Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.N. jest postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 4 października 2022 r., nr 9009-2022-442 utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr 0176-2022-001868 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na rok 2022.
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia R. N. złożył za pomocą aplikacji e-WniosekPlus wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 rok w dniu 28 czerwca 2022 r., czyli z przekroczeniem ustawowego terminu, który upływał z dniem 27 czerwca 2022 r.
W ocenie organu, zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego termin, o którym mowa w ust. 1 nie podlega przywróceniu. Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. Dlatego zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo stwierdził, że termin do złożenia wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem i przyznania tego rodzaju płatności, a skoro tak to termin ten nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego.
Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu" (vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, wyd. C.H. Beck, str. 336).
W skardze na powyższe postanowienie R. N. zarzucił błąd w ustaleniach organu przyjętych za podstawę orzeczenia. Skarżący podkreślił, że podtrzymuje wszelkie zarzuty zawarte w zażaleniu z dnia 6 września 2022 r., 17 października 2022 r., 7 września 2022r., oraz wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, które kwalifikują się do siły wyższej oraz nadzwyczajnych okoliczności. Skarżący zarzucił, że organ nie ustosunkował się do jego pobytu w [...] oraz faktu, że był on wyeliminowany z "obiegu formalnego".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ramach kontroli sądowoadministracyjnej sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostało postanowienie Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie odmawiające wszczęcia postępowania na skutek wniosku skarżącego R. N., dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2022.
Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter rozstrzygnięcia formalnego (por. Piotr Przybysz Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest sytuacja, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Drugą sytuacja, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2050/19 LEX nr 3036930, z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13 oraz z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 693/17 LEX nr 2394062).
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze stwierdzić należy, że powyższa ocena organów jest prawidłowa.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2022 r. określała obowiązująca do dnia 15 marca 2023 r. ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. w sprawie określenia dłuższego przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub przejściowego wsparcia krajowego oraz zgłaszania zmian do tych wniosków w 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 985).
Zgodnie z art. 21 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. W przypadku gdy Komisja Europejska, działając w trybie art. 78 akapit drugi rozporządzenia nr 1306/2013, upoważni Rzeczpospolitą Polską do przedłużenia terminu, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rozwoju wsi może określić, w drodze rozporządzenia, dłuższy termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w danym roku, mając na względzie okoliczności, którymi kierowała się Komisja Europejska, upoważniając do przedłużenia tego terminu, oraz umożliwienie otrzymania przez rolników należnych im płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (art. 21 ust. 3 ustawy).
Zgodnie z § 1 przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 maja 2022 r. termin na złożenie przedmiotowego wniosku w 2022 r. został przedłużony do dnia 31 maja 2022 r.
Zgodnie natomiast z regulacją art. 13 ust. 1 akapit pierwszy i trzeci rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia. Zatem ostateczny termin złożenia wniosku (dopuszczający opóźnienie do 25 dni, z sankcją 1% za każdy dzień opóźnienia) przypadał na dzień 27 czerwca 2022 r.
Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 21 ust. 2 ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, nie podlega przywróceniu. Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny i nie podlegający przywróceniu (zob. wyroki NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z dnia grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej "CBOSA").
Prawidłowo zatem w zaskarżonym postanowieniu organ wywiódł, że termin do złożenia wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności, a skoro tak to termin ten nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Zasadnie organ wskazuje na pogląd prezentowany w doktrynie, że "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 9, wyd.
C.H. Beck, str. 336). Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, określający konsekwencje dla rolnika w przepadku złożenia wniosku po terminie. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
W rozstrzyganej sprawie skarżący usprawiedliwiając złożenie wniosku po terminie tj. dnia 28 czerwca 2022 roku, wskazuje na pozbawienie wolności i przebywanie w zakładzie karnym, co należy traktować w kategoriach siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności o których mowa w art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014.
Jednak, jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jest terminem materialnym, prekluzyjnym, który nie podlega przywrócenia. Tym samym, organy prawidłowo stwierdziły również, że w sprawie nie podlega ocenie kwestia przyczyn uchybienia wymienionemu terminowi przez skarżącego. W orzecznictwie ustalone jest stanowisko, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. M. Romańska w: red. H. Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2015 r. s. 435 i powołane tam wyroki sądów administracyjnych).
W przepisie art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 jest faktycznie mowa o "sile wyższej" i "nadzwyczajnych okolicznościach" lecz analiza całego przepisu wskazuje, że chodzi tu o przypadki gdy nie jest przekroczony termin "25 dni kalendarzowych". W sytuacji natomiast gdy doszło do przekroczenia terminu "25 dni" wniosek o przyznanie płatności jest niedopuszczalny i nie ma znaczenia okoliczność czy uchybienie terminu nastąpiło wskutek "siły wyższej" czy "nadzwyczajnych okoliczności". Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych jest terminem materialnym i po jego upływie wygasa prawo do ubiegania się o płatność bez względu na przyczynę uchybienia terminu. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.
Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2022 po upływie wymaganego terminu. Uzasadniało to odmowę wszczęcia postępowania z powodu "innych uzasadnionych" przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.