Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. Ś. (dalej: zobowiązany/skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej: DIAS) z 24 września 2018 r., nr 1801-IEE.711.112.2018, stwierdzające uchybienie przez stronę terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w [...] z 8 czerwca 2018 r., nr 1822-SEE.71.5.18.5.10136, którym uznano wniesione przez zobowiązanego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za niezasadne.
Z akt sprawy wynika, że postanowienie organu I instancji z 8 czerwca 2018 r. zostało wydane na wskutek wniesionych przez zobowiązanego zarzutów skierowanych do tytułu wykonawczego wystawionego przez Pocztę Polską S.A. w dniu 22 lutego 2016 r. nr [...], na podstawie którego prowadzono przeciwko zobowiązanemu administracyjne postępowanie egzekucyjne poprzez zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego z tytułu zaległych opłat abonamentowych RTV.
Zażalenie na powyższe postanowienie zostało wniesione w imieniu zobowiązanego przez radcę prawnego B. R.w dniu 2 lipca 2018 r.
Postanowieniem z 24 września 2018 r., DIAS stwierdził uchybienie przez zobowiązanego terminu do wniesienia zażalenia na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 114 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że postanowienie organu I instancji doręczono zobowiązanemu 12 czerwca 2018 r. Zażalenie zostało wniesione w imieniu zobowiązanego przez pełnomocnika - radcę prawnego, w dniu 2 lipca 2018 r. Uchybiono zatem terminowi do wniesienia zażalenia, który wynosi - w myśl art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 7 dni od dnia doręczenia zaskarżanego postanowienia.
Organ przyznał, że zaskarżone postanowienie organ I instancji doręczył również radcy prawnemu B.R., ale w sprawie dotyczącej zarzutów wniesionych osobiście przez zobowiązanego do tytułu wykonawczego nie był on umocowany do reprezentowania strony. Znajdujące się w aktach pełnomocnictwo dotyczyło jedynie wniesionej w imieniu zobowiązanego skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego. Pełnomocnictwo do sprawy dotyczącej zarzutów wpłynęło do organu dopiero 22 sierpnia 2018 r., jako odpowiedź na wezwanie organu odwoławczego. Tak więc, to doręczenie radcy prawnemu postanowienia z 8 czerwca 2018 r. nie wywołało skutków prawnych, miało walor informacyjny. Postępowanie dotyczące zarzutów jest bowiem postępowaniem odrębnym od tego dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną.
Na powyższe postanowienie organu odwoławczego zobowiązany złożył skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 32 w związku z art. 33 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art.18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że pomimo złożenia do akt pełnomocnictwa obejmującego umocowanie do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, pomimo niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., pełnomocnik nie był umocowany do otrzymania postanowienia z 8 czerwca 2018 r. w sprawie zgłoszonych zarzutów,
- 2) art. 40 § 2 w związku z art. 18 i art. 17 § 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że należycie ustanowionemu pełnomocnikowi doręczono 25 czerwca 2018 r. postanowienie z 8 czerwca 2018 r. jedynie informacyjnie, pomimo że w K.p.a. nie przewidziano tego typu doręczeń; mimo że w postanowieniu jako jednego z adresatów wskazano radcę prawnego B. R., przez co organ odwoławczy błędnie ustalił termin do wniesienia zażalenia licząc go od 12 czerwca 2018 r. zamiast 25 czerwca 2018 r.,
- 3) art. 57 § 5 pkt 2 K.pa. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia zażalenia nie został zachowany pomimo, że zażalenie zostało nadane w placówce pocztowej 2 lipca 2018 r., tj. w ostatnim dniu ustawowego terminu,
- 4) art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 77 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób pozbawiający zaufania do władzy publicznej z pominięciem słusznego interesu obywatela w sytuacji, gdy do akt sprawy zostało dołączone pełnomocnictwo, organ egzekucyjny doręczał pełnomocnikowi wszelką korespondencję.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem, organ w nieuzasadniony sposób przyjął, iż złożone do akt pełnomocnictwo obejmowało umocowanie tylko do postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną. Taką wykładnię pełnomocnictwa uznaje za zbyt wąską, ponieważ w samej treści skargi pełnomocnik domagał się wydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a. Tymczasem organ odwoławczy w nieuprawniony sposób podzielił postępowania, dotyczące zarzutów i skargi, co doprowadziło do tego, że należycie umocowany, do całego postępowania, pełnomocnik został przez organ pozbawiony takiego przymiotu. Doręczenie organu I instancji było natomiast prawidłowe, a organ ten na żadnym etapie postępowania nie kwestionował zakresu umocowania pełnomocnika zobowiązanego. Także pełnomocnik uważał się za należycie umocowanego w sprawie dotyczącej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., sygn. I SA/Rz 1197/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę zobowiązanego, stwierdzając, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem, ponieważ zobowiązany uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie rozstrzygające jego skargę na czynność egzekucyjną.
Sąd I instancji wskazał, że w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego, dotyczącego egzekucji opłaty abonamentowej, skarżący zgłosił osobiście zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Natomiast w związku z zajęciem wierzytelności z rachunku bankowego jego pełnomocnik, radca prawny, wniósł skargę na tę czynność egzekucyjną, dołączając do akt pełnomocnictwo. Z dokumentu tego wynika, że pełnomocnik został ustanowiony do reprezentowania skarżącego tylko w postępowaniu związanym z wniesioną skargą. Według Sądu I instancji, treść dokumentu nie pozostawia wątpliwości, że nie obejmowało ono innych postępowań, w tym związanego z wniesionymi osobiście przez zobowiązanego zarzutami. W piśmie zawierającym zarzuty także nie wspomniano o działaniu zobowiązanego przez pełnomocnika.
W ocenie Sądu I instancji, prawidłowo organ odwoławczy wywiódł, że radca prawny B. R. nie był umocowany do reprezentowania zobowiązanego w postępowaniu dotyczącym wniesionych zarzutów. Doręczenie mu postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. było z procesowego punktu widzenia wadliwe, ponieważ odbyło się z naruszeniem przepisów art. 40 § 2, art. 32, art. 33 § 2 i 3 K.p.a. (znajdujących zastosowanie poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.), skoro zobowiązany w sprawie dotyczącej zgłoszonych zarzutów nie ustanowił na tamtym etapie postępowania pierwszo instancyjnego pełnomocnika; pełnomocnictwo zostało złożone dopiero na etapie uzupełniania braków formalnych zażalenia.
Dlatego też prawidłowe było wcześniejsze doręczenie tego postanowienia samemu zobowiązanemu, który odebrał je 12 czerwca 2018 r. Od tego dnia należało liczyć termin do wniesienia zażalenia, co też DIAS uczynił, czyniąc zadość przepisom art. 141 § 2 oraz art. 129 § 2 w związku z art. 144 K.p.a. Nie jest natomiast sporne, że zażalenie nadano dopiero dnia 2 lipca 2018 r. Miało to jednak miejsce po upływie przepisanego terminu 7 dni, ponieważ termin ten upłynął 19 czerwca 2018 r. Stwierdzenie uchybienia przez stronę terminu do wniesienia zażalenia wymaga od organu odwoławczego wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, skuteczne z procesowego punktu widzenia było doręczenie postanowienia z 8 czerwca 2018 r. bezpośrednio zobowiązanemu. Późniejsze doręczenie postanowienia z dnia 8 czerwca 2018 r. radcy prawnemu nie miało znaczenia dla biegu terminu do wniesienia zażalenia, w szczególności nie spowodowało ponownego rozpoczęcia jego biegu. To, w jaki sposób organy opisały to doręczenie (tj. jako "informacyjne"), nie miało wpływu na skutki doręczenia postanowienia zobowiązanemu. Pomimo swej wadliwości nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Nie mogło też w ocenie Sądu wywołać wątpliwości u zobowiązanego, ponieważ radca prawny odebrał je już po upływie terminu do wniesienia zażalenia liczonego od dnia doręczenia postanowienia zobowiązanemu, a dla samego pełnomocnika z tego powodu, że jako podmiot zawodowo trudniący się świadczeniem usług pomocy prawnej musiał znać zakres swego umocowania w sprawie dotyczącej wniesionej skargi.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący.
W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 października 2022 r., sygn. III FSK 988/21, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
NSA stwierdził, że kluczowa okoliczność sporna, dotycząca zakresu udzielonego pełnomocnictwa nie została wyjaśniona w uzasadnieniu wyroku. Wskazano, że instytucja pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym, w tym egzekucyjnym, ma charakter wysoce odformalizowany i w razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu. Organ powinien także uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.
Podkreślono, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wyznaczające ramy procedury administracyjnej nie znają instytucji informacyjnego doręczania orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) zwłaszcza podmiotom, które nie mają statusu strony (uczestnika postępowania) lub osobom umocowanym do działania w ich imieniu.
Wskazano też na powinność prawidłowego doręczania rozstrzygnięć organów administracji jako stanowiące jeden ze standardów "dobrej administracji".
Zdaniem NSA, twierdzenie, że dany podmiot nie miał statusu pełnomocnika strony pozostaje w jawnej sprzeczności w podnoszoną przez organ i aprobowaną przez Sąd tezą, o "informacyjnym doręczeniu". Fakt, że jedna z czynności procesowych podjęta w toku postępowania będzie skuteczna (w tym przypadku doręczenie postanowienia skarżącemu) nie może prowadzić do wniosku, że działanie organu nie naruszało prawa, pomimo błędów, które zostały popełnione.
Zaznaczono, że postanowienie z 8 czerwca 2018 r. zostało doręczone zgodnie z "rozdzielnikiem", który z niego wynikał, zarówno skarżącemu (12 czerwca 2018 r.), jak i pełnomocnikowi (25 czerwca 2018r.). Konsekwencją zasady zaufania obywateli do państwa musi zaś być przyjęcie, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w prawem przyznanym obszarze kompetencji, ale noszące znamiona arbitralności i niepodlegające kontroli oraz nadzorowi, czy też nieuwzględniające podstawowych standardów postępowania (np. audiatur et altera pars) nie może być uznane za zgodne z prawem.
Ponownie rozpoznając sprawę WSA powinien ustalić, czy nie doszło do naruszenia podstawowego uprawnienia strony do działania przez pełnomocnika – art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 32 K.p.a. w zw. z 18 u.p.e.a. - w tym zakresie konieczna jest szeroka kontekstualna interpretacja zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W szczególności WSA powinien raz jeszcze poddać analizie całokształt czynności procesowych podjętych przez organ w sprawie w związku z doręczeniem postanowienia i ustalić, czy podjęte kroki nie wprowadziły strony w błąd i czy w związku z tym nie doszło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania z zaufaniem do organu.
Ponadto należy zwrócić uwagę, na argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą organ egzekucyjny w nieuzasadniony sposób przyjął, że złożone do akt pełnomocnictwo obejmowało umocowanie tylko do postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną, zwłaszcza wobec faktu, że w samej treści skargi pełnomocnik domagał się wydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w warunkach związania wyrokiem NSA, w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), Sąd stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy termin do wniesienia odwołania od postanowienia z 8 czerwca 2018 r. należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia radcy prawnemu, który reprezentował skarżącego – tak jak twierdzi skarżący, czy też od dnia doręczenia tego postanowienia skarżącemu – jak stwierdził organ odwoławczy.
Kluczową w sprawie okolicznością sporną jest zakres pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez skarżącego, datowanego na dzień 17 maja 2018r.
W sprawie zaistniały wątpliwości co do zakresu złożonego do akt pełnomocnictwa, czy obejmowało ono umocowanie tylko do postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną, czy także postępowania dotyczącego wniesionych zarzutów, w którym wydano postanowienie z 8 czerwca 2018 r.
W prawomocnym wyroku kasatoryjnym NSA wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd powinien ustalić, czy nie doszło do naruszenia podstawowego uprawnienia strony do działania przez pełnomocnika, w tym zakresie wskazano na konieczność szerokiej, kontekstualnej interpretacji zakresu udzielonego pełnomocnictwa. NSA stanął na stanowisku, że instytucja pełnomocnictwa procesowego w postępowaniu administracyjnym, w tym egzekucyjnym, ma charakter możliwe dalece odformalizowany. W razie wątpliwości treść pełnomocnictwa musi być odczytywana w kontekście faktycznym danej sprawy i prawdopodobnych intencji mocodawcy, w szczególności jego obiektywnie pojmowanego interesu.
Należy przy tym uwzględnić, czy w świetle pełnomocnictwa umocowana nim osoba działa w sposób korzystny dla mocodawcy. Jeżeli bowiem osoba, przedstawiająca wystawione dla niej pełnomocnictwo do działania, podejmuje na jego podstawie czynności mieszczące się w prawdopodobnych intencjach mocodawcy i na rzecz jego obiektywnie pojmowanego interesu - to wątpliwości, co do zakresu pełnomocnictwa, organ administracji publicznej jest obowiązany przesądzić na rzecz przyjęcia, że ta osoba została umocowana w sprawie.
Należy podkreślić, że moc wiążąca wyroku oznacza, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Odnosi się to zarówno do wykładni prawa, jego zastosowania w zaistniałym stanie faktycznym, jak również oceny tego stanu (zob. wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt II FSK 2370/18, Lex nr 2571956).
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, uwzględniając wskazówki NSA, w okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że istniejące wątpliwości co do zakresu umocowania winny zostać przesądzone na rzecz przyjęcia, iż radca prawny został umocowany również w postępowaniu dotyczącym wniesionych zarzutów, w którym wydano postanowienie z 8 czerwca 2018 r. Jak wynika bowiem ze stanowiska skarżącego, jego intencją jako mocodawcy było udzielnie umocowania do reprezentowania przez radcę prawnego do zaskarżania czynności organu egzekucyjnego, tj. zajęcia rachunku bankowego skarżącego oraz niewydania postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., w toku całego trwającego postępowania egzekucyjnego. Należy zauważyć, że w treści samej skargi na czynności egzekucyjne pełnomocnik domagał się wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a.
Należy również zaznaczyć, że pełnomocnik w toku postępowania działał w interesie skarżącego, w sposób dla niego korzystny. W sytuacji zajęcia rachunków bankowych skarżącego i braku wydania przez organ postanowienia, o którym mowa w art. 34 § 4 u.p.e.a., pełnomocnik złożył skargę na czynności egzekucyjne, działając na rzecz obiektywnie pojmowanego interesu swego mocodawcy.
Z tych względów, należy przyjąć, że organ nieprawidłowo, tj. zbyt wąsko ocenił zakres udzielonego przez zobowiązanego pełnomocnictwa, uznając, że złożone do akt pełnomocnictwo obejmowało umocowanie wyłącznie do postępowania dotyczącego skargi na czynność egzekucyjną.
W tym przypadku doręczenie rozstrzygnięcia skarżącemu było nieprawidłowe, ponieważ zostało dokonane z naruszeniem określonego w art. 32 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. uprawnienia strony do działania przez pełnomocnika.
Ponadto postępowanie organów wprowadziło stronę w błąd, bowiem organ egzekucyjny na żadnym etapie postępowania nie kwestionował umocowania pełnomocnika oraz na bieżąco informował go o stanie sprawy, natomiast organ odwoławczy uznał, że doręczenie pełnomocnikowi postanowienia miało jedynie charakter "informacyjny", mimo, iż taka forma doręczenia nie jest znana ustawie. W ocenie Sądu, doręczenie radcy prawnemu postanowienia z 8 czerwca 2018 r. zgodnie z "rozdzielnikiem", który z niego wynikał, stanowiło wyraz uznania przez organ jego statusu jako pełnomocnika zobowiązanego.
W związku z powyższym doszło także do naruszenia zasady prowadzenia postępowania z zaufaniem do organu (art. 8 § 1 K.p.a.), ponieważ strona została obciążona negatywnymi dla niej skutkami nieprawidłowego działania organu.
Reasumując, należy podzielić stanowisko skarżącego, że organ błędnie przyjął, że w postępowaniu, w którym wydano postanowienie z 8 czerwca 2018 r. skarżący nie był reprezentowany przez pełnomocnika, w związku z czym pełnomocnik ten nie był umocowany do otrzymania ww. postanowienia, a co za tym idzie - nieprawidłowo uznano, iż termin do wniesienia zażalenia należało liczyć od dnia doręczenia postanowienia skarżącemu.
Powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść zaskarżonego postanowienia. Dlatego Sąd uznał za zasadne wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przedstawionych względów, na podstawie art. 145 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni, że termin do wniesienia zażalenia w niniejszej sprawie należy liczyć od dnia doręczenia postanowienia z 8 czerwca 2018 r. reprezentującego skarżącego pełnomocnikowi radcy prawnemu B. R.i, tj. od 25 czerwca 2018 r.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...] zł, obejmującą wpis od skargi ([...] zł), wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika będącego radcą prawnym ([...]zł), którego wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U 2018r., poz.265 ze zm.).