Uzasadnienie
- 1. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – zwanego dalej: ZUS - z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia L. Z. nieopłaconych składek na:
- • ubezpieczenie społeczne, za okres od stycznia 2005 r. do października 2006 r. w kwocie 8 629,78 zł, odsetek od tej kwoty, wynoszących na dzień 28 grudnia 2010 r. - 4 841 zł, kosztów upomnienia w wysokości 35,20 zł
- • ubezpieczenie zdrowotne, za okres od stycznia 2005 r. do października 2006 r., w kwocie 3 584,65 zł, odsetek od tej kwoty, wynoszących na dzień 28 grudnia 2010 r. - 2 098 zł, kosztów upomnienia w kwocie 52,80 zł,
- • Fundusz Pracy, za okres od stycznia 2005 r. do października 2006 r. w kwocie 1 287,33 zł, odsetek od tej kwoty, wynoszących na dzień 28 grudnia 2010 r. - 455 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 52,80 zł.
- 2. Postępowanie administracyjne, zakończone decyzją ostateczną z dnia 28 kwietnia 2011 r., wszczęte zostało wnioskiem z dnia 22 grudnia 2010 r., złożonym przez L. Z. Zwrócił się on do ZUS o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, z tytułu prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, za okres od stycznia 2005 r. do października 2006 r., motywując to tym, że nie jest w stanie spłacić tak dużej zaległości bez pogorszenia sytuacji materialnej swojej rodziny. Zaznaczył jednocześnie, że w obecnej sytuacji gospodarczej trudno jest małemu przedsiębiorcy sprostać konkurencji potentatów handlowych, a nie może on zaprzestać prowadzenia działalności, gdyż jest to jego jedyne źródło dochodów.
Wnioskodawca podkreślił również, że ZUS wyliczył (we wcześniej wydanych decyzjach w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości) dochód w jego gospodarstwie domowym na kwotę 693,38 zł na osobę, która to kwota jest niższa od minimum socjalnego, wynoszącego w marcu 2010 r. - 717,71 zł na osobę, w przypadku pięcioosobowej rodziny.
3. ZUS, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr 2/2011, odmówił L. Z. umorzenia zaległości, z tytułu opłacania składek za wyżej wymieniony okres, uznając że jego trudności płatnicze mają charakter czasowy, gdyż istnieje realna szansa na poprawę sytuacji finansowej wnioskodawcy, poprzez spłatę zadłużenia w układzie ratalnym, w ratach dostosowanych do jego możliwości finansowych. Niezależnie od tego ZUS stanął na stanowisku, że w przypadku wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 28 ust. 1-ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), tj. nie sposób w jego przypadku stwierdzić wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności powstałych zaległości.
Organ uznał także, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku L. Z. w oparciu o art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365, zwanego dalej: rozporządzeniem z 2003 r.), tj. z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej.
Odnosząc się zaś do sytuacji materialnej wnioskodawcy ZUS stwierdził, że wskazane w oświadczeniu z dnia 18 stycznia 2011 r. wydatki nie zostały w należyty sposób udokumentowane, ponieważ wnioskodawca, oprócz rachunków przedłożonych we wcześniej prowadzonym postępowaniu, nie przedstawił żadnych dokumentów na ich potwierdzenie. Chodzi tu przede wszystkim o koszty leczenia, określone na kwotę 200 zł, koszty zakwaterowania i dojazdu na uczelnie córek – 1000 zł miesięcznie - oraz koszty pobieranych przez nie korepetycji, oszacowane na 640 zł. W przypadku kosztów czesnego córki – N. Z. - wnioskodawca, pomimo wezwania ze strony organu, nie przedłożył dowodów jego opłacenia.
4. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył L. Z. podnosząc, że ZUS cały czas opiera się na argumentacji użytej w poprzednio wydawanych decyzjach, w przedmiocie umorzenia zaległości. Zarzucił także, że samo uzasadnienie decyzji ZUS z 28 lutego 2011 r. zawiera sprzeczności, gdyż z jednej strony organ wskazuje na jego dobrą kondycję finansową (z uwagi na fakt posiadania domu, niekorzystania z pomocy społecznej), z drugiej zaś zwraca uwagę na trudności finansowe, w związku z powstałym zadłużeniem wobec banku. W ocenie wnioskodawcy świadczy to o nierzetelnym przeanalizowaniu sprawy oraz jej schematycznym potraktowaniu.
5. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] lutego 2011 r., uznając że w przypadku wnioskodawcy nie stwierdzono ubóstwa, wystąpienia zdarzenia losowego, klęski żywiołowej, całkowitej nieściągalności, braku majątku, z którego możliwe byłoby prowadzenie egzekucji. Brak jest tym samym, w ocenie organu, podstaw do zmiany decyzji ZUS z [...] lutego 2011 r. Organ dodał także, że w przypadku niewystapienia określonej przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przesłanki całkowitej nieściągalności należności składkowych, gdy nie są spełnione podstawowe kryteria określone w standardach, brak jest uzasadnienia do zakwalifikowania danego przedsiębiorcy do określonej kategorii ratingowej.
6. Skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS wniósł L. Z., domagając się jej uchylenia lub zmiany. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów postępowania dowodowego, w zakresie ustalania jego stanu majątkowego, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania, polegające na niezachowaniu odmiennego składu komisji rozpatrującej wnioski dotyczące ulg i umorzeń.
W jego ocenie organ nie dochował jednolitych standardów udzielania ulg, poza tym lakoniczne odwoływanie się do pojęć interesu publicznego i społecznego, słusznego interesu strony, bez jakiejkolwiek ich interpretacji, wskazuje na powierzchowną znajomość tematu.
Skarżący zarzucił również, że organ wydając zaskarżoną decyzję przekroczył granice uznania administracyjnego. Oprócz tego L. Z. podtrzymał także swoje wcześniejsze twierdzenia, co do sprzeczności uzasadnienia decyzji ZUS z dnia [...] lutego 2011 r.
Odnośnie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania skarżący podniósł, że jego sprawa w drugiej instancji "rozpatrywana była w B." przez te same osoby, które brały udział w jej załatwianiu w I instancji. Doszło w ten sposób, jego zdaniem, do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.,– przypis Sądu).
- 7. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
- 8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu stwierdził przede wszystkim naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako P.p.s.a.)).
Z mocy art. 83 ust. ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa Zakładu (ZUS) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07 – dostępny na http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje że postępowaniu wywołanemu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07.
Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przytoczona wyżej norma prawna wymaga poczynienia kilku uwag w celu wyjaśnienia należytego jej rozumienia.
Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199).
Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a. (ibidem str. 198-199).
Należy przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzeniem sprawy (ibidem str. 202). Pogląd ten zasługuje na aprobatę, w szczególności w aspekcie dyrektywy wykładni prawa z uwzględnieniem hierarchicznej wyższości Konstytucji nad ustawami i w konsekwencji interpretacji przepisów ustaw w zgodzie z przepisem ustawy zasadniczej.
Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji").
Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny (Andrzej Wróbel op.cit. str. 202, 203 i 204).
Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Przenosząc przytoczone powyżej przepisy i poczynione uwagi, z odwołaniem się do orzecznictwa NSA, a także doktryny do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że na decyzji ZUS z dnia 28 lutego 2011 r., obok podpisu Zastępcy Dyrektora J. F. widnieją także podpisy: starszego inspektora – L. D., Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – B. D., Zastępcy Kierownika Inspektoratu ZUS w Brzozowie – B. P. Uprawniona jest więc konstatacja, że wszystkie wyżej wymienione osoby brały udział w prowadzonym przez ZUS postępowaniu, zakończonym wydaniem wyżej wymienionej decyzji, w następstwie której skarżący zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W postępowaniu zainicjowanym wyżej wymienionym wnioskiem, prowadzonym przed Prezesem ZUS, nie wyłączono jednak osoby, która brała udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Świadczy o tym fakt, że na zalegającym w aktach sprawy egzemplarzu, skierowanego do strony (skarżącego), w trybie art. 10 k.p.a., pisma z dnia 1 kwietnia 2011 r. (k-178) znajdują się podpisy: starszego inspektora – L. D., Zastępcy Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów – S. D., Kierownika Inspektoratu ZUS w Brzozowie M. D. Podobnie na egzemplarzu pisma z dnia 14 kwietnia 2011 r. (k-185), również skierowanego do L. Z., zawierającego zawiadomienie o zakończeniu prowadzonego w sprawie postępowania wyjaśniającego widnieją podpisy: starszego inspektora – L. D., Kierownika Wydziału Ubezpieczeń i Dochodów B. D. oraz Kierownika Inspektoratu ZUS w B. – M.D.
Podpis starszego inspektora L. D. znajduje również na zalegającej w aktach sprawy notatce służbowej – k 191. Osoba ta dokonała także poświadczenia za zgodność z oryginałem przedłożonych przez skarżącego dokumentów, zalegających w aktach sprawy na kartach 187-189.
Wszystkie te okoliczności wskazują więc na to, że starszy inspektor L. D., wykonując samodzielnie lub biorąc udział wespół z innymi osobami w czynnościach procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy, a zarazem mogących mieć wpływ na jej wynik, faktycznie brała aktywny udział w tym postępowaniu (brała udział w wydaniu decyzji - w rozumieniu wyżej przedstawionym przez Sąd), wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo że podlegała wyłączeniu od udziału w nim, z mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W związku z tym należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b P.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c P.p.s.a.
9. Uzasadnia powyższe uchylenie zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a.). Niezależnie od tego należy wskazać, że zastrzeżenia Sądu wzbudził również fakt, że decyzja ZUS z dnia [...] lutego 2011r. została podpisana przez kilka osób (wymienionych w pkt 8 uzasadnienia). Fakt podpisania rozstrzygnięcia, a ściślej, przejawiający się w tym aspekcie, sposób procedowania organu, rodzi uzasadnione przypuszczenie, że rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez organ kolegialny. Tymczasem statut ZUS nie przewiduje udzielania przez Prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ quasi - kolegialny. Co prawda widniejące pod decyzją podpisy zostały pogrupowane w sposób, który mógłby ułatwić wyodrębnienie osoby, która faktycznie podjęła decyzję w imieniu organu, od pozostałych pracowników, którzy jedynie brali udział w jej przygotowaniu, jednakże niezależnie od powyższego, Sąd przychyla się do prezentowanego w orzecznictwie poglądu, że konstatacji o podjęciu rozstrzygnięcia kolegialnie nie jest w stanie podważyć fakt, że widniejące na decyzji podpisy zostały pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby wydającej w imieniu organu decyzję widnieją cztery podpisy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 233/09, z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 804/09, z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 837/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wr 838/09, (wszystkie dostępne na: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
10. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżona decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję ZUS. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.