Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 18 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 1078/15

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej "ARiMR"), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu d. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 30 kwietnia 2014 roku do Biura Powiatowego ARiMR w Z., wpłynął wniosek J.T. (zw. dalej: Producentem) o przyznanie płatności do gruntów rolnych wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych na rok 2014. Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowyvch dotyczyła piątego roku realizowanego programu. Do przyznania płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowano pakiet 2 rolnictwa ekologicznego w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha oraz w wariancie 2.10 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchnię [...] ha.

Producent w dniu 23 września 2014 roku złożył w Biurze Powiatowym w Z. prośbę do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w S. o zgodę na uzupełnię obsady upraw sadowniczych w miesiącu listopadzie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił okoliczności z powodu których uprawa wymaga uzupełnienia wskazując na warunku glebowe - niska klasa (IVb - VI) botaniczna gleby, warunki klimatyczne -wiosenne gradobicia a latem występująca susza. Producent wskazał ponadto, że uzupełnienie konieczne jest z uwagi na szkody powstałe w wyniku działania zwierzyny łownej, dokonującej zniszczeń w sadzie, jak i również spowodowane licznymi kradzieżami sadzonek.

Kierownik Biura Powiatowego w Z. w dniu [...] roku udzielił na powyższą prośbę odpowiedzi wskazując, że niniejsza prośba jest bezprzedmiotowa albowiem na żadnym etapie postępowania nie zgłaszane były przez producenta okoliczności nadzwyczajne jak również wystąpienie w gospodarstwie rolnym siły wyższej uniemożliwiającej wywiązanie się z zobowiązania rolnośrodowiskowego. Gospodarstwo rolne producenta zostało wytypowanie do kontroli na miejscu. Strona została powiadomiona w dniu 23 września 2014 roku telefonicznie o dacie planowanej kontroli.

W dniu 24 września 2014 roku w gospodarstwie rolnym Strony, stawili się inspektorzy terenowi, celem przeprowadzenia planowanej kontroli w zakresie programu rolno środowiskowego. Próba podjęcia czynności kontrolnych nie powiodła się, ponieważ Producent odmówił przeprowadzenia kontroli. Producent złożył oświadczenie stanowiące załącznik nr 1 do raportu, w którym to wskazał na okoliczności odmowy przeprowadzenia kontroli, wskazując na złożone pismo do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w S. o przesunięciu kontroli na miejscu na miesiąc listopad.

W dniu 13 listopada 2014 roku Producent złożył do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w S., za pośrednictwem organu I instancji prośbę o ponowne przeprowadzenie kontroli rolnośrodowiskowej argumentując swoje działanie przed kontrolerami stresem i emocjami, zarzucając kontrolerom brak poinformowania go o skutkach odmowy przeprowadzenia kontroli.

Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w S. właściwy do rozpatrzenie powyższej prośby, pismem z dnia 20 lutego 2015 roku odmówił przeprowadzenia ponownej kontroli stojąc na stanowisku, że kontrolerzy nie mają obowiązku informowania o skutkach odmowy wskazując przy tym, że podpisując wniosek o przyznanie wsparcia producent rolny zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na terenie gospodarstwa, a także do okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte w złożonym wniosku.

W dniu 21 kwietnia 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego w Z. wydał Producentowi decyzję nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż płatność została odmówiona z uwagi na odmowę przeprowadzenia w gospodarstwie kontroli na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Producent wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał na okoliczności odmowy przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym, argumentując to paniką i nieprzemyślanymi decyzjami co mogło być spowodowane trudną sytuacją rodzinną oraz złym stanem zdrowia powstałym w wyniku przebytych chorób i urazów (w załączeniu orzeczenie lekarskie).

Nadto, odwołujący zarzucił kontrolerom brak informowania o skutkach i konsekwencjach odmowy przeprowadzenia kontroli.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu stwierdził, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że istotą sporu w sprawie, jest ocena skutków prawnych okoliczności uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia kontroli na miejscu. Fakt ten w ocenie organu I instancji, stanowił podstawę do wydania decyzji odmownej.

Na wstępie organ odwoławczy wskazał, iż tryb i zasady przyznawania rolnikom pomocy finansowej w ramach płatności rolnośrodowiskowej określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, z późn. zm.).

W zakresie spełnienia warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy PROW, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach UE, w tym rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż analizując stan prawny na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odwołać się również do treści art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym przewidziane w tym rozporządzeniu kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. W myśl ust.2 cytowanego przepisu, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o przyznanie pomocy, których dotyczy kontrola. Powyższa regulacja prawna zawarta jest również w art.4 ust. 6 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Przepisy rozporządzenia nr 1122/2009 określają jednak zasadę, że terminów kontroli nie uzgadnia się z producentem rolnym, a jedynie można o niej zawiadomić i to z bardzo krótkim uprzedzeniem.

Nie może budzić wątpliwości, że ustalenie tak krótkiego terminu uprzedzenia ma na celu uniemożliwienie producentowi rolnemu dokonywania zmian w stanie gospodarstwa, które zacierałyby rzeczywisty obraz tego gospodarstwa. Przewidziana przez prawodawcę unijnego sankcja w postaci nieprzyznania wnioskowanej pomocy związana jest zatem z koniecznością wykazania przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, iż ubiegający się o płatność rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli miejscu.

Jak wskazał organ odwoławczy, z akt sprawy wynika, że w gospodarstwie Strony w dniu 24 września 2014 roku, inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu w S. podjęli próbę przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie rolnym Producenta w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Z treści zapisu raportu z czynności kontrolnych wynika, że Strona powiadomiona w dniu 23 września 2014 roku o kontroli odmówiła jej przeprowadzenia składając kontrolerom oświadczenie o jej odmowie, argumentując ten akt złożeniem pisma do Dyrektora Agencji o przesunięciu kontroli na miesiąc listopad. Organ odwoławczy podkreślił, że celem kontroli na miejscu jest zbadanie, czy wnioskodawca przestrzega wymogów w ramach realizowanych pakietów rolnośrodowiskwowych, realizuje plan działalności rolnośrodowiskowej, czy prowadzi zapisy w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej oraz czy stan zastanego gruntu jest odzwierciedleniem deklaracji wniosku. Zatem stwierdzić należy, iż odmowa przeprowadzenia kontroli udaremnia jej cel, gdyż czyni niemożliwym ocenę realizacji przez producenta programu rolnośrodowiskowego.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego spowodowane paniką i nieprzemyślanymi decyzjami, co mogło być spowodowane trudną sytuacją rodzinną oraz złym stanem zdrowia powstałym w wyniku przebytych chorób i urazów (w załączeniu orzeczenie lekarskie), organ odwoławczy nie dał wiary argumentacji Strony albowiem w dniu powiadomienia o kontroli, Producent udał się do Biura Powiatowego w Z. w celu złożenia prośby o przesunięcie terminu kontroli na miesiąc listopad, wskazując na braki w obsadzie upraw sadowniczych i konieczność jej uzupełnienia.

Zdaniem organu odwoławczego, powyższa okoliczność wskazuje na świadomość skarżącego o braku spełnienia warunku wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 3 a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r., nr 33, poz. 262 z późn. zm., zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym") dot. określonych parametrów drzewek oraz wymogów z załącznika Nr 3 do rozporządzenia, części II. pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne ust. 1, pkt 2b) i pkt 3) (dot. utrzymywania minimalnej obsady drzew przez cały okres trwającego zobowiązania, który należało zweryfikować w kontroli na miejscu.

Organ odwoławczy wskazał, iż rozumie trudną sytuację życiową jaka napotkała skarżącego, chorobę oraz odejście partnerki, jednak, nie zwalnia to skarżącego z przestrzegania przepisów prawa, tym bardziej, że przyznanie płatności rolnośrodwiskowej jest przywilejem przysługującym producentom rolnym, którzy przystąpili do programu rolnośrodowiskowego.

Wobec powyższego, w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S., organ I instancji zasadnie dokonał odmowy płatności na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Nr Komisji (UE) 65/2011, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, odrzuca się wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, których dotyczy kontrola. Dodatkowo wskazał, że Strona we wniosku o przyznanie płatności zobowiązała się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na teren gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności jak również do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, J. T. pismem z dnia 10 sierpnia 2015 r., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasadzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy a mianowicie:

1. 1) § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 13 marca 2013 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez organy ARiMR przejawiające się w uznaniu, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie spełnił wymogów określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej,
2. 2) § 10 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 13 marca 2013 r., polegające na jego błędnym zastosowaniu przez organy ARiMR, przejawiające się w uznaniu, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie spełnił wymogów określonych rozporządzeniem, gdy w rzeczywistości skarżący spełnił wszystkie kryteria uprawniające go do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej;
3. 3) art.
4. 6. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168) Kodeks postępowania administracyjnego (zw. dalej: Kpa), polegające na niezastosowaniu się do zasady, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
5. 4) art.
6. 9. Kpa polegające na niezastosowaniu się do zasady mówiącej, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zasady, według której organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek
7. 5) art.
8. 17. ust 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r, o rolnictwie ekologicznym (Dz. U.
9. 09. Nr 116, poz. 975) polegające na nieuznaniu wykazu producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego, jako dokumentu urzędowego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonym postępowaniu, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż z przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r., wynika konieczność spełnienia dwóch przesłanek: zobowiązanie rolnośrodowiskowe ma być realizowane zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, oraz zobowiązanie to ma być realizowane na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności. W ocenie skarżącego, trudno w zaistniałej sytuacji mówić o naruszeniu nałożonych na rolnika wymogów związanych z realizacją planu działalności rolnośrodowiskowej w związku z faktem uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu, ponieważ przeprowadzona w gospodarstwie kontrola w ramach kwalifikowalności powierzchni, potwierdziła prowadzenie przez producenta plantacji malin, truskawek i aronii czarnoowocowej na powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym.

Skarżący wskazał, iż zgodnie z treścią § 10 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ustawodawca określił wymogi jakie musi spełnić producent rolny aby uzyskać płatność rolnośrodowiskową w ramach wariantów 2.9 oraz 2.11. Zwrócił przy tym uwagę, iż spełnił wymogi faktyczne określone w przytoczonym przepisie co można stwierdzić na podstawie wykazu przekazanego przez Jednostkę Certyfikującą do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w październiku 2014 roku. Wskazał także, iż obsada krzewów na działkach rolnych zadeklarowanych przez rolnika była wyższa niż minimalna obsada krzewów wynikająca z załącznika nr 4 do Rozporządzenia Rolnośrodowiskowego.

Skarżący podniósł, iż organy odmawiając płatności nie uwzględniły w żadnym stadium postępowania, dokumentacji składanej przez producenta, tj. prośby o zgodę na uzupełnienie obsady upraw sadowniczych i jagodowych; oświadczenia, w którym wskazał okoliczności odmowy przeprowadzenia kontroli na miejscu; orzeczeń lekarskich z dnia 20.09.2012r. oraz z dn. 24.11.2014r, prośby o ponowne przeprowadzenie kontroli na miejscu w zakresie płatności rolnośrodowiskowych z dnia 11.03.2015r. oraz dokumentacji zgromadzonej w trakcie prowadzenia postępowania tj. wykazu producentów spełniających wymagania produkcji ekologicznej i protokołu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr [...].

W ocenie skarżącego, stanowisko powyższe stoi w sprzeczności z art. 7 Kpa. Organy nie uwzględniły żadnego z powyższych dokumentów naruszając tym samym zapis § 1 art. 75 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zdaniem skarżącego, bezsprzecznym jest fakt, iż podczas przeprowadzonej w innym terminie kontroli, która nie była zapowiedzianą kontrolą, w gospodarstwie producenta w ramach kwalifikowalności powierzchni nie stwierdzono nieprawidłowości mogących skutkować odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Protokół nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniu 16.10.2014r. potwierdzał prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni mniejszej jedynie o [...] ha w przypadku uprawy maliny w odniesieniu do całego gospodarstwa, w którym zadeklarowano do płatności [...] ha gruntów. Powyższa nieprawidłowość nie skutkowałaby odmową całości płatności a jedynie jej procentowym zmniejszeniem. Na podstawie wykazu przekazanego przez Jednostkę certyfikującą również można było stwierdzić, iż działalność rolnicza w gospodarstwie jest prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu rolno środowiskowym.

Zdaniem skarżącego, inspektorzy terenowi dokonujący próby przeprowadzenia czynności kontrolnych nie poinformowali go o dalece idących skutkach odmowy ich przeprowadzenia. Tym samym pracownicy Biura Kontroli na Miejscu jako przedstawiciele organu, nie zastosowali się do zapisów art. 9 Kpa. Skarżący nie wyrażając zgody na przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie nie był świadomy, iż taka decyzja skutkować będzie całkowitą odmową płatności rolnośrodowiskowych o czym, kierując się zasadą art. 9 Kpa, powinien zdaniem skarżącego, zostać powiadomiony przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu. Odmawiając przeprowadzenia kontroli, skarżący był przekonany, iż odbędzie się ona w późniejszym terminie. Jego intencją nie był sprzeciw co do przeprowadzenia kontroli lecz przesunięcie jej terminu na okres po rozpatrzeniu jego wniosku o uzupełnienie obsady przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Skarżący nadmienił, iż posiada [...] procentowy ubytek na zdrowiu spowodowany przebytymi chorobami tj. [...] oraz wypadkiem w pracy skutkującym [...]. Powyższe mogło mieć wpływ na nieprzemyślaną i podjętą pod wpływem emocji decyzję o braku zgody na przeprowadzenie kontroli. Jak wskazał skarżący, zwrócił się jednak w dniu 13.11.2014r. z prośbą o ponowne przeprowadzenie kontroli rolnośrodowiskowej a co za tym idzie ustalenie prawidłowości wywiązania się z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Pismem z dnia 20.02.2015 r., Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR odmówiło przeprowadzenia wnioskowanej przez stronę kontroli argumentując, iż kontrolerzy nie mają obowiązku informowania o skutkach odmowy przeprowadzenia kontroli.

Zdaniem skarżącego, oba orzeczenia Organów wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa).

Końcowo skarżący wskazał, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, należy stwierdzić, iż przedmiotowy wykaz powinien być uznany przez organ jako dokument urzędowy. Skarżący podniósł, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, organ nie uwzględnił powyższego wykazu jako dowodu mogącego potwierdzić spełnienie wszelkich norm i wymogów wynikających z realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego uznając tym, iż nie spełnia on kryteriów dokumentu posiadającego równoważną moc dowodową jak pozostała zgromadzona dokumentacja w prowadzonym postępowaniu co sprzeczne jest zarówno z art. 17 ustawy o rolnictwie ekologicznym jak i z art. 75 oraz art. 77 Kpa. Organ przyznał większą wartość dowodową Raportowi z czynności kontrolnych nr [...] z kontroli, która de facto nie została przeprowadzona aniżeli wykazowi przekazanemu przez Polskie Centrum Badań i Certyfikacji.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Nie podlega natomiast kontroli i ocenie sądu, czy rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego koncentrują się wokół dwóch problemów: procesowego oraz materialnego. W istocie jednak w postępowaniu nie zostały naruszone żadne gwarancje skarżącego w sposób mogący mieć wpływ na wynik postępowania i nie doszło też do uchybień w zakresie gromadzenia i ustalenia stanu faktycznego oraz oceny dowodów, w szczególności nie zostały naruszone zasady określone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 64 § 2 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "K.p.a.").

Kwestia przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej jest indywidualną sprawą administracyjną rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 – dalej: "u.w.r.o.w.") do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji wydawanych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy tejże ustawy stanowią inaczej.

Według art. 21 ust. 2 tej ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższe zasady stanowią powtórzenie reguł zawartych w K.p.a., z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, którą odzwierciedlają postanowienia art. 7 K.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy w tym zakresie. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Jak to bowiem wynika z ustaleń organu, w dniu w dniu 30 kwietnia 2014 roku, skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych na rok 2014. Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowyvch dotyczyła piątego roku realizowanego programu. Do przyznania płatności rolnośrodowiskowej zadeklarowano pakiet 2 rolnictwa ekologicznego w wariancie 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni [...] ha oraz w wariancie 2.10 Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchnię [...] ha. Gospodarstwo rolne producenta zostało wytypowanie do kontroli na miejscu.

Skarżący został powiadomiony w dniu 23 września 2014 roku telefonicznie o dacie planowanej kontroli. W dniu 24 września 2014 roku w gospodarstwie rolnym Strony, stawili się inspektorzy terenowi, celem przeprowadzenia planowanej kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Próba podjęcia czynności kontrolnych nie powiodła się, ponieważ Skarżący odmówił przeprowadzenia kontroli. Skarżący złożył oświadczenie stanowiące załącznik nr 1 do raportu, w którym to wskazał na okoliczności odmowy przeprowadzenia kontroli, wskazując na złożone pismo do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego w S. o przesunięciu kontroli na miejscu na miesiąc listopad.

Organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania płatności na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Nr Komisji (UE) 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.UE L 25, z 28.01.2011 z późn.zm.), zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu odrzuca się wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, których dotyczy kontrola. Organ odwoławczy powyższą decyzję utrzymał w mocy.

Na wstępie wskazać należy, iż szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" określają rozporządzenia wykonawcze wydane na podstawie art. 29 u.w.r.o.w. W odniesieniu do płatności objętych wnioskiem skarżącego obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm. – dalej: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe").

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) realizuje 5-cio letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;
4. 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Łącznie spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w § 2 przesłanek, stanowi podstawę przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Nadto, zauważyć należy, że źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek Producenta o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 państwa członkowskie ustanawiają system kontroli, który zapewnia przeprowadzenie wszystkich niezbędnych kontroli w celu skutecznego sprawdzenia zgodności z warunkami przyznawania pomocy. Zgodnie z art.10 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia:

1. 1. Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK) przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia nr 73/2009.
2. 2. Sprawdzanie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, obejmującym wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury te zapewniają rejestrację podjętych działań kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności. Kontrole administracyjne obejmują kontrole krzyżowe tam, gdzie jest to możliwe i stosowne,. Aby zapobiec wszelkim nienależnym wypłatom pomocy, kontrole krzyżowe odnoszą się przynajmniej do działek i zwierząt gospodarskich objętych danym środkiem wsparcia. Wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i jeśli to konieczne, przeprowadzenie kontroli na miejscu (art. 11 ust. 4 rozporządzenia nr 65/2011).

Zgodnie z art. 31 u.w.r.o.w. czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Osoby wykonujące czynności kontrolne mają prawo do: 1) wstępu na grunty i do obiektów związanych z działalnością, której dotyczy pomoc lub pomoc techniczna;

1. 2) żądania pisemnych lub ustnych informacji związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu;
2. 3) wglądu do dokumentów związanych z przedmiotem kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu, sporządzania z nich odpisów, wyciągów lub kserokopii oraz zabezpieczania tych dokumentów;
3. 4) sporządzania dokumentacji fotograficznej z przeprowadzonej kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu;
4. 5) pobierania próbek do badań (ust. 4). Osoba wykonująca czynności kontrolne sporządza z tych czynności raport (ust. 5). Raport podpisuje osoba wykonująca czynności kontrolne oraz podmiot kontrolowany (ust. 6). W przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport (ust. 8). Powinien to uczynić w terminie 7 dni od otrzymania raportu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w miejscu w ramach PROW na lata 2007-2013 - Dz.U. nr 169, poz. 1181 ze zm.).

Rację ma organ, iż Skarżący miał świadomość, że działki rolne będące w jego posiadaniu, a które zgłosił do przyznania płatności za realizację programu rolnośrodowiskowego, mogą zostać skontrolowane. Decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej podpisał zawarte w formularzu wniosku zobowiązanie do niezwłocznego powiadomienia organu " o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności gdy dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych czy wielkości powierzchni upraw".

W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny uzasadniał odmowę przyznania płatności.

W sprawie jest bezsporne, że skarżący został powiadomiony w dniu 23 września 2014 roku telefonicznie o dacie planowanej kontroli. W dniu 24 września 2014 roku w gospodarstwie rolnym Skarżącego, stawili się inspektorzy terenowi, celem przeprowadzenia planowanej kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Próba podjęcia czynności kontrolnych nie powiodła się. Z protokołu sporządzonego na tę okoliczność wynika jasno, że rolnik odmówił przeprowadzenia czynności kontrolnych. W załączniku nr 1 do protokołu, skarżący oświadczył osobiście, iż odmawia przeprowadzenia czynności kontrolnych w dniu 24.09.2014 r. rolnośrodowiskowych z zakresu upraw sadowniczych 2.9 i 2.11. Jak sam skarżący wskazał, powód jest taki, że złożył pismo do Dyrektora Agencji w S. o przesunięcie kontroli na miejscu na miesiąc listopad. Z akt sprawy wynika również, iż to w dniu powiadomienia o kontroli, skarżący udał się do Biura Powiatowego w Z. w celu złożenia prośby o przesunięcie terminu kontroli ma miesiąc listopada wskazując na braki w obsadzie upraw sadowniczych i konieczność jej uzupełnienia.

Powyższa okoliczność wskazuje zatem na świadomość Skarżącego o braku spełnienia warunku wynikającego z § 9 ust. 2 pkt 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dot. określonych parametrów drzewek) oraz wymogów z załącznika Nr 3 do rozporządzenia, części II. pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne ust. 1, pkt 2b) i pkt 3) (dot. utrzymywania minimalnej obsady drzew przez cały okres trwającego zobowiązania), który należało zweryfikować w kontroli na miejscu.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w kwestii wyrażenia "uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu" Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt C-536/09 stwierdził, iż stanowi ono autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli. TSUE przypomniał, że dokonując wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie lecz także kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi.

Celem kontroli niewątpliwie jest zapewnienie skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich płatności jest przyznawana, są więc one niezbędne do osiągnięcia celów zamierzonych w rozporządzeniu. Jeżeli zatem rolnik przyjmuje świadome zachowanie mające na celu uniknięcie kontroli - zastosowanie omawianego przepisu jest uzasadnione. Istotnymi elementami dla oceny, czy rolnik uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli, jest m.in. czy działał w dobrej wierze z całą starannością przezornego rolnika, a zachowanie mające znamiona oszustwa jest całkowicie wykluczone. Nie powinno też budzić wątpliwości, że odmowa przeprowadzenia kontroli na miejscu pozostaje w oczywistej sprzeczności z założeniem, że rolnik działał z całą starannością przezornego rolnika i podjął wszelkie środki, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

W ocenie Sądu, odmowa przeprowadzenia kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego przez skarżącego pozbawiła inspektorów możliwość ustaleń prawidłowości realizacji programu rolnośrodowiskowego. Wobec powyższego, organ zasadnie dokonał odmowy płatności na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 Rozporządzenia Nr Komisji (UE) 65/2011, zgodnie z którym jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu odrzuca się wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, których dotyczy kontrola.

Za bezzasadny uznać należy zarzut nie uwzględnienia wykazu producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej. Rację ma organ wskazując, że Jednostka Certyfikująca, która przeprowadzała kontrolę w gospodarstwie skarżącego, weryfikowała sposób prowadzenia produkcji pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami unijnych rozporządzeń: Rady (WE) Nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz. U. UE L 189 z dnia 20-07-2007r.) i przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia (w szczególności w zakresie uprawy roślin) oraz rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 889/2008 z dnia 05 września 2008 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych w odniesieniu do produkcji ekologicznej, znakowania i kontroli (Dz. Urz. UE L 250, z 18-09-2008, str. 1).

Jednostka wykonując działania kontrolne, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym, nie weryfikowała prowadzonej działalności rolniczej pod kątem spełnienia wymogów Programu rolnośrodowiskowego, określonych w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym.

Reasumując w niniejszej sprawie organ zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełnił powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny, nie naruszając w tym względzie podstawowej zasady postępowania dowodowego, tj. zasady swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu decyzji wskazano wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Analiza sposobu prowadzenia postępowania w sprawie nie daje podstaw do uznania, że budzi on zastrzeżenia w kontekście zachowania zasady zaufania. Tym samym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wyciągnięte wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.