Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 września 2022r. nr SKO.4131/11/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: SKO), utrzymało w mocy postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia 3 czerwca 2022 r., nr FG.617.2491.202 l.ŚSZ, w sprawie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku H. sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka, Skarżąca) o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy w związku ze spadkiem obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, na kwotę [...] zł na dofinansowanie wynagrodzeń i pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne [...] pracowników na okres 1 miesiąca od 1.04.2021 r. do 30.04.2021 r.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wniosek o przyznanie ww. pomocy wpłynął do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. w dniu 13 maja 2022 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, tymczasem zgodnie z art. 15gh ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.- dalej: ustawa 0 COVID-19), wnioski o przyznanie świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, o których mowa w art. 15gg tej ustawy, mogły być składane do dnia 10 czerwca 2021r. W ocenie organu, przekroczenie terminu do złożenia wniosku w oparciu o art. 15gg ustawy o COVID-19, stanowiło niewątpliwie powód uzasadniający odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.).
W zażaleniu na powyższe postanowienie Spółka zakwestionowała rozstrzygnięcie z uwagi na brak zawiadomienia jej o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń i wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, pomimo wyraźnego obowiązku zawartego w art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2, 4 oraz ust. 2 ustawy o COVID-19.
Postanowieniem z dnia 20 września 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ uznał za niesporne, że wniosek o przyznanie świadczeń został złożony przez Spółkę po terminie wynikającym z art.15gh ust.1 ustawy o COVID-19.
W odniesieniu do zarzutu zaniechania zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID -19 organ odwoławczy stwierdził, że jest niezasadny, gdyż powołany przepis odnosi się do terminów procesowych, a nie materialnych, którym jest termin określony w art. 15gh ustawy o COVID-19. Powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 111/22 (LEX nr 3369678), SKO stwierdziło, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 odnosi się do instytucji przywrócenia terminu określonego w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Z kolei, przywrócenie terminu, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy jedynie terminów proceduralnych. Zatem przepis art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19, nie stanowi samoistnej podstawy do przywrócenia terminu.
W skardze do tut. Sądu na powyższe postanowienie Spółka wniosła o uchylenie obu postanowień w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust.2 ustawy o COVID-19. Zdaniem Skarżącej, przepis ten ma zastosowanie do przepisów prawa administracyjnego, a więc również terminów materialnoprawnych. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych stwierdziła, że organ powinien zawiadomić Spółkę o uchybieniu terminu i wyznaczyć jej 30-dniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W tej sytuacji brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.
SKO w udzielonej odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Zgodnie art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z zm., dalej: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga okazała się zasadna.
Podstawą prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego był przepis art.61a § k.p.a., w myśl którego gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organów, powodem uzasadniającym odmowę wszczęcia postępowania było przekroczenie terminu do złożenia wniosku, wyznaczonego w art.15gh ust.1 ustawy o COVID-19.
Spór w istocie dotyczy oceny, co do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19 do terminu, o którym mowa w art. 15gh ust.1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 15zzzzzn² ustawy o COVID-19:
- 1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
- 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
- 3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Powołana regulacja ma charakter szczególny, a jej celem było udzielenie obywatelom ochrony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminów określonych przepisami prawa administracyjnego, w okresie obowiązywania stanu epidemii. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu jej terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
W ocenie Sądu należy uznać, że przepis art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19 ma zastosowanie do określonych w prawie podatkowym terminów procesowych, jak też terminów prawa materialnego.
Kwestia ta była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 1 września 2022 r. sygn. akt II FSK 1369/21, z dnia 20 stycznia 2023r. sygn. akt II GSK 821/22, a także WSA w Szczecinie w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 965/20, WSA w Bydgoszczy z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 147/21 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych wskazuje się, że pojęcie "prawa administracyjnego" użyte przez ustawodawcę w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, nie zostało przez niego zdefiniowane, lecz z uwagi na cel regulacji, tj. ochronę obywateli RP przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii, nie można tego przepisu wykładać zawężająco. Skoro w tym celu wprowadzono szereg ograniczeń zarówno w zakresie zwykłej aktywności obywateli, jak i w funkcjonowaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było zapewnienie w tej sytuacji skutecznej ochrony prawnej podmiotom prawa, to pojęcie "przepisy prawa administracyjnego" użyte w tym przepisie rozumieć należy jak najszerzej.
Wskazuje na to również charakter terminów wymienionych w punktach od 1 do 6 omawianego przepisu, np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia. Ich cechą wspólną jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.
W wyroku z dnia 20 stycznia 2022r. sygn. akt II GSK 821/22 Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że analiza treści przepisu art.15zzzzzn2 ustawy o COVID 19 niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, których zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków.
Oznacza to, że przepis art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19 ma zastosowanie do wszelkiego rodzaju uchybień terminów, które wystąpiły w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a wskazane w nim sytuacje, do których ma zastosowanie wskazują, że odnosi się zarówno do terminów procesowych, jak i terminów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń na dofinansowanie wynagrodzeń pracowników, o którym mowa w art. 15gh ust.1 ustawy o COVID-19, a zatem terminu o charakterze materialnym. Jednakże odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, bez uprzedniego zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia terminu do złożenia wniosku o jego przywrócenie, była przedwczesna.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID-19.
Mając na uwadze stwierdzone w sprawie uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił w całości zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty składają się: uiszczony wpis od skargi ([...] zł) wynagrodzenie pełnomocnika ([...] zł). Na podstawie art.225 P.p.s.a. Sąd zarządził zwrot na rzecz Skarżącej kwotę 100 zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, bowiem należny wpis w niniejszej sprawie wynosi [...] (na podstawie § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2021r., poz.535).