Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., znak sprawy: [...]; dot. sprawy: [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu Ś. z siedzibą w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą odmówiono Spółce przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.
Powyższą zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej w skrócie "K.p.a."). w związku z art. 8 ust. 1, art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341 - dalej w skrócie "ustawa o płatnościach bezpośrednich") oraz w oparciu o następujące ustalenia w sprawie.
W dniu 15 czerwca 2018 r. do Biura Powiatowego w S. wpłynął wniosek Spółki, w którym wniosła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej. We wniosku tym zadeklarowano działki ewidencyjne, tj.: nr [...] - położoną w województwie z., powiecie ś.,. gminie P., obręb B., działki nr [...], [...] - położone w województwie zachodniopomorskim, powiat [...], gmina P. Z., obręb O. oraz działki nr [...] i [...] - położone w województwie [...], powiat [...], gmina P., obręb T..
W dniu 11 lipca 2018 r. do Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie Spółki, w którym wskazała, że tytuł prawny do wnioskowanych działek nie jest uregulowany, ponieważ od 2014 roku toczy się spór sądowy o prawo dzierżawy.
W dniu 10 marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego wystosował do Spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień lub dokumentów wskazujących na tytułu prawny do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] zadeklarowanych we wniosku, a znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na wezwanie Spółka wskazała, że w roku 2018 Spółka użytkowała grunty wymienione w wezwaniu na podstawie umowy dzierżawy nr [...]/04 z dnia [...] maja 1994 r. oraz, że Spółka K. toczy spór sądowy o przedłużenie umowy, który nie został jeszcze rozstrzygnięty.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił Spółce przyznania płatności, ponieważ Spółka nic posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. do zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 02 maja 2019 r.
Od powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Spółka wniosła do Biura Powiatowego w S. (przesyłką poleconą w dniu 16 maja 2019 r.) odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Strona wskazała, że na dzień 31 maja 2018 r. Spółka faktycznie użytkowała grunty wskazane we wniosku. Wskazała, że jest w trakcie trwania umowy dzierżawy, jak również w trakcie sporu sądowego z Agencją Nieruchomości Rolnych, na mocy postanowień umowy dzierżawy oraz, że Spółka wielokrotnie składała oświadczenie o zamiarze dalszego dzierżawienia nieruchomości rolnych i wnosiła o przedłużenie umowy dzierżawy.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji, na którą Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 757/19, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, wskazując. że organ obowiązany jest wystąpić o stosowne informacje do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) w celu ustalenia, czy Spółka posiada tytuł prawny do zadeklarowanych działek, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP).
Pismem z dnia 25 maja 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego w S. skierował do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) zapytanie, czy Spółka K. na dzień 31 maja 2018 r. posiadała tytuł prawu) do działek nr [...]. [...], [...], [...] oraz [...].
W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 20 lipca 2020 r. KOWR wskazał, że K. Sp. z o.o. była dzierżawcą nieruchomości w okresie od 05 maja 1094 r. do 05 maja 2014 r. Okres trwania tej umowy nie został przedłużony i umowa ta wygasła z upływem tego terminu. W roku 2018 Spółka nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Wskazano, że w związku z brakiem wydania nieruchomości po zakończeniu umowy dzierżawy sprawa została skierowana do sądu - pozew o wydanie nieruchomości.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego odmówił Spółce przyznania płatności, wskazując, że odmawia przyznania płatności, ponieważ Spółka nic posiadała tytułu prawnego na dzień 31 maja 2018 r. do zadeklarowanych we wniosku działek. Decyzja ta została skutecznie doręczona w dniu 14 września 2020 r.
Od powyższej decyzji Organu i instancji z dnia [...] lipca 2020 r. Spółka wniosła (nadane przesyłką poleconą w dniu 28 września 2020 r.) odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem Strony. Strona wskazała, że Spółka faktycznie użytkuje grunty wskazane we wniosku oraz prowadzi na nich gospodarkę rolną i utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej.
Zaskarżoną wyżej opisaną decyzją z dnia [...].12.2020 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.
W pierwszej kolejności Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, są przyznawane do powierzchni działki rolnej położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Natomiast art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że płatność bezpośrednia do działki rolnej będącej własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje rolnikowi, który na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
Przekładając powyższe przepisy na niniejszą sprawę Organ odwoławczy wskazał, że Spółka w odwołaniu wskazała, że faktycznie użytkuje grunty, ale nie przedłożyła na wezwanie organu żadnego dokumentu, z którego można stwierdzić, że posiada do nich tytuł prawny.
Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 3a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz.U.2004.10.90 ze zm.) Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, udostępnia z urzędu Agencji, według stanu na dzień 31 maja danego roku, dane dotyczące gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, zawarte w rejestrach lub ewidencjach prowadzonych przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa.
Wyjaśnił także, że z danych, jakie KOWR przekazał, w roku 2018 przy działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]/ [...] nie widnieje zapis, aby Spółka K. nawiązała stosunek prawny, czyli posiadała tytuł prawny do dnia 31 maja 2018 r.
Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze rozbieżność pomiędzy danymi z Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR) a deklaracją rolnika, Kierownik Biura Powiatowego zgromadził dodatkowy materiał w sprawie, zwrócił się z zapylaniem do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR), czyli instytucji bezpośrednio odpowiedzialnej za zawieranie umów dzierżawy na nieruchomości pozostające w dyspozycji Skarbu Państwa, z zapytaniem, czy Spółka posiada tytuł prawny na dzień 31 maja 2018 r. Z uzyskanej odpowiedzi wynika - jak dalej wskazał Organ odwoławczy - że tytułu prawnego Spółka K. nie posiada, a grunty użytkuje bezumownie.
Mając powyższe na uwadze Organ odwoławczy wskazał, że Strona na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadała tytułu prawnego do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], zatem Kierownik Biura Powiatowego w sposób prawidłowy wykluczył ww. działki z prawa do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, że Spółka faktycznie użytkowała sporne działki, Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie neguje, iż Strona użytkowała sporne działki, prowadziła na nich działalność rolniczą, jednak Strona nie wykazała do nich tytułu prawnego, a priorytetem do przyznania płatność do działek będących w Zasobie Własność Rolnej Skarbu Państwa jest tytuł prawny, czyli np. umowa dzierżawy i tylko ten podmiot, który posiada tytułu prawny może otrzymać do nich płatności. Inaczej uważa się go za bezumownego użytkownika. Jak wskazał przy tym Organ odwoławczy, że Strona jest bezumownym użytkownikiem potwierdził sam KOWR, który wydzierżawia nieruchomości rolne.
Końcowo Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie Organ I instancji opierał się na przepisach regulujących posiadanie tytułu prawnego do gruntów rolnych, które są własnością Skarbu Państwa, a które Spółka zgłasza we wniosku o przyznanie płatności oraz, na zebranym dodatkowo materiale dowodowym w postaci stanowiska KOWR. Wskazał przy tym, że nie ma tu znaczenia faktyczne użytkowanie działek, ponieważ organy ARiMR zobligowane są przepisami do weryfikowania w pierwszej kolejności, czy wnioskodawcy posiadają tytuł prawny do użytkowania działek, będących w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Sumując, Organ odwoławczy stwierdził, że Spółka na dzień 31 maja 2018 r. nie dysponowała tytułem prawnym do spornych działek, dlatego działki te zostały wykluczone z prawa do przyznania płatności
Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w S. nie odnalazł podstaw do uznania zaskarżonej decyzji Nr [...] za niezgodną z obowiązującymi w sprawie przepisami. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zadośćuczynił regulacjom prawnym w tym zakresie, co stanowiło podstawę do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...].12.2020 r. Spółka wniosła o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca przypomniała w pierwszej kolejności przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, że w całości się nie zgadza z decyzjami organów pierwszej i drugiej instancji.
Skarżąca wskazała, że Spółka jest faktycznym użytkownikiem gruntów, prowadzi na nich gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości.
Organ drugiej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym otrzymania pomocy, w zakresie gruntu wchodzącego w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, jest posiadanie, na dzień 31 maja danego roku, przez wnioskodawcę tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem wniosku. Na tej podstawie organ odmówił uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i utrzymał ją w mocy.
Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 72 ust. 1 li. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE.L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm. - zwanego dalej "Rozporządzeniem nr 1306/2013"), każdego roku beneficjent wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, składa wniosek o płatności bezpośrednie lub wniosek o płatność w odniesieniu do stosownych środków obszarowych i działań związanych ze zwierzętami w ramach rozwoju obszarów wiejskich obejmujący odpowiednio, między innymi, wszystkie działki rolne w gospodarstwie, jak również grunty nierolnicze, których dotyczy wniosek o wsparcie, o którym mowa w art. 67 ust.
2. Minimalna powierzchnia nie może jednak przekraczać 0,3 ha. Natomiast art. 72 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, przewiduje możliwość wprowadzenia przez państwa członkowskie odstępstwa od powyżej wskazanych wymogów przewidzianych w art. 72 ust. 1 lit. a) Rozporządzenia nr 1306/2013. W każdym przypadku rolnik musi jednak wskazać w swoim wniosku, że ma w swoim posiadaniu działki rolne, a na żądanie właściwych organów wskazać ich położenie (art. 72 ust. 2 lit a) Rozporządzenia nr 1306/2013).
Wyżej powołane przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych. Wynika z tych przepisów, że taki beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność.
Obowiązek wykazania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawana jest odpowiednia płatność, nie wynika również z innych przepisów Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE.L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.).
Jak dalej wskazała Skarżąca, z powyższych przepisów wynika, że płatności, o które wystąpiła Spółka, przysługują osobie, która jest posiadaczem użytków rolnych. Przysługują zatem osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w posiadaniu tych działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje i prowadzi wybraną przez siebie produkcyjną działalność. Pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego należy rozumieć stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie osobę, której przysługuje jedynie tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów.
Nie jest zatem decydujące przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jej faktyczne rolnicze użytkowanie. Zatem pojęcie posiadania w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów, niezależnie od tytułu prawnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lutego 2018 r., III SA/Lu 588/17).
Według Skarżącej, obowiązek wykazywania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawane są płatności, jest sprzeczny z powyżej wskazanymi postanowieniami prawa Unii Europejskiej, które mają charakter nadrzędny nad przepisami prawa państwa członkowskiego.
Sprzecznym z prawem Unii jest ponadto kształtowanie surowszych zasad co do warunku będącego podstawą do przyznania świadczenia dla gruntów będących własnością Skarbu Państwa niż innych podmiotów wymagając przedłożenia tytułu prawnego do dysponowania gruntem w przeciwieństwie do wymogu jedynie posiadania gruntu zgodnie z rozporządzeniami unijnymi. Są one bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim i nie wymagają transpozycji. Ich rolą jest ujednolicanie przepisów prawa we wszystkich krajach wspólnotowych w przedmiocie objętym jego treścią. Na władzach państw ciąży obowiązek nie tyle uchylenia wszelkich przepisów prawa wewnętrznego z nim sprzecznych, ale powstrzymanie się od wydawania nowych, które swoją treścią są z nimi sprzeczne. Powołane wyżej rozporządzenia nie przewidują upoważnienia dla państw co do możliwości regulacji warunków przyznawania dopłat w sposób odmienny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, Sąd bowiem, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie stwierdził by organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...].12.2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ś. z dnia [...].08.2020 r., którą odmówiono Skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej na 2018 rok.
Z analizy treści skargi wynika, że Skarżąca kwestionuje stanowisko organu, według którego warunkiem koniecznym otrzymania pomocy do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, jest posiadanie przez wnioskodawcę, na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do takiego gruntu, będącego przedmiotem wniosku.
Zdaniem Skarżącej, wskazane w skardze przepisy Unii Europejskiej (art. 72 ust.1 lit. a) i ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.) nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania się tytułem prawnym do użytkowanych działek rolnych. Wynika z tych przepisów, że taki beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność. Nie jest zatem decydujące przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale jej faktyczne rolnicze użytkowanie. Zatem, pojęcie "posiadania" w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów, niezależnie od tytułu prawnego.
W tak zakreślonych ramach sporu Sąd uznał, że Organy w sposób uprawniony odmówiły Skarżącej przyznania wnioskowanej płatności.
Istota sporu sprowadza się zatem do zbadania, czy organy zasadnie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanej płatności za 2018 r. do - wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - działek o nr: [...], [...], [...], [...] oraz [...] z uwagi na brak posiadania przez Skarżącą tytułu prawnego do tych działek na dzień 31 maja 2018 r. Skarżąca, kwestionując twierdzenia organów, wskazuje, że Spółka jest faktycznym użytkownikiem gruntów, prowadzi na nich gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości.
Natomiast w oparciu o załączone do akt badanej sprawy pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z dnia 20 lipca 2020 r. niespornie ustalono, że w 2018 roku Skarżąca była dzierżawcą nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w okresie od dnia 05 maja 1994 r. do dnia 05 maja 2014 r., i okres trwania umowy nie został przedłużony, wygasła z upływem tego terminu. W roku 2018 Spółka nie posiadała żadnego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], które były przedmiotem umowy dzierżawy na okres do dnia 05 maja 2014 r. i od tego dnia Spółka nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Wskazano, że w związku z brakiem wydania nieruchomości po zakończeniu umowy dzierżawy sprawa została skierowana do sądu - pozew o wydanie nieruchomości.
Sąd stwierdził, że organy obu instancji niespornie wykazały, że Skarżąca nie posiadała na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do ww. działek, wchodzących w skład Zasobu Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia spornej kwestii są przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym w roku 2018 - Dz. U. z 2017 r., poz. 278 - dalej w skrócie "ustawa o płatnościach bezpośrednich"), a w szczególności jej przepisy art. 8 ust. 1 i art. 18 ust. 4, które określają warunki jakim musi dochować rolnik by nabyć prawo do wnioskowanych płatności.
W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:
- 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";
- 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;
- 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;
- 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zgodnie zaś z art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatność bezpośrednia do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje rolnikowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tej działki tytuł prawny.
W świetle przytoczonych przepisów nie budzi więc wątpliwości, że w niespornym stanie faktycznym badanej sprawy Organy zasadnie uznały, że warunkiem koniecznym do przyznania płatności do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności. Takiego tytułu prawnego skarżąca Spółka na dzień 31 maja 2018 r. nie posiadała, co potwierdza wyżej powołane pismo KOWR Oddział Terenowy w K. z dnia 20.07.2019 r., którym poinformowano Organ I instancji, że na dzień 31 maja 2018 r. skarżąca Spółka nie posiadała umowy dzierżawy na ww. działki, ta bowiem wygasła z dniem 05.05.2014 r. i od tego dnia Spółka ta nie posiada tytułu prawnego, obecnie zaś toczy się spór sądowy z pozwu o wydanie nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy w kontekście zarzutu skargi co naruszenia prawa Unii Europejskiej, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 9 marca 2016 r. (Sejm VIII kadencji, druk 274, dostępny w bazie LEX) wskazano, że przepisy rozporządzenia 1307/2013 nie regulują, czy ubiegający się o przyznanie płatności bezpośrednich musi posiadać tytuł prawny do gruntów. Stwierdzono tam m.in. że: "(...) Stwarza to pole do nadużyć (tworzenia sztucznych warunków) polegających na tym, że o płatności bezpośrednie do określonych gruntów ubiegają się podmioty, które bezprawnie weszły w ich posiadanie lub posiadają je bez tytułu prawnego wbrew woli podmiotu, do którego te grunty należą. Przypadki takie zdarzają się w praktyce, co budzi społeczny sprzeciw, zwłaszcza gdy zasadniczym celem takiego działania jest uzyskanie wsparcia w postaci płatności bezpośrednich, a nie prowadzenie działalności rolniczej na danym gruncie.
Należy przy tym podkreślić, że - ze względu na częste przypadki nieuregulowanego stanu prawnego ziemi rolnej będącej w obrocie prywatnym - projektowane rozwiązanie nie może mieć uniwersalnego zastosowania, tzn. obejmować wszystkich gruntów. Rolnik faktycznie prowadzący działalność rolniczą na danym gruncie często nie może potwierdzić posiadanego do tego gruntu prawa żadnym dokumentem. Wynika to z powszechnej praktyki zawierania przez rolników ustnych umów dzierżawy gruntów, a także z nieuregulowanych, często przez wiele lat, spraw spadkowych. Natomiast w przypadku ziemi rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stan prawny gruntów jest uregulowany: właścicielem jest Skarb Państwa, a dzierżawca wskazany jest w umowie zawieranej wyłącznie w formie pisemnej. Konieczność wykonania przepisów Unii Europejskiej w celu przeciwdziałania tworzeniu sztucznych warunków, z uwagi na wskazane wyżej różnice, wręcz wymaga odmiennych regulacji w odniesieniu do gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Odniesienie projektowanych regulacji do wszystkich gruntów rolnych mogłoby wywołać niezgodny z przepisami Unii Europejskiej skutek polegający na wyeliminowaniu możliwości uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów, na których rolnik faktycznie prowadzi działalność rolniczą, ale nie może wykazać tytułu prawnego do tego gruntu. Wobec tego wprowadzenie projektowanych rozwiązań nie godzi w zasadę równego traktowania oraz nie ma charakteru dyskryminującego."
Wprowadzenie ww. regulacją wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa tytułem prawnym do tego gruntu nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia dla rolników.
Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w wyrokach WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt 23/18, z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 64/18, czy w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 817/18, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce konieczne było przyjęcie w porządku prawnym rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu prawnego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności, a potwierdza to wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.
Z powyższego wynika, że przesłanką konieczną do przyznania pomocy finansowej do gruntów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie przez rolnika na dzień 31 maja danego roku, tytułu prawnego do użytkowanych gruntów, którym skarżąca Spółka się nie wykazała (tutaj: na dzień 31 maja 2018 r.).
Wobec tych niespornych ustaleń zasadnie więc odmówiono Skarżącej przyznania wnioskowanych na 2018 r. płatności do ww. działek, stanowiących własność Skarbu Państwa, nie przedłożyła bowiem Skarżąca dowodu potwierdzającego posiadanie na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do zgłoszonych we wniosku działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...] oraz [...]
Przytoczony wyżej przepis art. art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich uzależnia przyznanie płatności bezpośrednich do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa od spełnienia przez rolnika warunku przez legitymowanie się tytułem prawnym do zadeklarowanej do płatności działki na dzień 31 maja danego roku. Tytuł ten nie może być ustalony w sposób dowolny. Przeciwnie, przepis ten należy interpretować ściśle.
W związku z powyższym, jeżeli dla uzyskania płatności, wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w stosunku do których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć ważnie zawartą z właścicielem gruntu umowę, w tym dzierżawy, użytkowania wieczystego, użyczenia, lub inną umowę, na podstawie której rolnik jest uprawniony korzystać z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
Wobec tego, w sposób uprawniony organy (I i II instancji) przyjęły, że skarżąca Spółka w odniesieniu do wszystkich zadeklarowanych do płatności działek nie spełniła przesłanek określonych w art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich, nie posiadała bowiem na dzień 31 maja 2018 r. tytułu prawnego do dysponowania ww. działkami. Brzmienie obowiązujących przepisów prawa jest jednoznaczne i brak spełnienia jednego z ww. warunków wymaganych przez ustawodawcę uniemożliwia nabycie przez rolnika prawa do płatności bezpośrednich, organ zaś uprawnia do odmowy ich przyznania, gdyż w roku 2018 należało być nie tylko posiadaczem deklarowanych działek (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), ale jednocześnie - w przypadku deklarowania działek z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - posiadać do nich tytuł prawny (art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich).
Sumując, Sąd nie stwierdził by organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.
Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.
Niniejsza sprawa, wyznaczona na rozprawę, z uwagi na realnie istniejące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, została skierowana i rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a podstawą były następujące przepisy: art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), art. 20 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 późn. zm.) oraz § 3 zarządzenia Nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 oraz § 1 ust. 1 i 2 zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obszarem, na którym wystąpił stan epidemii.
Wyżej powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na internetowej stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl