna L1 - 0,18 ha). Po wykluczeniu części powierzchni dz. rolnej AC1 i całej działki rolnej L1 powierzchnia kwalifikująca się do płatności w wariancie 4.11 wyniosła 12,53 ha.
W związku z powyższym organ i instancji decyzją z dnia [...] marca 2020 roku nr [...] przyznał płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2018 w łącznej wysokości 16 547,66 zł, w tym:
* dla wariantu 4.11 w wysokości 8 044,26 zł,
* dla wariantu 4.5 w wysokości 2 220,15 zł,
* dla wariantu 5.4 w wysokości 391,73 zł
* dla wariantu 5.5 w wysokości 5 891,52 zł.
Ponadto organ ten ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym:
- - dla wariantu 4.11 podjętym w dniu 15-03-2015 na powierzchnię równą 12,59 ha,
- - dla wariantu 4.5 podjętym w dniu 15-03-2016 na powierzchnię równą 2,50 ha,
- - dla wariantu 5.4 podjętym w dniu 15-03-2016 na powierzchnię równą 0,60 ha,
- - dla wariantu 5.5 podjętym w dniu 15-03-2016 na powierzchnię równą 5,44 ha.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca zarzucił, brak podstaw do wykluczenia z płatności powierzchni 0,18 ha działki L1, gdyż ta działka została przyjęta do programu w 2015 roku i jest realizowany na niej program oraz zakwestionował ustalenia, które legły u podstaw wykluczenia powierzchni 0,06 ha działki AC 1,
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor POR Agencji opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2020 r, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na wstępie organ przytoczył i omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa, przede wszystkim rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415 z późn.zm,, dalej rozporządzenie RŚK) oraz ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 217, dalej: u.w.r.o.w.).
W odniesieniu do omówionych przepisów organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku poszczególnych działek ewidencyjnych deklarowanych do płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach pakietu 4 oraz pakietu 5 wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru trwałych użytków zielonych (MKO-TUZ). Maksymalny kwalifikowany obszar trwałych użytków zielonych wyznaczany jest jako powierzchnia gruntów rolnych wykorzystywanych do uprawy traw lub innych zielnych roślin pastewnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które są aktualnie i od co najmniej pięciu lat wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych. Zatem powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej w ramach pakietu 4 oraz pakietu 5.
Organ odwoławczy ustalając poprawność wyznaczonej przez organ I instancji dla działki ewidencyjnej nr 904 (działka rolna AC1) powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru trwałych użytków zielonych (MKO-TUZ) sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działek (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził, że powierzchnia ta została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Powierzchnia MKO-TUZ dla działki ewidencyjnej nr 904 (działka rolna AC 1) wynosząca 0,59 ha oddaje jego zdaniem rzeczywisty stan trwałych użytków zielonych w odniesieniu do 2018 roku. Zaznaczył organ, że powierzchnia tej działki została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. L 347 z 20.12.2013 r" s. 549 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013).
Ponadto organ II instancji dokonał analizy w zakresie zasadności wykluczenia działki rolnej L1 i potwierdził ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Stwierdził mianowicie, że dokonano nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, co w konsekwencji prowadzi do jej wykluczenia z płatności na 2018 rok.
Według organu odwoławczego powierzchnia MKO-TUZ dla działki ewidencyjnej nr 904 (działka rolna AC1) została ustalona prawidłowo z pominięciem tych części działki, które nie były, przez co najmniej pięć lat, wykorzystywane pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych. W związku z powyższym na działce rolnej AC1 powierzchnia MKO-TUZ wynosi 0,59 ha, ponieważ na działce znajduje się obszar o powierzchni wykluczonej 0,06 ha położony w południowej części działki, na którym zgodnie z ortofotomapą z dnia 13 sierpnia 2015 roku stwierdzone zostały wieloletnie zadrzewienia.
Wobec powyższego nie został spełniony warunek pozwalający zakwalifikować w/w obszar jako trwały użytek zielony określony w art. 4 pkt 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 tzn. obszar ten nie był przez co najmniej pięć lat przed rokiem ubiegania się o płatność wykorzystywany pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych. Zważywszy na fakt, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia RŚK płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach wariantu 4.11 jest przyznawana do trwałych użytków zielonych organ wykluczeniu podlega część działki rolnej AC1 o powierzchni 0,06 ha.
Jak zauważył dalej organ odwoławczy wnioskodawca podjął w dniu 15 marca 2015 roku zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach wariantu 4.11 na powierzchnię 12.59 ha, co wynika z decyzji Kierownika Biura Powiatowego
Agencji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015 oraz w dniu 15 marca 2016 roku zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne w ramach wariantu 4.5 na powierzchnię 2,50 ha, w ramach wariantu 5.4 na powierzchnię 0,60 ha, w ramach wariantu 5.5 na powierzchnię 5,44 ha, co wynika z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016. Organ przywołał uzasadnienie decyzji rolno-środowiskowo-klimatycznej za 2015 rok (nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.), w którym wskazano, że w przypadku działki rolnej F z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,18 ha została zastosowana powierzchnia udowodniona do 0,0 ha (działka ewidencyjna 181302 2.0012.894 PEG-0,0 ha).
W związku z powyższym z działki rolnej F wykluczono 0,18 ha. Organ zauważył, że działka rolna L1 (która w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w 2015 roku oznaczona była jako działka rolna F) została w 2015 roku wykluczona z płatności w ramach wariantu 4.11. Stwierdził zatem, że zgodnie z definicją określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚK zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne do działki rolnej oznaczonej jako L1 (w odniesieniu do roku 2015 oznaczonej jako F) położonej na działce ewidencyjnej 894 nie zostało podjęte. W związku z powyższym, jego zdaniem, organ I instancji dokonując weryfikacji powierzchni zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2018 rok zasadnie stwierdził nieuprawnione zwiększenie przez beneficjenta zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego w ramach wariantu 4.11.
Zaznaczył ponadto organ, że zasady zmiany podjętego w 2015 roku zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego (zwiększanie i zmniejszanie powierzchni zobowiązania) zostały określone w § 6 rozporządzenia RŚK, a w rozstrzyganej sprawie nie zaistniały wymienione tam przypadki. Zatem dokonana przez wnioskodawcę zmianę, polegającą na zwiększeniu obszaru gruntów w pakiecie wymienionym w § 4 ust. 1 pkt 4 (w ramach wariantu 4.11) powołanego powyżej rozporządzenia, należy uznać za nieuprawnioną - niezgodną z § 6 ust. 1 rozporządzenia RŚK). Nieuprawnione zwiększenie zobowiązania stwierdzono na działce rolnej L1 położonej na działce ewidencyjnej o nr 894 o powierzchni 0,18 ha co do której zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne nie zostało podjęte w 2015 roku. Zatem, zdaniem organu beneficjent dokonał nieuprawnionego zwiększenia powierzchni realizowanego zobowiązania w wariancie 4.11.
Mając powyższe na uwadze Dyrektor POR skonstatował, że w ramach gruntów deklarowanych do wariantu 4.11 powierzchnia uwzględniona do płatności wynosi 12,53 ha. We wniosku beneficjent zadeklarował powierzchnię 12,77 ha, czyli o 0,24 ha więcej niż obszar stwierdzony na podstawie kontroli administracyjnej, w związku z tym procent przedeklarowania wynosi 1,92 %. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 6 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, z późn. zm., dalej: rozporządzenie Komisji nr 640/2014), w przypadku różnicy między całkowitą powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącej nie więcej niż 3% lub 2 ha płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej, w tym wypadku do powierzchni 12,53 ha. Dlatego organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyliczenia płatności do wariantu 4.11, podobnie jak do pozostałych deklarowanych we wniosku, które nie były kwestionowane przez odwołującego się.
Dyrektor POR Agencji odnosząc się już wprost do zarzutów odwołania stwierdził, że wbrew stanowisku strony działka ewidencyjna 894 (działka rolna L1) nie została wykluczona z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok z powodu stwierdzenia braku 5-letności występowania TUZ, lecz z powodu nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania. Natomiast co do działki ewidencyjnej 904 (działka rolna AC1) organ stwierdził, że zgodnie z ortofotomapą z dnia 13 sierpnia 2015 roku, na wykluczonym z płatności obszarze 0,06 ha znajduje się teren porośnięty wieloletnimi zadrzewieniami, wobec powyższego wskazany obszar nie spełnia warunku pozwalający zakwalifikować go jako trwały użytek zielony określonyw art. 4 pkt 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013 jako, że obszar ten nie był przez co najmniej pięć lat przed rokiem ubiegania się o płatność wykorzystywany pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych.
Organ zaznaczył, że nie neguje, iż wskazane działki ewidencyjne (894,904) były przez beneficjenta deklarowane do płatności od 2012 roku na powierzchni wskazanej we wniosku na 2018 rok, lecz powyższe nie jest dowodem potwierdzającym, iż spełniają one warunki kwalifikowalności w ramach płatności na 2018 rok,
Organ odwoławczy odwołał się do uzasadnienia decyzji rolno-środowiskowo-kiimatycznej za 2015 rok (nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.), gdzie wyraźnie stwierdzono, że "w przypadku działki rolnej F z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,18 ha została zastosowana powierzchnia udowodniona do 0,0 ha". Dlatego wbrew twierdzeniu strony działka rolna L1 nie została przyjęta do programu rolno-środowiskowo-klimatycznego w 2015 roku i w myśl definicji określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚK zobowiązanie rolno-środowiskowo- klimatyczne do działki rolnej oznaczonej jako L1 (w 2015 roku oznaczonej jako F) położonej na działce ewidencyjnej 894 nie zostało podjęte.
Odnosząc się do zarzutu odwołującego, że deklarowana powierzchnia została ustalona na podstawie dokumentacji opracowanej przez uprawnioną osobę i obejmuje okres od 15 marca 2015 roku- przez kolejne 5 lat, organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia RŚK warunkiem koniecznym do uzyskania płatności jest m.in. posiadanie planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego lub eksperta przyrodniczego oraz dokumentacji przyrodniczej stanowiącą szczegółową charakterystykę danego siedliska przyrodniczego lub siedliska lęgowego ptaków, sporządzoną przez eksperta przyrodniczego (w przypadku pakietu 4 i 5). Rolą doradcy rolnośrodowiskowego lub eksperta przyrodniczego nie jest jednak weryfikacja kwalifikowalności deklarowanych działek rolnych do płatności, ani określanie wielkości podjętego zobowiązania, gdyż powyższe rozstrzygane jest przez organy Agencji w ramach postępowania o przyznanie płatności.
Organ odwoławczy potwierdził, że na wskazanych przez odwołującego się działkach przeprowadzone zostały oględziny działek referencyjnych (tzw. wizytacja terenowa) w dniu 17 maja 2017 roku (a nie jak twierdzi strona w 2016 roku). Na działce nr 894 zgodnie z protokołem z w/w wizytacji stwierdzono, iż działka jest użytkowana rolniczo na powierzchni 0,78 ha oraz stwierdzono uprawę "ugór". Podkreślił jednak organ, że głównym celem oględzin działki referencyjnej jest weryfikacja jej rolniczego użytkowania na dzień przeprowadzenia kontroli. Zaznaczył, że zarówno organ I jak i organ II instancji nie negują rolniczego użytkowania wykluczonych z płatności powierzchni w 2018 roku, ale wykluczenie w 2018 r. kwestionowanych powierzchni nastąpiło z innych przyczyn. Za bezpodstawny uznał także zarzut, że wyniki wizytacji terenowej nie zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji, zważywszy na fakt, iż zgodnie z pismem Wydziału GIS z dnia [...] czerwca 2019 roku wyniki wizytacji terenowej z 2017 roku zostały wzięte pod uwagę podczas wyznaczania MKO (w ramach płatności bezpośrednich) oraz MKO-TUZ (w ramach płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej).
W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego na opisaną wyżej decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] R.S. zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów rozporządzenia RŚK przez przyjęcie, że skarżący nie realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno środowiskowe (§ 2 ust.
- 1) i nie spełnia warunków przyznania płatności w ramach określonego pakietu i wariantu 4.11 a w konsekwencji wykluczenie z płatności na rok 2018 działki rolnej AC1 nr ewidencyjny 904, oraz działki LI nr ewidencyjny LI.
naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 10 ust. 2., art. 29 ust. 4,1 i inne ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U., nr 98, poz. 634 ze zm.) polegające na nieuwzględnieniu odwołania rolnika, pomimo iż postępowanie administracyjne prowadzone przez Kierownika BP Agencji dotknięte było istotnymi wadami, wskazanymi w odwołaniu, w szczególności przez niewłaściwe przyjęcie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana bez naruszenia zasady działania organów na podstawie przepisów prawa i przestrzegania praworządności, a to w sytuacji gdy nie wykazano rolnikowi aby zadeklarowana powierzchnia (działki AC1 - 0.65 ha i działki L1 - 0.18 ha) w ramach pakietu 4.11 nie była utrzymana w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu odwołania rolnika, chociaż postępowanie administracyjne prowadzone przez organ i instancji było dotknięte wadą, w szczególności poprzez przyjęcie, że na podstawie informacji komputerowej PEG-TUZ - bez przeprowadzenia kontroli na gruncie wykluczono w roku 2018 - czwarty rok programu 4.11 - 0.06 ha powierzchni działki, oraz przez niczym nie udowodnione twierdzenie, że rolnik dokonał nieuprawnionego zwiększenia powierzchni działki rolne L1 względem podjętego w 2015 roku zobowiązania i uznanie tym samym, że decyzja organu I instancji, jest zgodna z przepisami prawa, i nie narusza przepisów u.w.r.o.w..
naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 238 § 1 k.p.a, w zw. z art. 227 k.p.a, poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem decyzji organu I instancji, jak też art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez uznanie że decyzja ta nie narusza w/w przepisów k.p.a. i to w taki sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wywodząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skarżący podniósł przede wszystkim, że organy Agencji pominęły w niniejszej sprawie dokumentację źródłową to jest dokumentację przyrodniczo ornitologiczną na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020 realizowanego w zakresie wariantów 4.8-4.11 pakietu 4. Zaznaczył, że ekspert dokonując kwalifikacji gruntów, bezpośrednich badań w terenie, w przedstawionej dokumentacji sporządził zestawienie działek zakwalifikowanych do wariantu 4.11 o łącznej powierzchni 14.19 ha. W stosunku do działki rolnej nr ewidencyjny 894 "D" zakwalifikował do wariantu 4.11 - powierzchnię 0.66 ha, w stosunku do działki rolnej nr ewidencyjny 899 "E" zakwalifikował powierzchnie 0.25 ha, przedstawiając na mapie dokładne granice działek, wskazując jakie powierzchnie, w jakim roku i w jakim miejscu stanowią tereny niekoszone.
Skarżący podkreślił, że na podstawie tej dokumentacji przedłożył wszelkie wymagane dokumenty wraz z wnioskiem o płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2015. Zgodnie z dokumentacją eksperta do wariantu 4.11 -zakwalifikowana została powierzchnia 14.19 hektara, ale we wniosku o płatność w wariancie 4.11 na rok 2015 - zatem na pięcioletni okres zgłosił powierzchnie 12.77 ha, w tym działkę ew. nr 894 "L1" o pow. 0.18 ha oraz działkę ew. nr 904 "AC1" o pow. 0,65 ha. Podkreślił dalej skarżący, że w dniu [...] czerwca 2016 roku Kierownik BP Agencji wydał decyzję nr [...] na podstawie której przyznał rolnikowi na rok 2015 płatność w wariancie 4.11 do powierzchni 4.55 ha. W wyniku odwołania rolnika od tej decyzji, organ odwoławczy uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania do organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Kierownik BP Agencji decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku nr [...]ustalił do dopłat w wariancie 4.11 na 2015 rok powierzchnię 12.59 ha, wykluczając z tej płatności powierzchnię 0.18 ha działki L1, ale pomimo, że nie zgadzał się z tą decyzją, nie zaskarżał jej.
Skarżący podniósł nadto, że z treści skarżonych decyzji wynika, jakoby rolnik w 2015 roku w wariancie 4.11 zgłosił powierzchnię 12.59 ha, co jest oczywistą nieprawdą, gdyż zgłosił 12.77 ha. Przypomniał, że organ I instancji w pierwszej decyzji dotyczącej dopłat w wariancie 4.11 za 2015 rok uznał jedynie pow. 4.55 ha i dopiero po odwołaniu ustalił powierzchnię w wariancie 4.11 na 12.59 ha. Taka powierzchnia była kwalifikowana w kolejnych latach - 2016 r. i 2017 r.. Dopiero w 2018 roku organ ponownie "kombinuje" i wyklucza pow, 0.06 ha.
Skarżący podkreśli, że już wielokrotnie udowadniał, że informacje, na jakie powołuje się organ I instancji, z sytemu GIS do ustalenia powierzchni PEG-TUZ, wielokrotnie okazywały się wadliwe i błędne. Dlatego nie zgadza się z twierdzeniem, że akurat w 2018 roku z działki rolnej nr 904 nie wiadomo dlaczego ma być wykluczona powierzchnia 0.06 ha - skoro działka ta nie zmieniła ani granic, ani kształtu, jest położona w sąsiedztwie działek rolnych, nie ma ani zadrzewienia, ani żadnego zakrzaczenia.
Skarżący podkreślił nadto, że z lektury zaskarżonej decyzji trudno zrozumieć jakimi motywami i na jakim stanie faktycznym ta decyzja została wydana. Faktycznie jest ona bardzo obszernie uzasadniona w granicach podstaw prawnych, ale nie zawiera najistotniejszej dla rolnika informacji - wyjaśnienia merytorycznego i wskazania podstaw faktycznych jej wydania. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, lecz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji powtarzając argumenty z jej uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor POR podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Na podstawie art, 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..
W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli przedmiotowej skargi w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona nieuzasadniona, bowiem skarżona decyzja nie narusza prawa.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest prawidłowość stanowiska organów o nieuprawnionym zwiększeniu zobowiązania poprzez zadeklarowanie do przedmiotowej płatności działki rolnej L1 położonej na działce ewidencyjnej 894 o pow. 0,18 ha oraz w zakresie wykluczenia z tej płatności części działki rolnej AC1 na działce ewidencyjnej 904 o pow. 0,06 ha.
Jeżeli chodzi o pierwsze zagadnienie sporne to racje należy przyznać organom, gdyż błędne jest stanowisko skarżącego, że działka rolna L1 została wykluczona jako powierzchnia niekwalifikująca się z powodu nie zachowania na niej trwałych użytków zielonych (TUZ), a więc z powodu nieużytkowania jej rolniczego. Przeciwnie, organ nie przeczy temu, że działka ta jest użytkowana rolniczo, ale obecny, faktyczny stan działki, a więc to czy jest ona rolniczo użytkowana czy też nie, jest irrelewantny dla oceny niniejszej sprawy. Wykluczenie powierzchni z płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2018 rok nastąpiło z innej przyczyny, mianowicie wobec stwierdzenia nieuprawnionego zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowo-klimatycznego podjętego i ustalonego decyzją przyznającą płatność w 1 roku realizacji tego zobowiązania. Co warte podkreślenia, skarżący pośrednio tego nie kwestionuje.
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia RŚK zobowiązanie obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi", lub obszar gruntów niebędących użytkami rolnymi, na których występują typy siedlisk przyrodniczych lub siedliska lęgowe ptaków wymienione w ust. 3 pkt 1 lit. b, c lub f lub w pkt 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia, zwanych dalej "obszarami przyrodniczymi" zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014 i zwierzęta ras lokalnych.
W decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku o przyznanie pierwszej płatności w ramach pięcioletniego zobowiązania, a więc w decyzji Kierownika BP z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]), ustalającej jednocześnie powierzchnię na której podjęto się zobowiązania, stwierdzono, że w przypadku działki rolnej F (wcześniejsze oznaczenie obecnej działki rolna L1) z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 0,18 ha została zastosowana powierzchnia udowodniona do 0,0 ha, w związku z czym z płatności wykluczona została cała powierzchnia tej działki. Nie ma znaczenia obecnie, z jakiej przyczyny powierzchnia tej działki została wówczas wykluczona z płatności, istotne jest to, że została ustalona powierzchnia, na której beneficjent podjął się realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego przez kolejnych pięć lat, z pominięciem powierzchni spornej działki.
Tak więc wbrew stanowisku skarżącego działka rolna L1 nie została przyjęta do programu rolno- środowiskowo-klimatycznego w 2015 roku, co wynika w oczywisty sposób z w/w decyzji, która stała się ostateczna (skarżący sam przyznał, że nie skorzystał z możliwości jej zaskarżenia w toku instancji) i jest wiążąca organy Agencji także w tym postępowaniu co do powierzchni działek rolnych, na której podjęte zostało zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne. Wielkość zobowiązania w ramach wariantu 4.11 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków: derkacza została więc ustalona w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji nr [...] z dnia [...] listopada 2016 roku w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej na rok 2015, do powierzchni 12,59 ha, z pominięciem działki rolnej L1 (F).
Odnotować jeszcze należy, że zgodnie z art. 6 ust 1 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym, co do zasady, nie może ulec zmianie, a w sprawie nie wystąpiły wyjątki od tej zasady, to jest sytuacje pozwalające legalnie zwiększyć powierzchnię na której realizowane jest to zobowiązanie, wymienione w cytowanym wyżej przepisie. Zostało to zagadnienie szczegółowo omówione przez organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, a i skarżący na takie okoliczności się nie powołuje, więc nie ma potrzeby szerzej tej kwestii rozwijać.
Natomiast co do drugiej kwestii spornej, wskazać należy, że wykluczenie części powierzchni działki rolnej AC1 nastąpiło w ramach kontroli/badania 5-cioletniej historii występowania na niej TUZ i stwierdzenie na podstawie ortofotomapy z 13 sierpnia 2015 roku (zaimportowanej do systemu w grudniu 2015 r.), że na powierzchni 0,06 ha tej działki znajdują się wieloletnie zadrzewienia, co zdaniem organów agencji wyklucza by teren ten był co najmniej przez pięć lat, przed rokiem ubiegania się o płatności, wykorzystywany pod uprawę trawy lub innych pastewnych roślin zielnych, a tym samym by spełniał warunki pozwalające zakwalifikować go jako trwały użytek zielony, który jest warunkiem wymaganym do przyznania płatności w ramach deklarowanego wariantu 4.11. Także z tym stanowiskiem organu wypada się zgodzić, bowiem znajduje ono zakorzenienie w zebranych w sprawie dowodach.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, na co zwracał uwagę skarżący, że w jego gospodarstwie rolnym w 2017 r. przeprowadzono wizytację terenową, i wówczas, jak potwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji, na działce nr 894 stwierdzono, że działka jest użytkowana rolniczo na powierzchni 0,78 ha, stwierdzono uprawę "ugór". Organy Agencji nie negują więc rolniczego użytkowania wykluczonych z płatności powierzchni w 2018 roku czy nawet w 2017 r.. Niemniej to nie stan działki w ramach kampanii 2018 r. był powodem wykluczenie spornej powierzchni z płatności na ten rok, lecz wykazanie, że istniejąca tam uprawa nie spełnia warunków TUZ,
Definicję trwałych użytków zielonych, relewantną na użytek niniejszej sprawy, zawiera trafnie przywołany przez organy art. 4 ust. 1h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013. Zgodnie z zawartą tam definicją "trwałe użytki zielone" stanowią grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozrnianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej. Zgodnie z dalszą dyspozycją cytowanego przepisu, mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem, że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych. Pominąć należy końcowy fragment definicji, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Natomiast zgodnie z § 11 ust. 5 rozporządzenia RŚK w przypadku, gdy na działce rolnej występują drzewa, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna może być przyznana do gruntu, na którym jest położona ta działka, jeżeli:
- 1) występujące na tym gruncie drzewa są rozrzucone, a liczba tych drzew na hektar tego gruntu nie przekracza 100 drzew;
- 2) na tym gruncie można prowadzić działalność rolniczą w podobny sposób, jak na gruncie o takiej samej powierzchni, na którym drzewa nie występują,
Tymczasem w ramach kontroli historii trwałych użytków zielonych, które obecnie występują bezspornie na zakwestionowanej części działki AC1, stwierdzono niezachowanie warunku pięcioletniego utrzymywania tej uprawy.
Wizualizacja zrzutu zdjęcia lotniczego działki wydrukowanego z systemu przez naczelnika wydziału GIS w zestawieniu z załącznikiem graficznym tej działki dołączonym do wniosku o płatność na 2018 r. pozwala Sądowi podzielić stanowisko tej komórki, które stało się podstawą decyzji organów Agencji w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu na zakwestionowanej części działki, nawet bez posiadania bardziej precyzyjnych narzędzi informatycznych, którymi dysponują niewątpliwie organy Agencji, do stwierdzenia kwalifikowalności powierzchni i dokonania pomiarów, można jednoznacznie stwierdzić, że sporna część działki jest zadrzewiona i to w sposób skupiony, zwarty. Notabene ten fakt zwalniał organ od czynienia ustaleń w kierunku liczby istniejących drzew, dla sprawdzenia warunku dopuszczającego z § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia RŚK.
Bazy LPIS/GIS, z której organy skorzystały w niniejszej sprawie stanowią jedno z głównych narzędzi, jakimi organy Agencji winny się posługiwać w trakcie przeprowadzania kontroli administracyjnych wniosków, zgodnie z art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Współczesne metody pomiarów (wyznaczanie wektorowe - zastosowanie systemu LPIS) powierzchni gruntów z zastosowaniem nowoczesnych metod ich lokalizacji oraz cyfrowe metody przetwarzania danych pozwalają coraz dokładniej i skutecznej weryfikować uprawnienia do płatności zgłaszanych przez producentów rolnych. Dane PEG nie powstają w oparciu o dowolne działania pracowników organów Agencji, lecz są wykonywane przez osoby posiadające uprawnienia geodezyjne, a końcowe ustalenia wchodzą w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w CODGiK. Ortofotomapy wraz narzędziem pomiarowym są udostępnione na stronie internetowej www.geoportal.gov.pl, a więc są powszechnie dostępne. Nie ma więc podstaw, żeby w niniejszej sprawie deprecjonować ustalenia i wnioski organów Agencji dokonane z wykorzystaniem w/w narzędzi i dowodów.
Skarżący przecenia z kolei wartość dowodową dokumentacji sporządzonej przez eksperta przyrodniczego w niniejszej sprawie. Wprawdzie posiadanie takiej dokumentacji jest warunkiem koniecznym do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności, ale to nie ekspert rozstrzyga o kwalifikowalności deklarowanych działek rolnych, co jest już wyłączna domeną organów Agencji. Rolą doradcy rolnośrodowiskowego lub eksperta przyrodniczego nie jest weryfikacja kwalifikowalności deklarowanych dziatek rolnych do płatności, ani określanie wielkości podjętego zobowiązania, gdyż powyższe rozstrzygane jest przez organy Agencji w ramach postępowania o przyznanie płatności. Podobnie zresztą jest w sytuacji, gdy rolnicy przygotowujący wnioski aplikacyjne o płatność korzystają z udostępnionych przez Agencję formularzy, które zawierają informacje na temat maksymalnego obszaru kwalifikowanego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności a dołączone materiały geograficzne określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację.
Pomimo udostępnienia beneficjentom tych materiałów, obowiązkiem rolnika jest wprowadzenie zmian w sytuacji, gdy jakakolwiek informacja jest błędna czy nieaktualna, jako, że to rolnik ubiegający się o płatność do gruntu posiada największą wiedzę na temat swoich działek, ich stanu, powierzchni i granic w terenie.
Z tych względów zaskarżona decyzja, jako wydana bez naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego oraz oparta na właściwej podstawie prawnej, to jest prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisach rozporządzenia RŚK, nie zawiera zarzucanych jej uchybień.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.