Uzasadnienie
Regionalna Izba Obrachunkowa, uchwałą z dnia [...] maja 2006r. nr [...], na podstawie art. 11 ust. 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 18a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2001r., nr 55 poz. 577 ze zm.), w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1590 ze zm.), stwierdziła nieważność uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...].
W uzasadnieniu swojej uchwały RIO wskazało, że Zarząd Województwa, w opisanej powyżej uchwale z dnia [...] kwietnia 2006r., postanowił dokonać przeniesień w planie wydatków budżetu Województwa na 2006r. polegających na:
- 1) zmniejszeniu planu wydatków budżetu Województwa rezerwy ogólnej zaplanowanej w dziale 758 "Różne rozliczenia", rozdziale 75818 "Rezerwy ogólne i celowe", § 4810 "Rezerwy" o kwotę 117.120,00zł,
- 2) zwiększeniu planu wydatków budżetu Województwa w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75095 "Pozostała działalność", § 4300 "Zakup usług pozostałych" o kwotę 117.120,00zł.
Z wyjaśnień Marszałka Województwa, zawartych w piśmie z dnia 18 kwietnia 2006r. nr [...], wynika że zwiększenie planu wydatków budżetu Województwa w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75095 "Pozostała działalność", § 4300 "Zakup usług pozostałych" o kwotę 117.120,00zł ze środków pochodzących z rezerwy ogólnej nastąpiło w celu sfinansowania umów zleceń zawartych z "A" S.A., dotyczących m.in. obsługi inwestorów zagranicznych, gromadzenia danych statystycznych o województwie oraz tworzenia i aktualizowania regionalnych ofert inwestycyjnych.
Z objaśnień do budżetu Województwa na 2006r. dołączonych do uchwały Sejmiku Województwa z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] wynika, że w dziale 750 "Administracja publiczna", rozdziale 75095 "Pozostała działalność" zaplanowano wydatki bieżące na inne rodzaje zadań niż te, na które przeznaczono w przedmiotowej uchwale Zarządu Województwa środki pochodzące z rezerwy ogólnej w kwocie 117.120,00zł.
W ocenie RIO uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. narusza w istotny sposób art. 188 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 1, art. 15, art. 18 pkt 6, art. 41 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy o samorządzie województwa, gdyż uchwałą tą dokonano przeniesienia wydatków z rezerwy budżetowej niezgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków określonych w uchwale budżetowej (na finansowanie zadań nieplanowanych przez Sejmik Województwa). W świetle art. 2 ust. 1 art. 15, art. 18 pkt 6, art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy, a do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie budżetu województwa, zaś do wyłącznych właściwości zarządu województwa należy wykonywanie budżetu województwa. Stosownie do art. 188 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków.
Skargę na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło Województwo, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania.
Zarzucając zaskarżonej uchwale RIO niezgodność z prawem, skarżące Województwo wskazało, że zmiana w budżecie Województwa na 2006r. dokonana uchwałą Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] była konieczna ze względu na zawarcie - w dniu 15 września 2004r. - przez Województwo, "B" S.A. w Warszawie i "A" S.A., w R. umowy partnerskiej. Następnie w dniu [...] kwietnia 2006r. Zarząd Województwa podjął uchwały nr nr: [...],[...], [...] i [...] w sprawie wyrażenia zgody na zlecenie przez Województwo -"A" S.A. wykonania zadań w zakresie promocji napływu inwestycji zagranicznych do regionu o łącznej wartości - 117.120,00zł.
Z kolei w dniu 14 kwietnia 2006r. Województwo zawarło 4 umowy zlecenia nr nr: [...], [...], [...] i [...] z "A" S.A., w R. o łącznej wartości 117.120,00zł, o różnych zakresach czynności wynikających ze wspomnianej trójstronnej umowy partnerskiej z dnia 15 września 2004r.
Skarżące województwo wskazało dalej, że uchwała RIO zawiera w podstawie prawnej wyłącznie przepisy dotyczące właściwości organu nadzoru, formy uchwały dla rozstrzygnięcia nadzorczego, trybu przedstawienia organowi nadzoru przez Marszałka Województwa uchwały Zarządu podlegającego nadzorowi i termin orzeczenia, natomiast nie wskazano w podstawie prawnej przepisów, które zacytowano i omówiono w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 82 ust. ust. 3 i 6 ustawy o samorządzie województwa rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Uzasadnienie faktyczne - w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a. - nie budzi zastrzeżeń, natomiast brak jest uzasadnienia prawnego. W uzasadnieniu prawnym pojawiły się przepisy nieprzywołanej w podstawie prawnej uchwały, a zabrakło wyjaśnienia podstawy prawnej, gdy tymczasem uzasadnienie prawne to wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Już to przesądza, że kwestionowany akt nadzoru należy uchylić.
Ponadto z - jak to określono - ostrożności podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze stało się bezprzedmiotowe z chwilą wykonania uchwały Zarządu Województwa w czasie, gdy była jeszcze ważna, a wykonanie było skuteczne w drodze realizacji zawartych umów. Uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. weszła w życie z dniem podjęcia, zaś stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 82a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Zaskarżona do Sądu uchwała RIO została doręczona w dniu 12 maja 2006r., a uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. została wykonana 11 kwietnia 2006r. Środki finansowe zostały wydatkowane na wykonane przez kontrahenta czynności i brak jest możliwości żądania ich zwrotu.
Ustawa o samorządzie województwa stanowi, że do zadań zarządu województwa należy w szczególności wykonywanie budżetu województwa i jemu przysługuje dokonywanie wydatków budżetowych i dysponowanie rezerwami budżetu województwa (art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 5).
Podniesiono również, że budżet Województwa na 2006r. został uchwalony przez Sejmik Województwa uchwałą z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] tj. pod rządem wówczas obowiązującej ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r., nr 15, poz. 148 ze zm.), a tekst nowej ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych był nieznany i niedostępny.
Skarżące Województwo podniosło również, że organ nadzoru naruszył prawo przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o finansach publicznych, gdyż jako organ kolegialny głosami większości Kolegium ustala subiektywną, a nie obiektywną sprzeczność badanych aktów z prawem.
Przepis art. 173 ust. ust. 1, 4 i 5 obecnej ustawy o finansach publicznych stanowi, że rezerwę ogólną budżetu dysponuje zarząd jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 188 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że w toku wykonywania budżetu zarząd może dokonywać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu polegających m.in. na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych (w tym ogólnej). Wprawdzie stanowi on, że owo przenoszenie następuje zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków, ale nie można pomijać także przepisu art. 188 ust. 2 pkt 1 mówiącego, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd m.in. do dokonywania innych zmian w planie wydatków. Jeśli zatem zarząd jest upoważniony do przenoszenia wydatków z rezerwy celowej do innego działu klasyfikacji budżetowej, to również w danym dziale - do którego przenosi środki - może dokonywać zmian - jeśli ma upoważnienie organu stanowiącego.
W § 21 ust. 1 i 2 uchwały Sejmiku w sprawie budżetu na 2006r. upoważniono Zarząd do dokonywania zmian w budżecie, polegających na przenoszeniu kwot wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach tego samego działu z zastrzeżeniem, że zmiany wydatków majątkowych wymagają uzyskania pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów. Organ nadzoru nie rozważył, że wskutek uprawnionego przeniesienia wydatków z rezerwy celowej do działu "Administracja publiczna" może Zarząd dokonać zmian wewnątrz tego działu, będąc do tego uprawnionym na mocy odrębnego upoważnienia.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, a odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazała, że całkowicie niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż po zadysponowaniu - na podstawie art. 188 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środków z rezerwy ogólnej do działu "Administracja publiczna" Zarząd Województwa, w ramach upoważnienia udzielonego na podstawie art. 188 ust. 2 pkt 1, mógł dokonać zmian w planie wydatków w ramach tego działu, gdyż zadysponowanie rezerwy ogólnej polega na przeznaczeniu jej na realizację zadań zaplanowanych w budżecie, dla których wydatki zostały już zaklasyfikowane w odpowiednim dziale, rozdziale i paragrafie klasyfikacji budżetowej, co oznacza że rozdysponowanie rezerwy nie polega jedynie na przeniesieniu jej środków do określonego działu klasyfikacji budżetowej.
Przeniesienia zaś, na które powołuje się skarżący, a do których odnosi się upoważnienie z art. 188 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotyczą zmian kwoty wydatków zaklasyfikowanych już w budżecie w ramach określonego działu w określonych rozdziałach i paragrafach, a zatem przeniesienia wydatków w ramach działu muszą odnosić się zawsze do zaplanowanych zadań w budżecie i zaklasyfikowanych w odpowiednich podziałkach klasyfikacji wydatków budżetowych.
Zarzut, że rozstrzygnięcie nadzorcze stało się bezprzedmiotowe z chwilą wykonania uchwały Zarządu Województwa z [...] kwietnia 2006r. jest bezzasadny, gdyż wykonanie uchwały nie ma wypływu na ocenę jej legalności przez organ nadzoru i nie stanowi przesłanki tej oceny. Rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter deklaratoryjny.
Twierdzenie przez skarżące Województwo, iż budżet Województwa został ustalony pod rządem ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych - obowiązującej do 31 grudnia 2005r. nie pozostaje w związku z przedmiotową sprawą, gdyż nie dotyczy ona uchwalenia budżetu, lecz jego zmiany w toku wykonywania - pod rządami ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.
Niezasadne jest stanowisko, że uchwała RIO jest niezgodna z prawem z powodu niezawarcia w podstawie prawnej uchwały przepisów zacytowanych i omówionych w uzasadnieniu. Zgodnie z art. 18a ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium RIO podejmowane są w formie uchwał. Żaden przepis prawa nie reguluje elementów formalnych uchwały Kolegium. Z art. 82 ust. 4 i 6 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz, iż w postępowaniu nadzorczym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Uchwała RIO zawiera elementy określone w art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, a w jej treści określono naruszony przez Zarząd Województwa przepis ustawy o finansach publicznych, wyjaśnienie na czym polega naruszenie, i że ma ono charakter istotny. Zatem nie została naruszona dyspozycja art. 82 ust. 4 o samorządzie województwa w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i w zw. z art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona.
Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] maja 2006r. nr [...] spełnia wymogi formalne w zakresie niezbędnych elementów uzasadnienia, w tym prawnego. Wskazywana przez skarżące Województwo wadliwość polegająca na tym, że, w wyodrębnionej redakcyjnie i graficznie, podstawie prawnej uchwały zawarto jedynie przepisy dotyczące właściwości, formy rozstrzygnięcia, terminu przedstawienia uchwały organowi nadzorczemu, zaś w uzasadnieniu uchwały dopiero wskazano przepisy, które w ocenie Kolegium RIO zostały naruszone przez Zarząd Województwa i stanowią o istotnym naruszeniu prawa, jest wadliwością która nie ma wpływu na wynik sprawy. Istotnym jest bowiem, że Kolegium RIO wskazało w uchwale (w jej uzasadnieniu), przepisy które stanowią, że Zarząd Województwa podejmując uchwałę z dnia [...] kwietnia 2006r. naruszył w sposób istotny przepisy, co skutkuje stwierdzeniem nieważności wspomnianej uchwały Zarządu Województwa.
Sąd zauważa nadmierną lapidarność uzasadnienia, w szczególności w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, ale odmiennie niż skarżące Województwo uznaje, że mimo to RIO wykazało w sposób uprawniony sprzeczność uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. z przedstawionymi przepisami prawa.
Stan faktyczny sprawy nie jest sporny pomiędzy stronami, gdyż w skardze skarżące Województwo przyznaje, że uzasadnienie faktyczne uchwały RIO nie budzi zastrzeżeń.
Przechodząc do oceny przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie wskazać należy, że stosownie do art. 165 ust. 1 ustawy o finansach publicznych budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Budżet jest uchwalany w formie uchwały budżetowej na rok budżetowy (art. 165 ust. 2). Z kolei z mocy art. 18 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie budżetu województwa. Zarząd województwa zaś (art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa) wykonuje zadania należące do samorządu województwa, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych; do zadań zarządu należy w szczególności wykonywanie budżetu województwa.
Zgodnie z art. 188 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w toku wykonywania budżetu zarząd jednostki samorządu terytorialnego może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, polegających na przenoszeniu wydatków z rezerw budżetowych, zgodnie z planowanym przeznaczeniem wydatków. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że uzasadnione jest stanowisko RIO, zawarte w zaskarżonej uchwale, że przeznaczenie przez Zarząd Województwa środków pochodzących z rezerwy ogólnej w kwocie 117.120,00zł nastąpiło na finansowanie zadań nieplanowanych w budżecie województwa na 2006r., co wynika z objaśnień do budżetu Województwa na 2006r. Zresztą kwestia ta - jak wynika z uzasadnienia skargi - nie jest kwestionowana przez skarżące Województwo.
Natomiast skarżący zarzuca, iż RIO pominęło w swoich rozważaniach przepis art. 188 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, normujący że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania innych zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Skarżący wskazuje na upoważnienie (§ 21 ust. ust. 1 i 2 uchwały Sejmiku w sprawie budżetu na rok 2006) Zarządu do dokonywania zmian w budżecie polegających na przenoszeniu kwot wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach tego samego działu, z zastrzeżeniem że zmiany wydatków majątkowych wymagają uzyskanie pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów.
Po pierwsze zarzut, z przyczyn formalnych, jest nieuzasadniony co oznacza, że Kolegium RIO nie miało obowiązku rozważenia normy prawnej zawartej w art. 188 ust. 2 pkt 1, skoro prawidłowo uznało, że przepis ten nie uzasadnia upoważnienia prawnego do podjęcia uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. W rozstrzygnięciu nadzorczym Kolegium miał obowiązek powołać, co uczyniło, przepisy naruszone przez Zarząd Województwa. Natomiast wskutek sformułowania tego zarzutu w skardze Kolegium miało powinność odniesienia się do niego w odpowiedzi na skargę, a Sąd obowiązek dokonania sprawowanej kontroli zgodności z prawem również w tym zakresie. Zarzut naruszenia przepisu art. 188 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych jest bezzasadny, na co wskazuje redakcja tego przepisu, a w konsekwencji wykładnia językowa, jak również systemowa zewnętrzna i funkcjonalna. Ustawodawca wskazał na możliwość upoważnienia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zarządu takiej jednostki do dokonywania innych (to znaczy poza określonymi w art. 188 ust. 1 pkt 1, 2 i 3) zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami.
Wykładnia językowa wskazuje po pierwsze, że chodzi o dokonywanie zmian w ramach działu, a po drugie, że chodzi o przeniesienie kwot wydatków w ramach działu (wyłączenie zawiera zwrot "przeniesień wydatków", co oznacza, że co do zasady dokonywanie innych zmian w planie wydatków ogranicza się tylko do przeniesienia wydatków). Wykładnia systemowa zewnętrzna i funkcjonalna (powołane wyżej przepisy ustawy o samorządzie województwa) potwierdza wykładnię językową, gdyż co do zasady uchwalanie budżetu, a więc m.in. planu wydatków należy do wyłącznej właściwości organu stanowiącego tj. sejmiku województwa, zaś do zarządu należy wykonanie budżetu. Przyjęcie wykładni proponowanej w skardze doprowadziłoby do obejścia tych przepisów, które stanowią o wyłącznej właściwości sejmiku województwa do uchwalenia budżetu, w tym planu wydatków. Podkreślić należy, że nawet w skardze (strona ostatnia uzasadnienia skargi), powołując się na upoważnienie, wskazano że dotyczyło ono możliwości dokonywania zmian polegających na przenoszeniu kwot wydatków.
Niezasadny jest również zarzut o bezprzedmiotowości rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż niezależnie od wykonania uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r. RIO jest uprawnione do oceny jej legalności, a w konsekwencji Sąd do kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego.
Dokonanej przez Sąd oceny nie zmienia okoliczność przywołana w skardze, że budżet Województwa na 2006r. został uchwalony w okresie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego była uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] kwietnia 2006r., a więc organu powołanego do wykonania budżetu; uchwała ta była podjęta w okresie obowiązywania ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych i powołana w podstawie prawnej uchwały Zarządu Województwa.
W związku z kolejnym zarzutem sformułowanym w skardze należy wyjaśnić, że sąd administracyjny z mocy art. 1 § § 1, 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej obejmującej m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Teza, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej głosami większości ustala subiektywną, a nie obiektywną sprzeczność badanych aktów z prawem nie jest argumentem prawnym, a Sąd w przedmiotowej sprawie nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej.
W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił (art. 151 p.p.s.a.).