Uzasadnienie
Uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2006r. stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 1 ust. 3 uchwały Nr (...) Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006 r. dotyczącego przeniesienia w planie wydatków budżetu Województwa na 2006 r. polegającego na zmniejszeniu w dziale 757 "Obsługa długu publicznego", rozdziale 75704 "Rozliczenia z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego" o kwotę 70.000 zł wydatków bieżących z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz zwiększeniu o tę samą kwotę w dziale 010 "Rolnictwo i Łowiectwo", rozdziale 01095 "Pozostała działalność" pozostałych wydatków bieżących na sfinansowanie zadań z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych gatunków, zleconych do wykonania Centralnemu Ośrodkowi Badania Odmian Roślin Uprawnych w S. W., zwany dalej Centralnym Ośrodkiem.
W ocenie organu nadzoru uchwała, we wskazanym zakresie, została wydana z istotnym naruszeniem art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie (Dz. U. Nr 137, poz. 1299 ze zm.), gdyż w obowiązującym porządku prawnym brakuje podstawy prawnej do zlecania wykonania zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego państwowej jednostce budżetowej.
Województwo w skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wniosło o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako przepis autonomiczny daje podstawę wydatkowania środków z budżetu na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego określone odrębnymi przepisami. Ustawodawca przewidział w art. 25 ustawy o nasiennictwie obowiązek współpracy samorządów województwa z Centralnym Ośrodkiem w prowadzeniu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego. Zdaniem skarżącego z uwagi na to, że wymieniony obowiązek nałożony został w drodze ustawy, samorząd województwa może go realizować w różnych formach, także w formie wsparcia finansowego. Zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie naruszała art. 3, art. 22, art. 25 oraz art. 27 ustawy o nasiennictwie a powołanie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przesądzać o nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 401/06, oddalił skargę Województwa na uchwałę stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia (...) marca 2006 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały w sprawie zmian w budżecie Województwa.
Sąd oddalając skargę podniósł m.in. że art. 14 ustawy o samorządzie województwa wylicza przykładowo zadania o charakterze wojewódzkim, które zostały przypisane samorządowi województwa. Zadania te należy zaliczyć do zadań własnych wojewódzkiego samorządu terytorialnego, które samorząd województwa może wypełniać w oparciu o ustawy materialne prawa administracyjnego. Podstawą materialnoprawną dla wypełniania tych zadań własnych jest również ustawa o nasiennictwie a w szczególności art. 25 tej ustawy, powołany również jako podstawa materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie wynika, że Centralny Ośrodek jest państwową jednostką budżetową. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego.
Zdaniem WSA w rozpoznawanej sprawie nie mają zastosowania wyjątki wymienione w art. 22 ust. 1-3 ustawy o finansach publicznych, pozwalające państwowym jednostkom budżetowym na gromadzenie na rachunku dochodów własnych uzyskiwanych środków, gdyż żadna z wymienionych tam przesłanek nie odpowiada stanowi faktycznemu sprawy. Otrzymywane przez Centralny Ośrodek środki od Województwa, na mocy zawartego porozumienia, nie wykraczają poza zakres działalności podstawowej Centralnego Ośrodka, a tylko dochody uzyskane z działalności wykraczającej poza zakres działalności podstawowej, określonej w statucie, polegającej między innymi na świadczeniu usług, mogą być gromadzone na rachunku dochodów własnych.
Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego, że przy podjęciu uchwały nie naruszono art. 22 ustawy o nasiennictwie, jednak powołanie tego przepisu przez organ nadzoru nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący domagał się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi Województwo zarzuciło naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnej interpretacji art. 25 ustawy o nasiennictwie, polegającej na przyjęciu, że współpraca Centralnego Ośrodka z samorządem województwa nie może polegać na finansowej partycypacji samorządu województwa w zadaniach z zakresu porejestrowego doświadczalnictwa odmianowego roślin uprawnych oraz, że porozumienie o współpracy zawierające zobowiązanie pieniężne nie ma znaczenia prawnego, błędnej interpretacji art. 27 ust. 1 ustawy o nasiennictwie, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych przez przyjęcie, że Centralny Ośrodek odprowadza dochody na rachunek budżetu państwa, błędnej interpretacji art. 167 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 14 ustawy o samorządzie województwa przez przyjęcie, że zadanie samorządu województwa określone w art. 25 ust. 1 ustawy o nasiennictwie nie mogą być finansowane dotacją do zadań Centralnego Ośrodka i nieuwzględnienie faktu, że przy Centralnym Ośrodku utworzone jest gospodarstwo pomocnicze - Stacja Doświadczalna Oceny Odmian w Przecławiu oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że są one zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że organ nadzoru zarzucił uchwale Sejmiku Województwa naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powinna polegać na zbadaniu czy wymienione w nim przepisy zostały w istocie naruszone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie tak rozumianej kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie przeprowadził. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa nie zostało poprzedzone wykładnią wskazanych w nim przepisów prawa, naruszonych według organu nadzoru, uchwałą Sejmiku Województwa.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną "interpretację" jest o tyle zasadny, że WSA w istocie nie dokonał wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powinien przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, winien, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego, wskazać, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Nie sposób w związku z tym pominąć, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jedynie bardzo ogólnikowo podało motywy rozstrzygnięcia, uchylając się od analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu konkretnej sprawy.
Na rozprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przedmiocie skargi na wymienioną na wstępie uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej, pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze, w tym zasądzenie kosztów, przy uwzględnieniu dwukrotnego postępowania przed sądem I instancji.
Pełnomocnik Regionalnej Izby Obrachunkowej wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje
Na skutek przekazania przez Naczelny Sąd Administracyjny przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania, tutejszy Sąd ponownie rozpoznając sprawę i będąc związanym po myśli art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną w tejże sprawie przez Sąd II instancji stwierdza, że skarga jest zasadna.
Regionalna Izba Obrachunkowa zarzuciła uchwale Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006 r. naruszenie art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 3, art. 22, art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 26 czerwca 2003 r. o nasiennictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego winien zbadać, czy kwestionowanej uchwale zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa wymienionych w tym rozstrzygnięciu.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko w wypadku braku takiej zgodności możliwe jest skorzystanie przez organ nadzoru z przysługujących mu uprawnień. Skorzystanie z tego uprawnienia ogranicza jeszcze ustawodawca w art. 82 ust.5 cyt. ustawy gdyż, przesłana stwierdzenia nieważności uchwał organów wojewódzkich zachodzi jedynie, gdy organ nadzoru stwierdzi istotną sprzeczność z prawem.
Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 82 ust. 4 tej ustawy rozstrzygniecie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, sporządzone w taki sposób, by więc sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego była możliwa tj. by Sąd mógł zbadał czy wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy zostały w istocie naruszone i czy motywy tego rozstrzygnięcia są zasadne.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego nie może przeprowadzić, albowiem uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej o stwierdzeniu nieważności - §1 ust. 3 Uchwały Sejmiku Województwa z dnia (...) stycznia 2006r. zawiera wprawdzie wskazanie przepisów, które zdaniem organu nadzoru zostały naruszone, ale nie zawiera w swej treści należytego uzasadnienia stanowiska w tym zakresie. Organ nadzoru stwierdził naruszenie ww. przepisów: ustawy o finansach publicznych, ustawy o samorządzie województwa i ustawy o nasiennictwie, jednak tylko ogólnikowo podał motywy rozstrzygnięcia, nie dokonał analizy naruszonych przepisów i odniesienia ich do stanu faktycznego. Powoduje to, że ocena legalności zaskarżonej uchwały wymyka się z pod kontroli Sądu. Tym samym w ocenie Sądu Regionalna Izba Obrachunkowa dopuściła się naruszenia art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie wojewódzkim w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną uchwałę. Na mocy art. 152 p.p.s.a.Sąd wstrzymał wykonalność uchylonej uchwały do chwili uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a., art. 205 §2 i §3 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r.w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. z 2002r. Nr 123, poz. 1059 z zm.). W orzeczeniu o kosztach, Sąd uwzględnił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, według stawek minimalnych za prowadzenie niniejszej sprawy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji tj. w kwocie 240 zł. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika o dwukrotne zasądzenie kosztów, gdyż zgodnie w powołanymi wyżej przepisami, wynagrodzenie radcy prawnemu przysługuje jedynie jednokrotnie za prowadzenie sprawy w pierwszej instancji.
Ponadto Sąd na mocy art.214§1p.p.s.a. w związku z art.87 ustawy o samorządzie województwa oraz art.212 §1 p.p.s.a. zarządził zwrot skarżącemu kwoty 100 zł tytułem nienależnie uiszczonej opłaty kancelaryjnej.