Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy T. (dalej: Gmina/Skarżąca) jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO/organ nadzoru) z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], stwierdzająca nieważność w całości zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta T. (dalej: Prezydent) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie zmian w budżecie na 2020 r. - z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 5a ust. 4 i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 15zn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) – zwanej dalej ustawą szczególną.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ nadzoru wskazał, że kontrolowanym zarządzeniem Prezydent, powołując się na przepis art. 257 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 374) oraz art. 15zn pkt 1 ustawy szczególnej, dokonał zmian w budżecie miasta polegających na zmniejszeniu zaplanowanych wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 o kwotę 430.000,00 zł na zadaniu pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań". Wydatki na to zadanie zostały ustalone jako wydatki budżetu obywatelskiego uchwałą Kolegium RIO nr [...] z dnia 25 lutego 2020 r. w ramach projektu zgłoszonego w zakresie budżetu obywatelskiego (tj. projekt nr 6 "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad Jeziorem T.", w wysokości 551.717,00 zł).
Prezydent, odnosząc się do przyczyn wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia z [...] kwietnia 2020r., wskazał że opisana wyżej uchwała Kolegium RIO z dnia [...] lutego 2020 r. nie jest prawomocna, dlatego opieranie przyszłych rozstrzygnięć na jej podstawie nie jest dopuszczalne. Zaznaczył też, że uchwała ta zwiększa plan wydatków w ramach budżetu obywatelskiego na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo – rekreacyjnego nad Jeziorem T.", a nie na zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" – dlatego też zadanie to w ocenie Prezydenta nie jest objęte budżetem obywatelskim i stanowi odrębne zadanie inwestycyjne.
Uzasadniając uchwałę nadzorczą organ nadzoru wskazał, że nieprawomocność uchwały Kolegium RIO nr [...] nie oznacza, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, gdyż nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze korzysta z domniemania prawidłowości (ważności), które trwa aż do momentu wzruszenia rozstrzygnięcia wyrokiem sądu administracyjnego. Podkreślił też, odnosząc się do uchwały Kolegium RIO nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. w zakresie budżetu obywatelskiego, że stwierdzając nieważność części uchwały budżetowej Miasta T. na 2020 r., Kolegium RIO ustaliło budżet, m.in. w zakresie zaplanowania w dziale 900 rozdział 90095 § 6050 wydatków budżetu obywatelskiego w kwocie 551.717 zł, dotyczących zadania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.". Za niedopuszczalne zatem, uznał organ nadzoru, dokonanie przeniesienia wydatków w kontrolowanym zarządzeniu, gdyż uniemożliwia ono realizację wydatku na zadanie wskazane w ramach budżetu obywatelskiego.
Podkreślił również, że skoro nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze powoduje, że uchwała budżetowa nie może być wykonywana w zakwestionowanej części, to niemożliwe jest także przeniesienie wydatków zaplanowanych przez organ nadzoru na zadanie obligatoryjne, w celu wykonania innych wydatków. W przeciwnym wypadku organ gminy mógłby wyeliminować z budżetu wydatki na zadania obligatoryjne, ustalone przez organ nadzoru w ramach jego kompetencji, co miałoby ten skutek, że w przypadku uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego obligatoryjne zadanie nie mogłoby zostać wykonane, z uwagi na wcześniejsze wyeliminowanie przez organy gminy z budżetu przeznaczonych na nie wydatków. Zapobiec takiej sytuacji ma instytucja wstrzymania wykonania uchwały (zarządzenia), do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego lub jego uchylenia przez sąd administracyjny.
Nadto organ nadzoru stwierdził, że Prezydent dokonując zmian w budżecie, w zakresie objętym jego ustaleniem przez organ nadzoru, w związku ze stwierdzeniem nieważności w części uchwały budżetowej, naruszył także art. 92 ust. 1 u.s.g., gdyż zakwestionowane zmiany w budżecie, dokonane zarządzeniem z 28 kwietnia 2020 r., nie dotyczyły innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim.
W skardze na powyższą uchwałę Gmina T. wniosła o jej uchylenie w całości oraz zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego:
* art. 5a ust. 4 u.s.g. przez jego błędne zastosowanie na skutek przyjęcia, że zadanie pn. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" - zostało ustalone jako wydatek budżetu obywatelskiego,
* art. 15zn ustawy szczególnej, przez jego niewłaściwą wykładnię i wykluczenie możliwości dokonania zmian w budżecie na zmniejszenie planów wydatków na zadanie nie objęte budżetem obywatelskim - "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań".
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że analiza literalna zarządzenia Prezydenta z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie zmian w budżecie na 2020 r. ujawnia, że dokonał on zmiany w budżecie w zakresie zadania: "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie jeziora T. wraz z wykonaniem badań". Nie zmienił zatem zadania "Wykonanie ujęć wód siarkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo - rekreacyjnego nad jeziorem T." - które zgłoszone zostało do budżetu obywatelskiego, ale całkiem odmienne zadanie nie objęte budżetem obywatelskim tj. "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań". W związku z powyższym organ nadzoru pomylił dwa odrębne zadania.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wyjaśnił kwestię tożsamości wymienionych zadań.
Wyjaśnił, że Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały budżetowej M. T. na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na finansowanie zadania pod nazwą "Widno i bezpiecznie - doświetlamy nasze miasto", a w części dotkniętej nieważnością ustaliło budżet Miasta T. w ten sposób, że zmniejszyło wydatki w dz. 900 rozdz. 90015 § 6050 o kwotę 1354.610,72 zł, zaplanowane w budżecie M. T. na realizację zadania "Widno i bezpiecznie -doświetlamy nasze miasto" oraz zaplanowało wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań.
Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.
Kolegium ustalając budżet w tej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta T. w uchwale budżetowej wydatków (pierwotnie nieobjętych budżetem obywatelskim) na zadanie związane z wykonaniem otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem T. w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.".
Opisane zadania zatem, mimo że nazwane w sposób mogący sugerować ich odmienność - są tożsame.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Kolegium RIO, stwierdzająca nieważność w całości zarządzenia Prezydenta Miasta T. w sprawie zmian w budżecie na 2020r.
Rozstrzygnięcie nadzorcze RIO należy uznać za prawidłowe. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że uchwałą z dnia [...] lutego 2020 r. organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały budżetowej M. T. na 2020 r. w części dotyczącej zaplanowania w ramach budżetu obywatelskiego wydatku na realizację konkretnego zadania i w tej części ustalił budżet M. T. zmniejszając wydatki zaplanowane na realizację tego zadania oraz planując wydatki na pozostałe zadania zgłoszone w ramach budżetu obywatelskiego, w tym na zadanie pn. "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.", obejmujące również wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań. Wydatki na to zadanie ustalone zostały w kwocie 551.717 zł, w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.
Jak wynika zatem z powyższego, Kolegium ustalając budżet w zakwestionowanej części uwzględniło fakt zaplanowania przez Radę Miasta T. w uchwale budżetowej wydatków na realizację zadania - pierwotnie nieobjętego budżetem obywatelskim, które jednakże w głosowaniu nad budżetem obywatelskim osiągnęło kolejny wynik - polegającego na wykonaniu otworu eksploatacyjnego nad Jeziorem T. w kwocie 500.000 zł i zwiększyło te wydatki o kwotę 51.717 zł do kwoty 551.717 zł, w całości ujmując je jako wydatki budżetu obywatelskiego, przeznaczone na realizację zdania "Wykonanie ujęcia wód siarczkowych dla potrzeb ośrodka leczniczo-rekreacyjnego nad Jeziorem T.".
Powyższe zmiany dokonane zostały w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050.
Zarządzeniem Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2020 r. Prezydent Miasta dokonał zmian w budżecie na 2020 r. przez zmniejszenie wydatków w dziale 900 rozdziale 90095 § 6050 na zadanie określone jako "Wykonanie otworu eksploatacyjnego w obrębie Jeziora T. wraz z wykonaniem badań" i odpowiednie zwiększenie wydatków na usuwanie zagrożeń związanych ze stanem epidemii.
Ponieważ zadanie to – zarówno z uwagi na przedmiot i miejsce realizacji, jak i przyjętą klasyfikację budżetową – jest analogiczne z zadaniem ujętym w budżecie obywatelskim, a Skarżąca mimo twierdzeń o odrębności obu zadań nie przedłożyła dowodu na fakt, że zarządzenie Prezydenta dotyczyło innego zadania inwestycyjnego, zaplanowanego poza budżetem obywatelskim – Sąd przychylił się do twierdzeń organu nadzoru o tożsamości wymienionych zadań, mimo różnic w ich nazewnictwie.
W związku z powyższym należy wskazać, że zgodnie z art. 15zn pkt 1 ustawy szczególnej w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu, w tym dokonać przeniesień między działami klasyfikacji budżetowej. Uprawnienie to nie jest jednak nieograniczone, gdyż z mocy art. 5a ust. 4 u.s.g., w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie można usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach budżetu obywatelskiego, co oznacza zakaz przeznaczania środków przeznaczonych na zadania wybrane w procedurze budżetu obywatelskiego na inne cele.
Biorąc pod uwagę przyczyny powstania i zasady dysponowania budżetem obywatelskim, który jest traktowany jako szczególna forma konsultacji społecznych, urzeczywistniająca szereg zasad demokratycznych, w tym partycypacji obywateli w określaniu kierunków rozwoju lokalnego, należy normie prawnej wynikającej z art. 5a ust. 4 u.s.g. przyznać pierwszeństwo i uznać że opisanego w niej zakazu ingerowania w budżet obywatelski nie uchyla wyżej cytowany art. 15zn ustawy szczególnej.
Tym samym rozstrzygnięcie organu nadzoru nie narusza zarzuconych w treści skargi przepisów prawa, wobec czego na podstawie art. 151P.p.s.a. Sąd, orzekł jak w sentencji.