Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] o stwierdzeniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], w sprawie przyznania Z. C. płatności rolnośrodowiskowej PROW 207-2013 na 2012 r., z naruszeniem prawa.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 8 lipca 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu Z. C. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2012 r.
Podstawą do wznowienia tego postępowania były ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 22-23 lipca 2013 r. zgodnie z którymi na działkach rolnych oznaczonych symbolami AAA, AE, AG, AH, B, C, E, F, G, H, I, J, N, R, S, U, W, X, Y, Z zadeklarowanych do wariantu 2.9 oraz działkach rolnych oznaczonych symbolami AA, AB, AFFF deklarowanych do wariantu 2.10 stwierdzono trawę na gruntach ornych (nasadzenia jabłoni w jednym rzędzie) w sytuacji gdy strona deklarowała we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. sad (jabłonie).
Konsekwencją tych ustaleń było wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] którą stwierdzono wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW na 2012 r. z naruszeniem prawa.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał ją w mocy.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne poczynione w sprawie a ponadto wskazał, że prawidłowość ustaleń dotyczących wykluczenia działek z jednorzędowymi nasadzeniami była przedmiotem sprawy prowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny zakończonej wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II GSK 564/15, a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zakończonej wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn.. akt I SA/Rz 999/16. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że wobec braku definicji legalnej w przepisach prawa krajowego i unijnego dotyczących przedmiotowej płatności, organy słusznie odwołały się do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest do definicji sadu wynikającej z załącznika nr 6 ust. 1 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z jego treścią do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1 ha zasadzone drzewami i krzewami owocowymi o zwartym nasadzeniu (minimum 600 drzew lub 2000 krzewów na 1 ha).
Przy ustalaniu zakresu znaczeniowego definicji sadu należy uwzględnić specyfikę upraw sadowniczych objętych wnioskiem skarżącego, gdzie wymagana obsada to 125 sztuk drzew jabłoni domowej na 1 ha z przyjętą tolerancją 5%. Kluczowego znaczenia nabiera zwrot "zwarty" w odniesieniu do nasadzeń, który w rozumieniu słownikowym oznacza "składający się z wielu osób, przedmiotów itp. znajdujących się jeden blisko drugiego i przez to robiący wrażenie zbitego i gęstego". Zatem nasadzenia o zwartym charakterze stanowiące o uprawie sadowniczej na działce rolnej zgłoszonej do płatności rolnośrodowiskowej jako sad, to nasadzenia wszerz i wzdłuż powierzchni działki. Nie stanowią wiec sadu działki rolne o jednorzędowej obsadzie uprawy, a więc takie jak zgłoszone przez skarżącego we wniosku kontynuacyjnym, nawet przy spełnieniu wymogu minimalnej obsady i wymagań dotyczących jakości drzewek. Innymi słowy jednorzędowa uprawa drzew na działce rolnej powoduje, że taka działka rolna nie może być uznana za sad.
Analizując przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ uznał, ze występują one w sprawie. Mianowicie okoliczności ujawnione podczas kontroli na miejscu w dniach 22-23 lipca 2013 r. są nowe bowiem wystąpiły one po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Okoliczności te istniały w dniu wydania wskazanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dokonując analizy działek rolnych zadeklarowanych przez Z. C. we wnioskach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w 2012 r. i 2013 r., stwierdzić należy, że Z. C. w 2012 r. i 2013 r. deklarował działki rolne położone na działkach ewidencyjnych oraz ich użytkowania prawie w ten sam sposób. Tym samym stan faktyczny stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach 22-23 lipca 2013 roku odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w 2012 roku.
Owe nowe okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postepowania nie mogły być znane Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR, który w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, gdyż okoliczności te stwierdzono w trakcie kontroli na miejscu po dacie wydanie wskazanej decyzji.
Organ wskazał, że z uwagi na upływ terminu wskazanego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. nie można było uchylić decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. dlatego organ I instancji prawidłowo ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności oraz wadliwej ocenie materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu skargi wskazał na naruszenie powyższych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stwierdzając, że decyzje wydane przez organ I i II instancji zostały na podstawie wysuniętej hipotezy, że w 2012 r. działki wyglądały tak samo jak w 2013 r., nie popierając tej hipotezy żadnymi dowodami w postaci wyników kontroli na miejscu za 2012 r. lub zdjęć wykonanych w 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć też należy, że co do zasady Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania tej decyzji.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie jest zasadna, gdyż akt ten odpowiada prawu. W szczególności wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz przekonywująco uzasadniono stanowisko organu.
W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania.
W przedmiotowej sprawie podstawę wznowienia postępowania stanowiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Tą nową okolicznością były ustalenia poczynione podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu w dniach 22-23 lipca 2013 r. zgodnie z którymi na działkach rolnych oznaczonych symbolami AAA, AE, AG, AH, B, C, E, F, G, H, I, J, N, R, S, U, W, X, Y, Z zadeklarowanych do wariantu 2.9 oraz działkach rolnych oznaczonych symbolami AA, AB, AFFF deklarowanych do wariantu 2.10 stwierdzono trawę na gruntach ornych (nasadzenia jabłoni w jednym rzędzie) w sytuacji gdy strona deklarowała we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. sad (jabłonie).
Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie ujawniły się nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniające wznowienie postępowania.
Przepis art. 145 § 1 pkt 5 może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Po drugie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody istnieją w dniu wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nowe okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Wystarczą przy tym nowe okoliczności faktyczne. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że wznowienie postępowania powinno następować z uwagi na wyjście na jaw nie tylko nowych dowodów, lecz także nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, o ile tylko dowody te dotyczą faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie podejmowania decyzji. W wyroku z 20 marca 2019 r., II OSK 1112/17, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wznowienie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy wprawdzie nowe dowody zostaną ujawnione po wydaniu decyzji, lecz równocześnie zostaną ujawnione nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, o których nie wiedział organ w chwili wydawania decyzji.
Przy wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Nie są zatem istotne przyczyny tej niewiedzy.
W orzecznictwie podkreśla się, że przez "nową istotną dla sprawy okoliczność" należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1631/16).
Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że stwierdzony w trakcie kontroli na miejscu w 2013 r. stan działek odbiega od stanu faktycznego deklarowanego we wniosku o płatność w 2012 r. Słusznie w tej mierze organ zwraca uwagę na to że realizowany przez skarżącego program rolnośrodowiskowy dotyczył pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne i realizowanych w jego ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz wariantu 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawienia), a więc programu realizowanego na uprawach sadowniczych, które to uprawy są uprawami trwałymi - wieloletnimi. Z. C. realizujący program rolnośrodowiskowy na uprawach sadowniczych w trakcie jego realizacji nie mógł zmieniał rodzaju uprawy. O prawidłowości zajętego w sprawie stanowiska odnośnie stanu faktycznego występującego w 2012 roku stwierdzonego w trakcje kontroli przeprowadzonej w 2013 roku dowodzą przede wszystkim informacje zawarte w złożonych do Biura Powiatowego ARiMR wnioskach o przyznanie płatności na rok 2012 i 2013. Na podstawie analizy tych wniosków, a w szczególności załączników graficznych na których to strona określa sposób użytkowania na poszczególnych działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku o płatność, jednoznacznie stwierdzić można, że deklaracje te się pokrywają.
Za uprawnione należy także uznać powołanie się przez organ odwoławczy na treść wyroków NSA z dnia 20 września 2016 r. oraz WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku WSA w Rzeszowie wskazał, że jednorzędowa uprawa drzew na działce rolnej powoduje, że taka działka rolna nie może być uznana za sad.
Zatem uznanie przez sąd, że uprawa skarżącego nie była sadem w 2013 r. musiało być równoznaczne z uznaniem, że sadem tym nie była także w 2012 r.
Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
- 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo
- 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Jednak w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2).
Prawidłowe jest stanowisko organu, że wobec upływu ponad 5 lat od doręczenia decyzji o przyznaniu płatności skarżącemu na 2012 r. w pomniejszonej wysokości, uchylenie tej decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie mogło nastąpić (art. 146 § 1 k.p.a.).
Uzasadnione było zatem wydanie, zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji.
Z przedstawionych powodów brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.