Uzasadnienie
W dniu 29 maja 2014 r. Rada Miejska w Leżajsku podjęła uchwałę
Nr XXXVII/230/14 w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019. Podjęcie wskazanej uchwały było konsekwencją wprowadzenia zmian w budżecie gminy Miasto Leżajsk na 2014 r. Mianowicie w uchwale budżetowej Miasta Leżajska na 2014 r. Nr XXXII/211/13 Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 19 grudnia 2013 r. dokonano zmian m.in. w zakresie zwiększenia rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995 klasyfikacji rozchodów) o kwotę 434.000,00zł, finansowanych przychodami z tytułu wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.885 ze zm.) - dalej: u.f.p.
Uchwałą z dnia 1 lipca 2014 r., Nr XV/3148/2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność wskazanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku w całości z powodu zwiększenia w tej uchwale rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995) w wysokości 434.000,00zł, w sytuacji gdy brakuje podstawy do zaplanowania w 2014 r. tego rodzaju rozchodów.
W uzasadnieniu uchwały, wskazano, że z przedłożonych w postępowaniu pisemnych wyjaśnień Burmistrza Leżajska wynika, że rozchody z tytułu innych rozliczeń krajowych w wysokości 434.000,00 zł stanowią zabezpieczenie do przeprowadzenia operacji finansowej związanej z zarządzeniem długiem i płynnością finansową budżetu, polegającej na zamianie obowiązujących zapisów w umowach kredytowych zawartych z bankami w zakresie zmiany harmonogramów spłat rat kapitałowych przypadających na 2015 r. w związku z podpisanym w 2013 r. aneksami do umów kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie obowiązywania wymagalnych terminów spłaty rat kapitałowych przypadających w 2014 r. na 2015 r. (kwota 1.200.000,00 zł) i 2016 r. (300.000,00 zł). Zaplanowane na ten cel rozchody zostały niejako "zamrożone" w konstrukcji budżetu. Środki na ten cel znajdują się na rachunku budżetu i bez zmiany dokonanej przez organu stanowiący nie mogą być przeznaczone na zmniejszenie wyniku finansowego budżetu Miasta Leżajska założonego na 2014 r. W czerwcu bieżącego roku złożone zostały do banków wnioski dotyczące zmiany dotychczasowych umów kredytowych, których uzasadnieniem są podjęte uchwały z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2014 r. i zmian w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2014-2019, gdzie środki w wysokości 434.000,00 zł stanowią "wzmocnienie" zdolności kredytowej do oceny przez banki.
Powołując się na treść art. 243 u.f.p. organ nadzoru wskazał, że przy zaciąganiu zobowiązań m.in. z tytułu kredytów, jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) muszą stosować zasady określone w tym przepisie, co oznacza, że obciążenia budżetów j.s.t. spłatami zobowiązań z tytułu długoterminowych kredytów i pożyczek nie mogą przekroczyć relacji określonej na jego podstawie. Organ nadzoru dodał, że ujęte w budżecie jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym rozchody stanowią nieprzekraczalny limit spłat wynikający z wcześniej zawartych zobowiązań.
W ocenie organu nadzoru, Rada Miejska w Leżajsku dokonując uchwałą nr XXXVIl/229/14 z dnia 29 maja 2014 r. zmian w budżecie oraz uchwałą z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVII/230/14 zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019, polegających na zwiększeniu w 2014 r. rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych (§ 995) w wysokości 434.000,00 zł, które przeznacza na przyszłą spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu kredytów długoterminowych (§ 992), dokonała wspomnianych zmian bez podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania rozchodów w wyżej wymienionej podziałce klasyfikacji budżetowej. Według organu, gdyby doszło do uzgodnienia z bankami przyśpieszonych terminów spłaty kredytów zaciągniętych w latach ubiegłych, rozchody odpowiadające wielkości przypadających do spłaty nowych rat kredytów i pożyczek mogłyby być zaplanowane jako rozchody na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992).
Taka zmiana budżetu Miasta Leżajska na 2014 r. i Wieloletniej Prognozy Finansowej skutkowałaby jednak koniecznością uwzględnienia nowej wielkości rozchodów z tytułu spłaty wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992) przy dokonywaniu oceny spełnienia przez Miasto Leżajsk w 2014 r. wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia z art. 243 u.f.p. Organ wskazał, że z załącznika Nr 1 uchwały Nr XXXVII/230/14 z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Miasto Leżajsk na lata 2014-2019 wynikało, że spłata zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek długoterminowych w 2014 r. wynosi 4,35% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Jednak w przypadku uwzględnienia zwiększonych o kwotę 434.000,00 zł rozchodów na spłatę wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek (§ 992), wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta Leżajska z art. 243 u.f.p. nie zostanie spełniony w 2014 r. i wynosić będzie: 5,54% planowanych dochodów ogółem przy maksymalnym wskaźniku 4,36%. Zatem wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Miasta Leżajska wynikający z art. 243 u.f.p. w 2014 r. zostanie przekroczony o 1,18%.
Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Miasto Leżajsk złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i wnosząc o jej uchylenie.
Zdaniem skarżącej, umieszczenie kwoty 434.000,00zł w § 995 klasyfikacji budżetowej, w planie rozchodów budżetowych, jest zgodne z art. 6 ust. 2 pkt 5 u.f.p., gdyż można tam umieścić kwoty przeznaczone na inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością, nie stanowiące zarazem wzrostu planu rozchodów budżetowych związanych z roczną kwotą spłaty zaciągniętego długu z tytułu kredytów długoterminowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko organu nadzoru opiera się na błędnym założeniu, że w przyszłości zostanie naruszony wskaźnik dopuszczalnego zadłużenia Gminy, mimo że decyzja odnośnie ostatecznego przeznaczenia wolnych środków na spłatę rat kredytu w ramach planu rozchodów budżetowych w § 992, należy do Rady Gminy i może zostać ewentualnie podjęta w przyszłości.
Natomiast ani w chwili obecnej, ani w momencie podejmowania uchwały, wskaźnik zadłużenia nie przekracza dopuszczalnego poziomu, brak było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku nr 230 z dnia 29 maja 2014 r.
Skarżąca dodała, że organ nadzoru może badać zgodność aktów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, a nie z punktu widzenia celowości, rzetelności czy gospodarności. W tej sytuacji badanie uchwały z założeniem na przyszłość, a nie mającym miejsca w chwili podejmowania uchwały, narusza przepisy dotyczące nadzoru na działalnością uchwałodawczą j.s.t.
W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że zaplanowane przez Gminę rozchody stanowią w istocie rodzaj rezerwy budżetowej, jednak rezerwa taka nie może być tworzona w zakresie dochodów, lecz wyłącznie w zakresie wydatków. Wskazano także, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność uchwały Rady Miejskiej w Leżajsku nr XXXVII/229/14 w części dotyczącej zaplanowania na 2014 r. kwoty 434.000,00 zł jako rozchodów z tytułu innych rozliczeń krajowych, z powodu braku podstawy faktycznej i prawnej. Zatem zmiana Wieloletniej Prognozy Finansowej w pozycji dotyczącej przedmiotowych rozchodów jest również bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Na wstępie trzeba zauważyć, że podjęcie uchwały w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej było konsekwencją wprowadzenia zmian w budżecie gminy Miasto Leżajsk na 2014 r. uchwałą z dnia 29 maja 2014 r. nr XXXVIl/229/14. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie stwierdziło nieważność tej uchwały - uchwałą z dnia 29 lipca 2014 r. nr XVII/3769/2014. Z kolei ta uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. I SA/Rz 836/14, w wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę Miasto Leżajsk.
Z uwagi na wzajemną relację, występującą pomiędzy uchwałą dotyczącą wprowadzenia zmian w budżecie gminy Miasto Leżajsk na 2014 r. oraz w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej, argumentacja dotycząca uchylenia przez Sąd uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXVII/229/14 Rady Miejskiej w Leżajsku z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie na 2014 r. zaprezentowana w uzasadnieniu wskazanego powyżej wyroku ma także zastosowanie w niniejszej sprawie.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów, niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ich związków powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - dalej: u.s.g. Przepis ten stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
Stosownie do treści art. 91 ust.3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne.
W ocenie Sądu, organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie prawa przez Radę Miasta Leżajska, leżące u podstaw stwierdzenia nieważności badanej uchwały.
W sentencji rozstrzygnięcia organ powołał się na brak podstawy faktycznej i prawnej do zaplanowania tego rodzaju rozchodów w budżecie gminy.
W żaden sposób nie odniósł się jednak do wyjaśnień Gminy składanych w postępowaniu nadzorczym, że na dokonanie przedmiotowych zmian w budżecie pozwala przepis art. 6 ust.2 pkt 5 u.f.p. Przepis ten stanowi, że rozchodami publicznymi są inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością. Organ nie wskazał, z jakich względów zaplanowane przez Gminę rozchody nie mogą być w ujęte w § 995 jako operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem i płynnością finansową.
Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło, że gdyby Gmina uzgodniła z bankami wcześniejszą spłatę kredytów, to mogłaby zaplanować rozchody na ten cel w budżecie w § 992, ale skutkowałoby to koniecznością uwzględnienia nowej wysokości rozchodów z tytułu spłat wcześniej zaciągniętych kredytów i pożyczek, co jednak spowodowałoby przekroczenie wskaźnika dopuszczalnego zadłużenia, wynikającego z art. 243 u.f.p.
Wbrew opisanej przez organ hipotetycznej sytuacji, zakwestionowane zmiany w budżecie nie były spowodowane zamiarem wcześniejszej spłaty kredytów, a wręcz przeciwnie, przez zaplanowanie przedmiotowych rozchodów Gmina chciała uzyskać wzmocnienie zdolności kredytowej w związku z aneksami do umów kredytowych, które umożliwiłyby wydłużenie terminów spłat rat kredytowych, przypadających w 2014 r., na lata następne tj. 2015 r. i 2016 r.
W ocenie Sądu, dokonanie w budżecie gminy takiego zabezpieczenia środków nie jest równoznaczne ze spłatą długu, czy zwiększeniem zobowiązań w 2014 r. i nie wpłynie na relację, o której mowa w art. 243 u.f.p. Brak było zatem podstaw do uwzględniania zaplanowanych rozchodów w kwocie 434.000,00zł przy obliczaniu wskaźnika zadłużenia Gminy Miasto Leżajsk w 2014 r.
W istocie zatem organ nadzoru nie dokonał oceny legalności zmian w budżecie dokonanych rzeczywiście przez Gminę, lecz ocenił wykreowany przez siebie stan faktyczny. W efekcie organ nie wskazał jakie przepisy zostały naruszone przy podjęciu zaskarżonej uchwały, ani nie uzasadnił, na czym naruszenie prawa polegało.
Z powyższych względów, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepis art. 91 ust.3 u.s.g., a przez to nie poddaje się kontroli Sądu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 148, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) - (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).