Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W.I. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 27 października 2023 r., nr 9009-2023-705 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] skarżący złożył wniosek o udzielenie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z [...]. Do wniosku skarżący złożył załącznik: faktury VAT RR: nr [...] z dnia 19 maja 2023 r., nr [...] z dnia 26 maja 2023 r., [...] z dnia 31 maja 2023 r., [...] z dnia 28 kwietnia 2023 r., dokumentujące sprzedaż pszenżyta.
Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy w ramach wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż i nasion oleistych z [...] w dniu 7 września 2023 r., organ I instancji, wydał decyzję o odmowie przyznania pomocy.
Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 7 września 2023 r. odwołanie skarżący złożył.
Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym ponownie przeanalizował dokumenty dostarczone przez wnioskodawcę, a w szczególności treść wniosku o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, który poniósł straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż i nasion oleistych z [...].
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 762 ze zm. dalej określane jako - rozporządzenie) pomoc przyznaje się na wniosek rolnika złożonego za pomocą systemu teleinformatycznego Agencji w wysokości ustalonej zgodnie z § 6. Oznacza to, że kluczowym w przedmiotowej sprawie jest to, że skoro rolnik dołączył do wniosku o pomoc faktury VAT na sprzedaż pszenżyta - to zgodnie z brzmieniem § 6 ust. 1a rozporządzenia, wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej (zgodnie z art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013) na podstawie wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 (złożonego w 2022 roku o przyznanie płatności bezpośrednich).
Jak wynika z przeprowadzonej kontroli administracyjnej sprawy, a zwłaszcza z wydruku z Systemu IACSplus i wniosku o przyznanie płatności na rok 2022 dołączonych do akt sprawy W.I. nie zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. pszenżyta na żadnej z deklarowanych działek, tym samym nie został spełniony warunek przyznania płatności wynikający z przepisu zawartego w § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.
W związku z powyższym podnoszony przez stronę zarzut, że decyzja narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia należało uznać za nieuzasadniony, gdyż organ nie mógł w żaden sposób przeliczyć wysokości przyznanej pomocy w roku 2022, ponieważ nie było takiej uprawy w deklaracji w roku 2022 r., natomiast w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia wprost i jednoznacznie określone zostało, że wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku stanowiącej iloraz liczby ton pszenicy lub gryki wynikającej z załączonych faktur i liczby 4,5 - w przypadku pszenżyta, zatem przy braku zadeklarowania uprawy pszenżyta w 2022 r. maksymalna wysokość pomocy wyniosłaby 0 zł. W związku z powyższym powyższy zarzut, należy uznać za bezpodstawny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie także decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- 1. art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dz. Urz. UE. L Nr 96 str.
- 80) zwanego dalej,,rozporządzeniem wykonawczym" poprzez wydanie na jego podstawie poprzez polskiego ustawodawcę aktu prawnego dyskryminującego rolników - sprzedających zboże lub rośliny oleiste z lat poprzednich - regulacji uniemożliwiającym im otrzymanie pomocy,
- 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji nie przyznanie pomocy finansowej w sytuacji, gdy skarżący spełnił wymagane powyższym przepisem przesłanki,
- 3. § 4 i § 6 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że na podstawie przedmiotowych przepisów niemożliwe jest przyznanie pomocy w sytuacji, gdy po zastosowaniu rozumowania prawniczego analogia legis taka możliwość istnieje,
- 4. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie, że skarżący w roku 2021 składał wniosek o uzyskanie dopłat z tytułu uprawy pszenżyta przez co udowodnił, że był w jego posiadaniu poprzez jego faktyczne zebranie i magazynowanie, a także, że posiadał status rolnika na podstawie rozporządzenia kwalifikującego go do otrzymania pomocy,
- 5. art. 138 § pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, podczas gdy organ II instancji powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zgodnie natomiast z treścią art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przepis ten wprowadza zasadę dwuinstancyjności polegającą na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dla jej zachowania nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania, w tym podstawy prawnej. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest natomiast zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie, jak uczynił to organ I instancji. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy orzeka powtórnie w całokształcie sprawy i w granicach wyznaczonych decyzją organu I instancji.
Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza, sprawdzenie czy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu w każdym jego aspekcie. Organ odwoławczy nie może zatem orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ I instancji. W szczególności zaś zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy czy też orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszej instancji prowadzi do naruszenia tożsamości sprawy, a w konsekwencji zasady dwuinstancyjności.
Zgodnie § 3 rozporządzenia pomoc przyznaje się rolnikowi:
- 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
- 2) który dokonał sprzedaży:
- a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub
- b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r.
- - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą;
- 3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343;
- 4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia pomoc przyznaje się na wniosek rolnika w wysokości ustalonej zgodnie z § 6 rozporządzenia. Jak stanowi § 6 ust. 1a rozporządzenia, wysokość pomocy nie może przekroczyć iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku zatwierdzonej do jednolitej płatności obszarowej (zgodnie z art. 36 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013) na podstawie wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 (złożonego w 2022 roku o przyznanie płatności bezpośrednich).
Analizując powyższą regulację stwierdzić należy, że wolą prawodawcy było aby wysokość pomocy nie przekroczyła iloczynu stawki pomocy i powierzchni upraw żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku do której producent rolny otrzymał płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2022 r.
Zatem organy prawidłowo uznały, że przy rozpoznaniu sprawy weryfikacji podlega wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich za 2022 rok, a także rodzaj i powierzchnia uprawy w tym przypadku - pszenżyta,
W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w 2022 r. nie zadeklarował pszenżyta, na żadnej z deklarowanych działek. Trafności tego stwierdzenia skarżący na żadnym etapie postepowania nie podważył. W konsekwencji czego zasadnie organy stwierdziły, że nie został spełniony warunek przyznania płatności wynikający z przepisu zawartego w § 4 rozporządzenia konsekwencją czego jest prawidłowa decyzja o odmowie przyznania skarżącemu pomocy.
Należy zgodzić się z organem, że omawiana wyżej regulacja nie dyskryminuje rolników - sprzedających zboże lub rośliny oleiste z lat poprzednich.
Słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2023/739 ustanawia środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych. Taką nadzwyczajną sytuacją jest rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r. inwazja Rosji na Ukrainę, która ma wpływ m. in. na rynek zbóż i nasion oleistych. Spadek lokalnych cen zbóż i nasion oleistych wpływa na rentowność produkcji u rolników i może mieć wpływ na ich decyzje dotyczące zasiewów. Sytuacja ta może spowodować szybkie pogorszenie produkcji (preambuła rozporządzenia). Z powyższego wynika, że środek wsparcia stanowi środek nadzwyczajny związany z rentownością produkcji zbóż i nasion oleistych w 2022 roku, a więc w roku, którym wybuchła wojna na Ukrainie. Środek ten ma zrekompensować rolnikom ewentualne problemy ze zbyciem wyprodukowanych w 2022 roku zbóż i nasion oleistych, a więc jest związany z produkcją rolną w 2022 roku, zaś nie dotyczy wyprodukowanych a nie sprzedanych plonów z lat poprzednich. Zatem nie może być tutaj ma mowy o dyskryminacji bądź luce w prawie.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji przez organ odwoławczy, z wyjątkiem tzw. decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2. Oznacza to, że organ odwoławczy może oceniać zaskarżoną odwołaniem decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem i z punktu widzenia jej celowości i słuszności (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 138).
Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2021 r., IV SA/Po 1827/20). Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza więc, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji, czyli organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji.
Podkreśla się także zasadnie, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Skoro organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy i ocenie zasadności odwołania uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, a przeprowadzone postępowanie nie narusza przepisów prawa, to zasadnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, skoro zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, to skarga podlegała oddaleniu, jako bezzasadna - na podstawie art. 151 p.p.s.a.