Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 137/21

Uzasadnienie

A. S. (dalej: "Strona", "Skarżąca") wniosła skargę na decyzje Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r.:

1. 1) nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO) na 2019 r.,
2. 2) nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 r.,
3. 3) nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2019 r.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Strona w dniu [...] maja 2019 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w M. (dalej: "Biuro") wniosek o przyznanie na rok 2019: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW i płatności ekologicznej w związku z prowadzeniem uprawy na działce rolnej nr [...] położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie B., obrębie B.. Strona zadeklarowała:

1. 1) we wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) [...] ha,
2. 2) we wniosku o dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) [...] ha,
3. 3) we wniosku o płatność ekologiczną na powierzchni [...] ha uprawę ostropestu plamistego w wariancie 7.1.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do Biura wpłynęła zmiana do ww. wniosków o przyznanie płatności na rok 2019. W związku z tym Strona zastąpiła uprawę ostropestu plamistego uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha).

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu waleckiego z siedzibą w M. (dalej: "Organ I instancji") w dniu [...] czerwca 2019 r. wezwał Stronę do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, poprzez złożenie obligatoryjnego załącznika do wniosku – umowy do płatności do pomidorów.

W dniu [...] czerwca 2019 r. do Biura wpłynęła kolejna zmiana wniosków o płatność w zakresie odpowiadającym zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. z tą jednak różnicą, że do korespondencji załączono umowę kontraktacji pomidorów zawartą w dniu [...] czerwca 2019 r. pomiędzy Stroną, a [...] P. M. G.

1. – dalej: "Kontraktujący". Umowa dotyczyła wytworzenia i dostarczenia pomidorów przez Stronę jako sprzedającą oraz odebrania i zapłaty przez Kontraktującego, jako kupującego w ilości 20 ton z pow. [...] ha.

Organ I instancji w toku postępowania ustalił, że złożenie przez Stronę wniosku i zmian do niego zbiegło się z wnioskami i zmianami złożonymi przez innych producentów rolnych (P. K., A. W., C. D., S. G., A. S., M. G.). Zainteresowanie Organu wzbudziły okoliczności wspólne dla wszystkich producentów, w tym: czas składania wniosków i zmian do wniosków, identyczny zakres zmian i identyczny rodzaj upraw. Zdaniem Organu okoliczności te świadczyć miały o świadomym zarzadzaniu, koordynowaniu gospodarstwami, traktowaniu ich jak jedno wielkie gospodarstwo.

Organ I instancji ustalił, że w dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na 2019 r. o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyli:

1. 1) P. K., który zadeklarował [...] ha (województwo [...], powiat [...], gmina B.: obręb: S. - dz. nr [...], nr [...]; obręb B. - nr dz. [...]) i obręb W. - nr dz. [...]) do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariantach 7.1 i 9.1. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;
2. 2) A. W., który zadeklarował [...] ha (województwo [...], powiat [...], gmina B.: obręb W. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz uprawę ostropestu plamistego w wariancie 7.1. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;
3. 3) C. D., który zadeklarował [...] ha (województwo [...], powiat [...], gmina B.: obręb W.
4. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1 uprawę ostropestu plamistego ([...] ha), pszenicy ozimej ([...] ha) i żyta ozimego ([...] ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawił bez zmian uprawę pszenicy ozimej ([...] ha) i żyta ozimego ([...] ha) w zakresie płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączył umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;
5. 4) S. G., która zadeklarowała [...] ha (województwo [...], powiat [...], gmina G., obręb K. – dz. nr [...]; powiat [...], gmina W., obręb D. – dz. nr [...], [...], [...], [...], [...]; obręb G.
6. - dz. nr 1, [...], [...], [...], 5; obręb K. – dz. nr [...], [...], [...]; obręb L. W. – dz. nr [...], [...]; obręb S. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego ([...] ha), pszenicy ozimej ([...] ha), żyta jarego ([...] ha) i żuta ozimego ([...] ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 i pozostawiła bez zmian uprawę pszenicy ozimej ([...] ha), żyta jarego ([...] ha) i żyta ozimego ([...] ha) do płatności ekologicznej. Ponadto dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory, zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;

W dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożyła:

1. 5) A. S., która zadeklarowała [...] ha (województwo [...], powiat [...], gmina B., obręb W.
2. – dz. nr [...]) do JPO i ONW oraz w wariancie 7.1: uprawę ostropestu plamistego ([...] ha) do płatności ekologicznej. W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpiła uprawą pomidorów w wariancie 8.1 w zakresie płatności ekologicznej oraz dodała płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. załączyła umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r.;

W dniu [...] maja 2019 r. wnioski o przyznanie płatności na rok 2019 o przyznanie JPO, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej złożył:

1. 6) M. G., który zadeklarował (województwo [...], powiat [...], gmina W., obręb M. W. – dz. nr [...], [...], [...], [...]; obręb R. – dz. nr [...]; obręb [...] – dz. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb R. – dz. nr [...], [...]; obręb Ś. – dz. nr [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]; obręb D. – dz. nr [...]; obręb K.
2. – dz. nr [...], [...], [...], [...] i obręb L. W. – dz. nr [...],[...]) do JPO ([...] ha) i ONW ([...] ha) oraz w wariancie 1.1: uprawę ostropestu plamistego ([...] ha), uprawę pszenicy ozimej ([...] ha); w wariancie 7.1 uprawę pszenżyta ozimego ([...] ha), pszenicy ozimej ([...] ha) - do płatności ekologicznej (łącznie [...] ha). W zmianie z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawę ostropestu plamistego zastąpił uprawą pomidorów i dodał płatność JPO i ONW do powierzchni uprawy pomidorów ([...] ha) oraz zadeklarował [...] ha do płatności ekologicznej. W zmianie tej zadeklarowano do płatności ekologicznej w wariancie 3.1 uprawę pomidorów ([...] ha) i (bez zmian) uprawę pszenicy ozimej ([...] ha), pszenżyta ozimego ([...] ha) i pszenicy ozimej ([...] ha). W kolejnej zmianie z tej samej daty dodano do płatności ekologicznej w wariancie 2.1 na powierzchni [...] ha uprawę pomidorów. Zadeklarowany wcześniej wariant 3.1 ([...] ha) z uprawą pomidorów został zamieniony na wariant 2.1 o łącznej powierzchni [...] ha. W zmianie z [...] czerwca 2019 r. do wniosku załączona została umowę kontraktacyjna na pomidory, zawarta z Kontraktującym w dniu [...] czerwca 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. złożona została kolejna zmiana do wniosku, w której dokonano zmian poprzez zadeklarowanie do płatności ekologicznej: wariantu 5.1 – [...] ha (pszenica ozima – [...] ha, pszenżyto ozime – [...] ha); wariantu 7.1 – [...] ha (pszenżyto ozime – [...] ha, pszenica ozima – [...] ha); wariantu 1.1 – [...] ha (pszenica ozima); wariantu 2.1 – [...] ha (pomidory). Łączna deklaracja do płatności ekologicznej wyniosła [...] ha.

W związku z wątpliwościami dotyczącymi powiązań gospodarstwa Strony z działalnością rolniczą innych producentów rolnych w dniu [...] czerwca 2019 r.

Organ I instancji zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o przeprowadzenie kontroli u producentów, którzy złożyli ww. wnioski.

W dniu [...] lipca 2019 r. do Biura wpłynął raport z kontroli na miejscu dotyczący Strony w zakresie JPO i ONW. Kontrola na miejscu została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2019 r. Strona nie była powiadomiona o kontroli. W wyniku kontroli stwierdzono, że:

1. 1) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha ([...] ha – pow. Stwierdzona w trakcie kontroli), JPO (grupa upraw deklarowana), JPO (grupa upraw stwierdzona) - stwierdzono nieprawidłowości DR37, DR52, DR13+. W uwagach zapisano: "W dniu kontroli na działce nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Działka pozbawiona była roślinności. Na całej powierzchni działki rolnej stwierdzono przeprowadzenie zabiegu nawożenia mineralnego (białe granulki nawozu). Stwierdzono również ślady mogące wskazać na przeprowadzenie zabiegu siewu. W związku z tym działkę na dzień kontroli zakwalifikowano jako ugór.";
2. 2) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha ([...] ha), P_pomidory (grupa upraw deklarowana), ugór (grupa upraw stwierdzona) – stwierdzono nieprawidłowości DR37, DR52, DR13+. W uwagach zapisano: "W dniu kontroli na działce nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Działka pozbawiona była roślinności. Na całej powierzchni działki rolnej stwierdzono przeprowadzenie zabiegu nawożenia mineralnego (białe granulki nawozu). Stwierdzono również ślady mogące wskazać na przeprowadzenie zabiegu siewu. W związku z tym działkę na dzień kontroli zakwalifikowano jako ugór.";
3. 3) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha (-), REpomidor (grupa upraw deklarowana), - (grupa upraw stwierdzona) – stwierdzono nieprawidłowość DR46. W uwagach zapisano: "Działka nie podlega kontroli".

Stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości odpowiadały następującym kodom: DR52 – powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR37 – identyfikacja granic działek przeprowadzona na podstawie danych GPS; DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej; DR7 – nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw. Stwierdzona uprawa należy w całości do innej uprawy niż deklarowana; DR46- działka rolna niepodlegająca kontroli.

Strona w dniu [...] lipca 2019 r. złożyła zastrzeżenia do ustaleń kontroli zawartych w raporcie z kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.).

Strona w piśmie podniosła, że kontrola przebiegła bez jej udziału. Następnie wskazała, że na całej powierzchni działki rolnej stwierdzono przeprowadzenie zabiegu nawożenia mineralnego (białe granulki nawozu), a także ślady mogące wskazywać na przeprowadzenie zabiegu siewu, a mimo to kontrolowany obszar zakwalifikowano jako czarny ugór. Wyjaśniła, że wiosną 2019 r. został zasiany ostropest plamisty, którego uprawa się nie udała, w związku z czym została zamieniona na uprawę pomidora zasianego od połowy czerwca do mniej więcej końca czerwca. Trudne warunki pogodowe w postaci braku opadów i wysokich temperatur spowodowały, że pomidor zaczął później wschodzić na polu. Strona podkreśliła, że błędnie uznano białe granulki znajdujące się w glebie, jako wynik zabiegu nawożenia mineralnego, podczas gdy były to nasiona pomidora. Nieuzasadnione byłoby bowiem nawożenie ugoru. Końcowo Strona wniosła o ponowne przeprowadzenie czynności kontrolnych.

W załączeniu do pisma Strona przesłała: decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] maja 2019 r. ze zgodą na wysianie 16 kg pomidorów odmiany Awizo, fakturę VAT [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. na 16 kg pomidorów odmiany Awizo (sprzedawca – Kontraktujący, nabywca - Strona – uwaga Sądu), dokumentację fotograficzną sporządzoną na dzień [...] lipca 2019 r., próbki nasion pomidora w otoczce dolomitowo-węglowodanowej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi z dnia [...] sierpnia 2019 r. na ww. pismo Strony wskazał, że ustalenia pozostają bez zmian.

W dniu [...] września 2019 r. do Biura wpłynęła aktualizacja planu działalności ekologicznej z dnia [...] czerwca 2019 r. sporządzona przez doradcę rolnośrodowiskowego (A. K.-P.).

W dniu [...] października 2019 r. do Biura wpłynął raport z kontroli na miejscu nr [...] z zakresu sprawy ekologicznej. Z treści raportu wynikło, że Strona została zawiadomiona telefonicznie w dniu [...] czerwca 2019 r. o terminie kontroli. Kontrolę rozpoczęto w dniu [...] czerwca 2019 r., a zakończono w dniu [...] września 2019 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że:

1. 1) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha (-), JPO (grupa upraw deklarowana),
2. - (grupa upraw stwierdzona) - stwierdzono nieprawidłowości DR46;
3. 2) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha (-), P_pomidory (grupa upraw deklarowana), - (grupa upraw stwierdzona) – stwierdzono nieprawidłowości DR46;
4. 3) na działce [...] nr [...] o pow. [...] ha ([...] ha), REpomidor (grupa upraw deklarowana), REpomidor (grupa upraw stwierdzona) – stwierdzono nieprawidłowości DR49, DR52, DR53, DR13+. W uwagach zapisano: "Uprawę potwierdzono na podstawie wykonanych prób – załącznik nr 1, działka bardzo mocno zachwaszczona, na działce rolnej stwierdzono przewagę chwastów: ostropest, żywokost, chwastnica jednostronna, ostrożeń polny, komosa biała".

Stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości odpowiadały następującym kodom: DR52 – powiększenie zasięgu pola zagospodarowania; DR53 – stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania; DR13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej; DR46- działka rolna niepodlegająca kontroli; DR49 – do wyliczenia tolerancji pomiaru zastosowano wartość obwodu zewnętrznego.

Załącznikiem do raportu było upoważnienie z dnia [...] sierpnia 2019 r., w którym Strona udzieliła pełnomocnictwa M. G. do reprezentowania przy kontrolach ARiMR oraz do podpisywania wszelkich dokumentów związanych z kontrolami.

Kontrole na miejscu w ramach płatności ekologicznej oraz JPO i ONW przeprowadzone zostały, także w gospodarstwach pozostałych ww. producentów rolnych znajdujących się w kręgu zainteresowania Organu I instancji, tj. w gospodarstwie rolnym:

1. 1) P. K. w dniach [...] czerwca 2019 r. w ramach JPO i ONW, w dniach [...] sierpnia 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Osobą obecną przy kontroli był M. G.;
2. 2) A. W. w dniu [...] czerwca 2019 r. w ramach JPO i ONW, w dniach [...] sierpnia 2019 r. do [...] września 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Osobą obecną przy kontroli był M. G.;
3. 3) A. S. w dniu [...] czerwca 2019 r. w ramach JPO i ONW, a w dniach [...] sierpnia 2019 r. do [...] września 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Osobą obecną przy kontroli był M. G.;
4. 4) C. D. w dniach [...] czerwca 2019 r. w ramach JPO i ONW, w dniach [...] sierpnia 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Osobą obecną przy kontroli był M. G.;
5. 5) S. G. w dniach [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. JPO i ONW, w dniach [...] września 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Osobą obecną przy kontroli był M. G.;
6. 6) M. G. w dniach [...] czerwca 2019 r. do [...] lipca 2019 r. w ramach JPO i ONW, w dniach [...] sierpnia 2019 r. w ramach płatności ekologicznej. Obecny przy kontroli był sam kontrolowany.

W toku postępowania prowadzonego wobec Strony w dniu [...] marca 2020 r. Organ I instancji wystąpił do Dyrektora Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji S.A. Oddział w P. o udostępnienie pełnej dokumentacji rolnika z kontroli, tj. protokołu z kontroli oraz materiału zdjęciowego oraz korespondencji prowadzonej z producentem w zakresie kontroli gospodarstwa Strony. Ponadto wystąpił o podanie danych osobowych i adresowych osoby, która w 2019 r. przeprowadziła kontrole w zakresie ekologicznej uprawy roślin i utrzymania zwierząt. Odpowiedź w ww. zakresie została przekazana w dniu [...] marca 2020 r. Obejmowała ona dane inspektora rolnictwa ekologicznego oraz 2 sztuki materiału zdjęciowego, na którym widniały pojedyncze krzaki pomidora.

Strona w dniu [...] marca 2020 r. wystąpiła do Organu I instancji o zmianę wpisu w ewidencji producentów, polegająca na zmianie adresu zamieszkania z ul. [...], [...] na [...], [...]. Wniosek o zmianę oraz wniosek o płatności na rok 2019 zostały przekazane zgodnie z właściwością miejscową do rozpatrzenia Kierownikowi [...] Biura Powiatowego w C..

Kierownik Biura w C. skierował do Strony w dniu [...] kwietnia 2020 r. wezwanie do usunięcia braków formalnych dotyczących wniosku o wpis do ewidencji producentów w zakresie danych współmałżonka. Wezwanie zostało doręczone Stronie w dniu [...] kwietnia 2020 r. W dniu [...] maja 2020 r. do Biura w C. wpłynęła korekta danych. Natomiast w dniu [...] maja 2020 r. Kierownik Biura w C. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie braku oświadczenia o odwołaniu pełnomocnictwa we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Wezwanie doręczono w dniu [...] czerwca 2020 r. Kierownik Biura w C. również w dniu [...] maja 2020 r. wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w C., w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych, z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia miejsca zamieszkania i ustalenia, czy: A. S.-K., C. D., A. S., A. W., P. K. faktycznie zamieszkują w miejscowości J. nr [...], gmina C., powiat [...], woj. [...] (zgodnie z wnioskiem o zmianę wpisu w ewidencji).

W dniu [...] czerwca 2020 r. Kierownik Biura w C. uzupełnił ww. pismo, poprzez podanie podstawy prawnej żądania oraz wyjaśnienie, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli krzyżowej stwierdzono, że ww. osoby dokonały w tym samym czasie zmiany na ten sam adres zamieszkania.

W odpowiedzi poinformowano, że osoby wskazane w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. nie zamieszkują pod sprawdzanym adresem, a osoba mieszkająca pod tym adresem zajmuje się doradztwem rolniczym i sporządza plany rolnośrodowiskowe wymienionych w piśmie osób.

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. Strona dokonała kolejnej korekty danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów, w której zmianie podlegał adres zamieszkania z [...], [...], na ul. [...],[...]. W dniu [...] czerwca 2020 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 oraz wniosek o wpis do ewidencji producentów został przekazany powrotnie według właściwości Organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Organ I instancji zaktualizował dane Strony w ewidencji producentów rolnych.

W dniu [...] lipca 2020 r. Organ I instancji zobowiązał Stronę do złożenia wyjaśnień w celu wykazania poprzez złożenie dokumentów i dowodów, które potwierdziłyby, że zarządza i prowadzi gospodarstwo rolne jako wyodrębniona jednostka, zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Wezwanie doręczono w dniu [...] lipca 2020 r. Strona nie udzieliła odpowiedzi do dnia wydania decyzji przez Organ I instancji.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Organ I instancji decyzjami z dnia [...] lipca 2020 r. (nr [...] – dot. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; [...] – dot. płatności ONW i [...] dot. płatności ekologicznej) odmówił Stronie przyznania przedmiotowych płatności.

Organ I instancji w treści uzasadnienia powołał podstawy normatywne rozstrzygnięcia, w tym przepisy prawa krajowego oraz prawa unijnego.

Rozstrzygając merytorycznie sprawę wskazał, że pomimo składania wniosków przez kilka osób, działalność rolnicza była prowadzona w rzeczywistości przez jedną osobę, tj. M. G.. Doszło więc w gospodarstwie Strony (oraz u pozostałych kontrolowanych producentów rolnych) do sztucznego podziału gospodarstwa rolnego na kilka osób w celu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami poszczególnych systemów wsparcia.

W opinii Organu I instancji dokonano tej czynności w celu uniknięcia zastosowania modulacji lub stawek degresywnych lub limitu powierzchni, do której można uzyskać płatność. Grunty rolne zgłaszane do dopłat przez: Stronę, M. G., S. G., P. K., C. D., A. W. i A. S. stanowiły jedno gospodarstwo, zarządzane i koordynowane przez M. G.. Powiązania i zależności pomiędzy ww. osobami jednoznacznie wskazują, że gospodarstwo zostało sztucznie podzielone.

Organ I instancji ustalił, że w przypadku zadeklarowania wszystkich gospodarstw jako jednego gospodarstwa M. G. uzyskałby mniejsze płatności, a poprzez sztuczny podział gruntów pomiędzy kilku producentów rolnych, możliwe było uzyskanie także przez Stronę korzyści sprzecznej z celami płatności. O sztucznym podziale gospodarstw świadczyło występowanie o płatności przez poszczególnych powiązanych producentów rolnych.

Zdaniem Organu I instancji ze stanu faktycznego sprawy wynika, że następowało swobodne przekazywanie poszczególnych gruntów pomiędzy kontrolowanymi osobami (na przestrzeni lat 2011 -2019 działki rolne wielokrotnie były deklarowane przez różne osoby). Za wystąpieniem w sprawie sztucznego podziału gospodarstwa rolnego przemawia, także skoordynowane działanie producentów rolnych polegające na złożeniu wniosków przez wszystkie ww. osoby w dniach 28-30 czerwca 2019. Następnie w dniu [...] czerwca 2019 r. we wszystkich sprawach wpłynęły zmiany do wniosków, gdzie uprawę ostropestu plamistego zastąpiono uprawą pomidorów oraz dodano płatność do powierzchni upraw pomidorów w ramach JPO i ONW. Kolejnymi zmianami do wniosków z dnia [...] czerwca 2019 r. wszyscy producenci rolni dostarczyli umowę kontraktacyjną na pomidory zawartą z tym samym Kontraktującym.

Ponadto w dniu [...] marca 2020 r. do Organu I instancji wpłynęły wnioski o zmianę danych w ewidencji producentów (dotyczące: Strony, P. K., A. W., A. S., C. D.). We wszystkich wymienionych wnioskach jako miejsce zamieszkania i adres albo siedzibę i adres wnioskodawcy wpisano ten sam adres: [...], [...] w powiecie czarnkowsko-trzcianeckim. Natomiast w dniu [...] marca 2020 r. do Biura wpłynęły wnioski o zmianę wpisu w ewidencji producentów (dotyczące: M. G. oraz S. G.) polegające na zmianie adresu na ul. [...], [...]. Podjęte przez Organ I instancji czynności pozwoliły na ustalenie, że Strona oraz inni kontrolowani producenci rolni nie zamieszkiwali pod wskazanym w zmianie adresem.

Ponadto ustalono, że zamieszkiwała tam osoba będąca doradcą rolniczym prowadzącą plany rolnośrodowiskowe ww. producentów. Pod zmienionym adresem nie zamieszkiwali również M. G. i S. G.. Organ I instancji zwrócił uwagę, że podjęte przez Stronę i innych producentów rolnych działania zmierzały do zmiany organu orzekającego i ewentualnego uniknięcia weryfikacji sztucznych warunków.

Organ I instancji uznał, że za słusznością zajętego stanowiska przemawiały takie okoliczności jak: występowanie M. G. w roli producenta rolnego, pełnomocnika, kontraktującego i przedsiębiorcy, udział w kontrolach terenowych u wszystkich producentów rolnych, identyczna treść pism wnoszących zastrzeżenia co do wyników z kontroli kwalifikowalności spraw obszarowych i ONW, zakup pomidorów w jednym czasie, tj. [...] czerwca 2019 r. (przez C. D., S. G., A. W. i A. S.) oraz [...] czerwca 2019 r. (przez Stronę i P. K.) od jednego dostawcy, położenie działek rolnych w bezpośrednim lub bardzo bliskim sąsiedztwie. Ponadto przedmiot działalności rolniczej Strony i innych producentów rolnych jest tożsamy i obejmuje uprawę pomidorów (po uprawie ostropestu plamistego), a u trzech producentów uprawę pomidorów i zboża (pszenicy ozimej, żyta jarego i ozimego).

Organ I instancji zwrócił uwagę na brak upraw na polu podczas pierwszej kontroli na miejscu oraz późny wysiew upraw, liczne zachwaszczenia na polu, rośliny w różnych fazach rozwoju, punktowe występowanie sadzonki bez regularnych rzędów podczas drugiej kontroli na miejscu.

Organ I instancji stwierdził, że nasiona pomidorów zostały zakupione u M. G., a po uzyskaniu plonów na wszystkich kontrolowanych gruntach zostały przez niego skupione i przetworzone.

Zdaniem Organu I instancji uwzględnić w sprawie należało definicje rolnika oraz gospodarstwa i zgodnie z nimi uznać, że Strona (oraz P. K., A. S., C. D., A. W. i S. G.) nie może być uznana za rolnika posiadającego odrębne gospodarstwo, z uwagi na charakter powiązań z M. G.. Wszystkich wymienionych producentów uznać należało za jednego rolnika, a wszystkie gospodarstwa za jedno gospodarstwo prowadzone przez jednego producenta rolnego.

Organ I instancji końcowo stwierdził, że w przypadku stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, uzasadniona była odmowa przyznania płatności.

Pismami z dnia [...] sierpnia 2020 r. Strona wniosła trzy odrębne odwołania od ww. decyzji Organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r.: nr [...] (JPO), nr [...] (ONW), nr [...] (płatność ekologiczna) zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a także przepisów prawa unijnego.

W uzasadnieniach Strona zamieściła argumentację wspólną dla wszystkich rozstrzygnięć. Zdaniem Strony niezasadnie Organ I instancji uznał, że nie zarządzała ona faktycznie swoim gospodarstwem, natomiast zarządzał nim i koordynował działania dotyczące funkcjonowania gospodarstwa M. G.. W tym zakresie Strona przedstawiła szczegółowo okoliczności związane z własnością, dzierżawami oraz dalszymi dzierżawami gruntów objętych wnioskami wszystkich kontrolowanych producentów rolnych.

Strona wyjaśniła, że zgłoszona przez nią działka [...] jest poddzierżawiana od 2016 r. od M. G.. Podkreśliła, że okoliczności te wskazują na władanie przez Stronę działką objętą kontrolą (oraz przez innych producentów rolnych odpowiednio pozostałymi kontrolowanymi działkami). Zdaniem Strony przedstawione przez Organ I instancji powiązania nie mogą być same w sobie wyłączną i akceptowalną podstawą do wydania decyzji, tym bardziej, że wskazane powiązania nie były ukrywane przez producentów rolnych i powinny być znane organowi wydającemu pozytywne decyzje za lata wcześniejsze.

Strona podniosła również, że fakt reprezentowania producentów rolnych przez M. G. nie jest dowodem na rzeczywiste prowadzenie wszystkich upraw. Ponadto podkreśliła, że zawarcie kontraktu z M. G. wynikało z faktu, iż jest on największym kontrahentem głównego odbiorcy pomidorów (O. F. S.A.). Dysponował on również sprzętem umożliwiającym dostarczenie plonów do odbiorcy.

Strona stwierdziła, że w sprawie doszło do naruszenia zasady obiektywizmu poprzez zinterpretowanie ustalonych okoliczności wyłącznie na niekorzyść Strony, bez przeprowadzenia właściwej analizy materiału dowodowego. Organ I instancji nie wyczerpał wszelkich środków i działań zmierzających do usunięcia się wątpliwości. Organ I instancji niezasadnie przyjął, że doszło do stworzenia sztucznych warunków i uznał, że Strona nie jest faktycznym użytkownikiem działki objętej wnioskiem.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Organ odwoławczy") decyzjami z dnia [...] listopada sierpnia 2020 r. (nr [...]; nr [...]; nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżone decyzje Organu I instancji.

Decyzje zostały wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "k.p.a."; art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE nr L 347 z 20 grudnia 2013 r. ze zm.) – dalej: "rozporządzeniem nr 1306/2013", a decyzja dotycząca JPO dodatkowo na podstawie art. 15 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1341) – dalej: "u.p.s.w.b.".

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje Organu I instancji są co do swej istoty zasadne, jednakże z innych względów niż w nich wskazano.

Organ odwoławczy wskazał, że w decyzjach słusznie poruszono kwestie daleko idącej synchronizacji działań wszystkich producentów rolnych objętych kontrolą. Uzasadniony był wniosek Organu I instancji, że wszystkie osoby wymienione w rozstrzygnięciach funkcjonują jak jeden organizm gospodarczy. Jednakże kwestia dokonania sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie została, zdaniem Organu odwoławczego, udokumentowana w sposób niebudzący wątpliwości, a co za tym idzie nie mogła stanowić racjonalnej podstawy do wydania decyzji odmawiających przyznania płatności.

Zdaniem Organu odwoławczego powyższa okoliczność nie zmienia faktu, że z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż Strona dopuściła się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności do zadeklarowanej uprawy pomidorów.

Organ odwoławczy wskazał na jednoznaczne brzmienie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013". Powołując się na analizę dokumentacji sprawy wskazał, że Strona w dniu [...] czerwca 2020 r. zawarła ze swoim znajomym (M. G.) prowadzącym działalność gospodarczą pn. "[...] P. M. G." umowę kontraktacji pomidorów. Zgodnie z jej treścią zobowiązała się do prowadzenia uprawy pomidorów na powierzchni [...] ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 20 t.

Z faktury RR nr [...] z dnia [...] września 2019 r., przedłożonej przez Stronę na wezwanie Organu odwoławczego wynika, że wielkości plonu dostarczonego w 2019 r. do Kontraktującego wyniosła 4.200 kg (4,2 t).

Organ odwoławczy podkreślił, że wydajność udatnych, prowadzonych zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowych upraw pomidorów waha się od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Pozwala to na oszacowanie średniego plonu z upraw tego rodzaju na 55 t/ha (na podstawie pisma z Z. Ośrodka Doradztwa Rolniczego). Przyjmując jednak, że plenność ekologicznych upraw pomidorów będzie o 20-30% mniejsza niż w przypadku upraw konwencjonalnych, średni plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosić powinien 38,5 t/ha ([...] ha x 0,7% = [...] ha) (30% obniżka plenności).

Organ odwoławczy uznał, że w sprawie zaistniała drastyczna rozbieżność między wydajnością produkcji założoną przez Stronę (poniżej 4 dt/ha, czyli mniej niż 0,4 t/ha), a przeciętnym plonem uzyskiwanym przez plantatorów pomidorów, prowadzących racjonalnie założoną i utrzymywaną uprawę o charakterze przemysłowym. Przyjmując ww. średnią wielkość plonu z 1 ha uprawy tego rodzaju stwierdził, że Strona wpisując do umowy zobowiązanie do dostarczenia 20 t pomidorów, zakontraktowała z Kontraktującym de facto uprawę z powierzchni ok. 0,52 ha. Tym samym przedmiotowa umowa, z uwagi na absolutnie nieracjonalny stosunek powierzchni wskazanego w niej areału uprawy pomidora do zaplanowanego plonu z niego, stanowiła formę obejścia prawa w celu uzyskania nienależnej płatności do areału nie służącego produkcji pomidorów.

Organ odwoławczy, w tym zakresie odwołał się do uzasadnienia rządowego projektu ustawy o płatnościach bezpośrednich (str. 18), dostępnego na stronie internetowej: www.legislacia.rcl.aov.p1/docs//2/249950/25Q001/dokumentl45588.pdf. Podkreślił, że ustawodawca w art. 15 ust. 3-6 wprowadził wymóg zawarcia umowy na uprawę w odniesieniu do płatności w sektorze pomidorów zasadę przyznawania płatności wyłącznie do powierzchni gruntów nie większej niż powierzchnia wskazana w tej umowie oraz wymogi odnoszące się do tej umowy. Celem tych przepisów było zapewnienie, aby wsparciem objęte były uprawy prowadzone w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy. Wielkość produkcji powinna być dostosowana do potrzeb przemysłu przetwórczego, a wykorzystywana do uprawy i tym samym zgłaszana do płatności powierzchnia pozostawać w racjonalnej relacji do zakładanego plonu.

Zdaniem Organu odwoławczego ww. założeń nie sposób odnieść do stanu faktycznego sprawy. Strona zakładając wytworzenie zaledwie 20 t pomidorów, wystąpiła o uzyskanie płatności z tytułu prowadzenia tej uprawy w wysokości [...] zł (nie licząc jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności dodatkowej). Dostarczyła natomiast zaledwie 4,2 t, tym samym dostawa 1 tony pomidorów z uprawy prowadzonej przez Stronę wiązałaby się z przyznaniem płatności za samo tylko jej prowadzenie w kwocie [...]zł.

Organ odwoławczy wskazał, że na faktyczną pozorność uprawy pomidorów, jako źródła surowca dla przemysłu przetwórczego oraz na zamierzone działanie Strony wskazują zapisy pisma z zastrzeżeniami do ustaleń poczynionych w kontroli na miejscu. Zgodnie z tymi zapisami powodem, dla którego Strona zamieniała uprawę ostropestu plamistego na pomidory była nieudatność pierwszej z tych upraw, a zmiana została dokonana "szybko". Z kolei z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa wynikało, że w dniu 20 maja 2019 r. Strona otrzymała zgodę na zastosowanie w maju 2019 r. nieekologicznego materiału siewnego (tj. pomidora odmiany Awizo). Data wydania decyzji wskazuje, że o zgodę w tym zakresie Strona wystąpiła wcześniej, podczas gdy jeszcze w dniu 29 maja 2019 r. zadeklarowała uprawę ostropestu plamistego. Zakup nasion został dokonany w dniu 10 czerwca 2019 r., więc trudno mówić o "szybkim" dokonywaniu czynności.

Daty te mają istotne znaczenie, ponieważ odmiana Awizo jest wczesną odmianą pomidora (przy uprawie zgodnej z zasadami prawidłowej agrotechniki - owocującą od połowy lipca, do połowy sierpnia). Natomiast kontrole na gruntach Strony wykazały, że na początku września pomidory były bardzo nieliczne, silnie zachwaszczone i znajdowały się dopiero w fazie kwitnienia, z nielicznymi, pojedynczymi, zielonymi owocami. Organ odwoławczy podkreślił, że nasiona pomidorów wysiewa się do inspektu na przełomie marca i kwietnia, a następnie do połowy maja przesadza do gruntu (tj. rośliny z wykształconym systemem korzeniowym). Siew na gruntach Strony został więc dokonany poza jakimkolwiek terminem agrotechnicznym i nie w bezpiecznych, kontrolowanych warunkach szklarni czy tunelu foliowego (gdzie produkuje się siewki, pikowane już w późniejszym stadium rozwoju na polu), lecz wprost w grunt.

Ponadto zgodnie z zaleceniami, pomidory tej odmiany sadzi się w rozstawie 70 - 80x40-60 cm, co daje obsadę rzędu 20.000 - 35.000 krzaków/ha. Zagęszczenie w miejscu kontroli wynosiło [...] szt./ha, czyli ok. 1/3 racjonalnego zagęszczenia.

Organ odwoławczy uznał, że zastosowanie szczególnej odmiany pomidorów oraz brak zabiegów odchwaszczających, miały nie tyle służyć uzyskaniu racjonalnego plonu, co stworzyć formalny pretekst do wystąpienia o bardzo wysokie płatności do powierzchni tej uprawy. Nie podzielono również argumentu Strony, że zachwaszczenie uprawy jest zwykłą cechą upraw ekologicznych.

Organu odwoławczy zwrócił uwagę na stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion do przychodu ze sprzedaży pomidorów. Strona za 17 kg nasion zapłaciła M. G. kwotę [...]zł, zaś za dostarczone Kontraktującemu plony otrzymała kwotę [...]zł (brutto) (zgodnie z fakturami). Dodatkową czynnością stanowiącą obejście prawa było zawarcie umowy kontraktacji przez Stronę i innych producentów rolnych z Producentem, który skupu plonów dokonał, nie w celu przetworzenia surowca, ale z zamiarem odsprzedania go w postaci surowej odbiorcy docelowemu, tj. O. F. S.A. Z wyjaśnień zawartych w odwołaniu wynika jednoznacznie, że rolą Producenta miało być nie dokonanie skupu i przetworzenie surowca, ale jedynie pośrednictwo w zebraniu pomidorów od członków nieformalnej grupy producentów rolnych i przekazaniu do podmiotu faktycznie prowadzącego skup i przetwórstwo płodów rolnych. Okoliczność ta stanowiła zdaniem Organu odwoławczego wprost próbę obejścia u.p.s.w.b..

Końcowo w decyzjach odwoławczych wskazano, że niezależnie od wad decyzji Organu I instancji i zasadności części argumentacji podniesionej w odwołaniach, analiza całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy doprowadziła do ustalenia, że Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności do powierzchni uprawy pomidorów. Nie ulegało wątpliwości, że działania Strony miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

W uzasadnieniach decyzji dotyczących płatności ONW i płatności ekologicznej Organ odwoławczy wskazał, że podstawą ich wydania było stwierdzenie, iż Strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania płatności. Rozstrzygniecie w kwestii JPO ma charakter ostateczny i wywarło skutki prawne w nich wyrażone, nie tylko w zakresie odmowy przyznania płatności tego rodzaju, ale także wszelkich form pomocy dla rolnictwa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, a ponadto stwierdził, że skoro Strona sztucznie stworzyła warunki do uzyskania jednej z wielu wnioskowanych płatności (w tym wypadku JPO), automatycznie utraciła prawo do uzyskania wszelkich innych form wsparcia w ramach sektorowego prawodawstwa rolnego (tj. płatności ONW i płatności ekologicznej).

Organ odwoławczy uznał, że powyższe przesądziło, że merytoryczne odniesienie się do odwołania było bezprzedmiotowe (z zastrzeżeniem kwestii związanych z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W związku z tym odniósł się do przywołanego przez Stronę wyroku NSA o sygn. akt V SA 494/92. Stwierdził w tym zakresie, że dotyczy on odmiennego stanu faktycznego. Wyjaśnił również, że skierowanie decyzji do pełnomocnika (P. K.) nie czyniło go zobowiązanym do czegokolwiek, ani nie wpływało na jakiekolwiek przysługujące mu osobiście prawa i obowiązki. Rozstrzygnięcie dotyczyło wyłącznie sfery praw i obowiązków Strony.

W odrębnych skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiedzionych na powyższe decyzje Organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., Skarżąca wniosła o:

1. 1) uwzględnienie na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." przez Organ odwoławczy skargi w całości, oraz uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do dalszego prowadzenia Organowi I instancji;
2. 2) uchylenie zaskarżonej czynności w całości i przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia przez organ;
3. 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania;
4. 4) przeprowadzenie na podstawie art. 106 § p.p.s.a. dowodu z opinii prof. dr hab.

E. S. na okoliczność prawidłowej produkcji pomidora ekologicznego oraz ekonomicznej zasadności jego produkcji.

Zaskarżonej decyzji (nr [...] - JPO) Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji przy jednoczesnym dokonaniu zmiany podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, bez poinformowania strony o okolicznościach budzących wątpliwości i przyjęciu wątpliwości na niekorzyść Skarżącej;
2. 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nierozpoznania zarzutów złożonego przez Skarżącą odwołania, a pomimo to wydania decyzji utrzymującej decyzję w mocy przy jednoczesnej zmianie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia;
3. 3) art. 438 § 2 w zw. z art. 15, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo powzięcia przez organ wątpliwości co do zasadności rozstrzygnięcia Organu I instancji, braku możliwości weryfikacji dokonanego rozstrzygnięcia oraz oparciu zaskarżonego rozstrzygnięcia o inne podstawy faktyczne i prawne, co odebrało Skarżącej prawo do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz podważyło jego zaufanie do organów państwowych;
4. 4) art. 64 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 7a, 8 i 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie sprowadzające się do niewezwania Skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku powzięcia informacji, iż złożony wniosek jest niekompletny, bądź obarczony brakami formalnymi;
5. 5) art. 7a i 77 k.p.a. poprzez zinterpretowanie wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść Skarżącej, bez podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie powstałych w ocenie organu wątpliwości, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny i nieobiektywnie oceniony materiał dowodowy;
6. 6) art. 80 w zw. z art. 10 § 1, 7a, 8 i 9 k.p.a. sprowadzająca się do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również zaniechania zebrania całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy i wydania w oparciu o niepełny materiał dowody decyzji w sprawie
7. 7) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez dokonanie przez Organ odwoławczy ich wadliwej wykładni obejmującej założenie, że przepisy te przewidują nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania korzyści stanowiących przedmiot wniosków w takich postępowaniach, w których warunki do ich otrzymania nie były stworzone sztucznie i niezgodnie z celami właściwych przepisów, a skierowanej przeciwko podmiotowi takich postępowań, z tej przyczyny, że ciąży na nim zarzut współudziału w tworzeniu sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania przez inne podmioty korzyści wnioskowanych w ramach odrębnych postępowań administracyjnych.

Natomiast zaskarżonym decyzjom (nr [...] – ONW; nr [...] – płatność ekologiczna) zarzuciła naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 15, 6,7 i 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, w oparciu o rozstrzygnięcie i ustalenia stanu faktycznego zawarte w innej, nieprawomocnej decyzji, przy jednoczesnej zmianie stanu faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, bez poinformowania strony o przedmiotowych okolicznościach oraz wydanie decyzji bez sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego, jak również z pominięciem merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;
2. 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80, 77, 6, 7a, 8, 15 i 16 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do wydania decyzji utrzymującej w mocy wydanej decyzji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, jak również w oparciu o nieprawomocne rozstrzygnięcie i stan faktyczny ustalony w innym postępowaniu administracyjnym, oraz nie zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;
3. 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do nierozpoznania zarzutów złożonego przez Skarżącej odwołania, a pomimo to wydanie decyzji utrzymującej decyzję w mocy przy jednoczesnej zmianie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, bez poinformowania strony o okolicznościach budzących wątpliwości i przyjęciu wątpliwości na niekorzyść Skarżącej, oraz związaniu rozstrzygnięcia w sprawie z inną, nieprawomocną decyzją;
4. 4) art. 80 w zw. z art. 10 § 1, 7a, 8, 9 k.p.a. sprowadzająca się do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wydania w oparciu o niepełny i subiektywnie oceniany materiał dowody decyzji w sprawie;
5. 5) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez dokonanie przez Organ odwoławczy ich wadliwej wykładni obejmującej założenie, że przepisy te przewidują nałożenie kary (sankcji) w postaci odmowy przyznania korzyści stanowiących przedmiot wniosków w takich postępowaniach, w których warunki do ich otrzymania nie były stworzone sztucznie i niezgodnie z celami właściwych przepisów, a skierowanej przeciwko podmiotowi takich postępowań, z tej przyczyny, że ciąży na Skarżącej zarzut współudziału w tworzeniu sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania przez Inne podmioty korzyści wnioskowanych w ramach odrębnych postępowań administracyjnych.

W uzasadnieniu skarg Skarżąca rozwinęła argumentację, powtarzając stanowisko przedstawione wcześniej w odwołaniach.

Organ odwoławczy w odpowiedziach na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, z całą argumentacją faktyczną i prawną zawartą w ich uzasadnieniach.

Sąd działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Sz 137/21,

I SA/Sz 138/21 i I SA/Sz 139/21 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Sz 137/21.

Zgodnie z ww. regulacją sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanych sprawach skargi ze względu na osobę Skarżącej, stan faktyczny i istotę spornych zagadnień, a także tożsamość podnoszonych zarzutów, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu, pomimo że zaskarżone decyzje dotyczyły różnych rodzajów płatności. Uzasadnione, więc było połączenie tych spraw do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) Przewodnicząca Wydziału I, sprawy o sygn. akt: I SA/Sz 137/21, I SA/Sz 138/21 i I SA/Sz 139/21 skierowała zarządzeniami z dnia 19 lutego 2021 r. do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie zostały wydane z naruszaniem prawa, obligującym do usunięcia decyzji z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie przedmiotem skarg są decyzje Organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r.: nr [...], nr [...], nr [...] wydane odpowiednio w przedmiocie: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami i płatności ekologicznej na 2019 r. dla zadeklarowanej we wniosku z dnia [...] maja 2019 r. (zmienianym w dniach:

[...] czerwca 2019 r. i [...] czerwca 2019 r.) na działce ewid. nr [...] o powierzchni [...] ha do JPO i płatności ONW oraz uprawy pomidorów w wariancie 8.1.

Kluczowa dla wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ww. spraw jest ocena, czy w okolicznościach sprawy organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do odmowy przyznania płatności sektorowych objętych wnioskami z roku 2019.

Organy ARiMR uznały, że skoro Skarżąca podjęła działania polegające na zadeklarowaniu do płatności strukturalnych uprawy pomidorów prowadzonej niezgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki gruntowej (właściwej dla takich upraw), oraz zawarła z Kontraktującym umowę niezgodną z ustawowymi wymaganiami, doszło do stworzenia sztucznych warunków sprzecznych z celami prawodawstwa sektorowego w celu uzyskania płatności. W konsekwencji utraciła ona automatycznie prawo do uzyskania wszelkich form wsparcia, tj. płatności bezpośrednich, płatności ONW i płatności ekologicznych.

Kwestionując zasadność powyższego rozstrzygnięcia Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania (k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (u.p.s.w.b. i rozporządzenia nr 1306/2013; przepisy prawa zostały szczegółowo wskazane w treści zarzutów poszczególnych skarg). W istocie zarzuty sprowadzają się do niezastosowania lub niewłaściwego zastosowania przepisów prawa procesowego oraz wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego. Naruszenia te skutkowały odmową przyznania wnioskowanego wsparcia pomimo, że Skarżąca nie współuczestniczyła w tworzeniu sztucznych i niezgodnych z celami systemu warunków dla uzyskania płatności. Skarżąca podkreśliła, że organy ARiMR nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości związanych z prowadzeniem przedmiotowej uprawy pomidorów w ramach jej gospodarstwa rolnego. Tym samym w oparciu o niepełny i subiektywnie oceniony materiał dowodowy doszło do stwierdzenia, że działania Skarżącej miały na celu wyłącznie uzyskanie płatności.

Zdaniem Sądu spór w istocie wynika z odmiennego artykułowania podstawy odmowy przyznania płatności, o ile Skarżąca wywodzi, że nie współuczestniczyła z innymi podmiotami w tworzeniu sztucznych warunków i niezgodnych z celami systemu wsparcia to Organ w ostateczności wywodzi, że Skarżąca stworzyła sztuczne warunki, niezgodnie z celami systemu wsparcia ale w taki sposób, że nie prowadziła uprawy i to uprawy w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania (na gruncie sprawy dot. JPO) należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 u.p.s.w.b. do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Podobnie kwestię stosowania przepisów k.p.a. (na gruncie spraw dot. ONW i płatności ekologicznej) reguluje art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217 ze zm.) – dalej: "u.w.r.o.w.". Zgodnie z tym przepisem

1. - z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, 695, 1298 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 27 u.w.r.o.w. – w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (ust. 1). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (ust. 2).

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt I GSK 268/18).

Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom.

Z przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie, tj. rolniku składającym wniosek. Organ I instancji mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania przedmiotowych płatności. Organ odwoławczy pomimo krytycznej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego uznał (uzupełniając materiał sprawy), że decyzje Organu I instancji są co do swej istoty zasadne. Pomimo, stwierdzenia, że kwestia dokonania sztucznego podziału jednego gospodarstwa pomiędzy poszczególnych członków grupy nie została przekonująco udokumentowana, to z materiału dowodowego sprawy wynika, że Skarżąca dopuściła się w 2019 r. stworzenia sztucznych warunków i niezgodnego z celami systemu działania zmierzającego do uzyskania płatności do zadeklarowanej uprawy pomidorów.

Zdaniem Sądu, postępowanie przeprowadzone przez organy ARiMR w ww. zakresie odpowiada wymogom proceduralnym w tym wobec braku stosownego żądania Skarżącej co do udziału w sprawie. Organy ARiMR mimo ciężaru dowodu rozłożonego w sposób ww. opisany, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiających przyznania wszystkich wnioskowanych płatności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnią wskazać należy, że zasady i tryb przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz płatności ekologicznej uregulowane zostały zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego.

Podstawą normatywną przyznania wsparcia w ramach wnioskowanych przez Skarżącą płatności jest u.p.s.w.b. - (w zakresie JPO), u.w.r.o.w. - (w zakresie płatności ONW i płatności ekologicznej) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.) - (w zakresie płatności ONW) i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm.)

1. - (w zakresie płatności ekologicznej). Ponadto znaczenie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L 1995 Nr 312, str.
2. 1) – dalej: "rozporządzenie nr 2988/95", rozporządzenia nr 1306/2013 i rozporządzenia 1307/2013, które stanowią wspólną podstawę unijną dla przedmiotowych płatności.

Sąd zwraca uwagę na możliwość wystąpienia okoliczności uzasadniających odmowę przyznania płatności sektorowych (w tym objętych wnioskami Skarżącej). Do sytuacji takiej może dojść, gdy organ ARiMR ustali, że producent rolny dopuścił się nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 – nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Stwierdzenie przez organ ARiMR zaistnienia nieprawidłowości, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 skutkuje brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści, np. w przypadku sztucznego stworzenia warunków w celu uzyskania korzyści (płatności).

Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Natomiast w myśl art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 - bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Ze stanu sprawy wynika, że Skarżąca nie zgadza się z wykładnią i zastosowaniem w sprawie regulacji art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Jednakże rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, nie może pominąć powołanego wyżej przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który powołany jest przez organ I instancji.

Przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jak wskazano wyżej jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20 oraz orzeczenia tam wymienione).

Sąd podziela także, za orzeczeniem NSA, wnioski wynikające z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego orzeczenia TSUE wskazał, że organ dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Organ odwoławczy rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotowych płatności oparł na ustaleniach, z których wynika, że działania wnoszącej skargę skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w postępowaniu o przyznanie wnioskowanych płatności, poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do ich uzyskania.

W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy ARiMR musiały (i dokonały tego) przeprowadzić analizę całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do Skarżącej, ale również mając na uwadze materiał dowodowy dotyczący innych producentów rolnych, tj.: M. G., P. K., A. S., C. D., A. W. i S. G..

Zwrócić należy uwagę na ustalenia Organu I instancji, zgodnie z którymi formalnie zadeklarowana we wnioskach o płatność uprawa pomidorów prowadzona była przez Skarżącą, jednak faktycznie jej działania związane były ze sztucznym podziałem gospodarstwa należącego do M. G.. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że okoliczności te nie zostały w wystarczającym zakresie wyjaśnione.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko Organu odwoławczego w ww. zakresie było słuszne. Ponadto stan sprawy nie pozwalał na uznanie Skarżącej za podmiot organizujący sztuczne warunki w zakresie podziału gospodarstwa rolnego dla pozyskania korzyści.

Niemniej jednak materiał dowodowy sprawy pozwolił organom ARiMR na prawidłowe stwierdzenie, że warunki wymagane do zyskania wnioskowanych płatności zostały przez Skarżącą sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami prawodawstwa sektorowego.

Organ odwoławczy w oparciu o wcześniejsze ustalenia Organu I instancji stwierdził, że M. G. pełnił określone role w ramach organizacji, prowadzenia i deklarowania uprawy pomidorów, nie tylko u Skarżącej (także u innych ww. w sprawie producentów rolnych). Ustalił istnienie daleko idącej synchronizacji działań wszystkich tych producentów rolnych, których gospodarstwa objęto kontrolami w miejscu.

Na gruncie niniejszej sprawy M. G. występował w roli producenta rolnego; wydzierżawiającego grunt działki rolnej nr [...] (położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie B., obrębie B. o pow. [...] ha); kontraktującego plon; przedsiębiorcy sprzedającego materiał siewny (pomidory odmiany Awizo w ilości 17 kg).

Z materiału dowodowego sprawy wynika również, że Organ I instancji podjął próbę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących sposobu zarządzania i prowadzenia gospodarstwa rolnego przez Skarżącą. W tym zakresie w dniu [...] lipca 2020 r. zobowiązał Skarżącą do udzielenia wyjaśnień poprzez złożenie dokumentów i dowodów, które potwierdziłyby, że przedmiotowe gospodarstwo rolne stanowi wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą. Pomimo doręczenia wezwanie w dniu [...] lipca 2020 r., pozostało ono bez odpowiedzi.

Sąd dostrzega poczynione z inicjatywy Organu odwoławczego ustalenia dotyczące rozbieżności pomiędzy plonem zakontraktowanym, a faktycznie osiągniętym przez Skarżącą z areału zadeklarowanego we wnioskach o płatność. Skarżąca bowiem zobowiązała się do prowadzenia uprawy pomidorów na powierzchni [...] ha i dostarczenia z niej plonu w rozmiarze 20 t. Tymczasem z faktury z dnia [...] września 2019 r. (przedłożonej na wezwanie Organu odwoławczego) wynika, że wielkości plonu dostarczonego w 2019 r. do Kontraktującego wyniosła jedynie 4,2 t.

W tym zakresie prawidłowo uwzględniony został także wynik kontroli w miejscu, co do stanu uprawy. Kontrola na gruntach wykazała, że na początku września pomidory były bardzo nieliczne (zagęszczenie w miejscu kontroli wynosiło [...] szt./ha, czyli ok. 1/3 racjonalnego zagęszczenia), silnie zachwaszczone i znajdowały się dopiero w fazie kwitnienia, z nielicznymi, pojedynczymi, zielonymi owocami.

Nie umykają uwadze Sądu podjęte przez Organ odwoławczy ustalenia, zgodnie z którymi przy prowadzeniu prawidłowej agrotechniki gruntowej właściwej dla uprawy pomidorów wydajność z analizowanego areału powinna wynieść od ok 30 t/ha do przeszło 80 t/ha. Słusznie przyjęto na potrzeby przedmiotowej analizy, wartość średniego plonu z upraw tego rodzaju (tj. w oparciu wyjaśnienia złożone przez Zachodniopomorski Ośrodek Doradztwa Rolniczego). Zastosowana na potrzeby tej oceny korekta plonu w uprawie ekologicznej na poziomie 30% (obniżka plenności) w stosunku do upraw konwencjonalnych, pozwoliła na uśrednienie wyniku.

W konsekwencji Organ odwoławczy przedstawił dane liczbowe (korzystne dla Skarżącej) potwierdzające, że plon z 1 ha uprawy ekologicznej wynosić powinien 38,5 t/ha ([...]). Uwzględniając powyższe trafny był wniosek Organu odwoławczego, iż Skarżąca zakładając wytworzenie zaledwie 20 t pomidorów, wystąpiła o uzyskanie płatności w wysokości [...] zł (nie licząc jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności dodatkowej). Dostarczając natomiast zaledwie 4,2 t pomidorów, uzyskałaby płatności za samo tylko prowadzenie uprawy w kwocie [...]zł za 1 t plonu.

Ponadto z materiału dowodowego sprawy wynikał, nieracjonalny stosunek kosztów poniesionych na zakup nasion ([...] zł) w stosunku do przychodu ze sprzedaży pomidorów Kontraktującemu ([...] zł brutto; zgodnie z fakturami).

Kolejną kwestię, która wpłynęła na wynik rozstrzygnięcia stanowią ustalenia dotyczące roli M. G. (jako Kontraktującego) w procesie kontraktowania plonu przez Skarżącą. Zasadnie Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że umowa kontraktacyjna ważna do roku 2019 zawarta w dniu [...] czerwca 2019 r. pomiędzy Skarżącą, a Kontraktującym, nie spełnia warunków przewidzianych w u.p.s.w.b.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 u.p.s.w.b. płatności związane do powierzchni upraw przysługują do uprawy w plonie głównym roślin strączkowych na ziarno, roślin pastewnych, ziemniaków skrobiowych, buraków cukrowych, pomidorów, chmielu, truskawek, lnu lub konopi włóknistych.

W myśl art.15 ust. 4 u.p.s.w.b., płatność związana do powierzchni uprawy pomidorów jest przyznawana rolnikowi:

1. 1) jeżeli zawarł:
2. a) umowę na uprawę pomidorów, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia podmiotowi, którego przedmiot działalności obejmuje przetwarzanie owoców i warzyw, określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć, lub
3. b) umowę z:
4. - grupą producentów rolnych, której jest członkiem, lub
5. - grupą producentów owoców i warzyw, o której mowa w przepisach ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2016 r. poz. 58, z 2017 r. poz. 624 i 1503 oraz z 2018 r. poz. 650), której jest członkiem, lub
6. - organizacją producentów uznaną na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, której jest członkiem, lub
7. - zrzeszeniem organizacji producentów uznanym na podstawie rozporządzenia nr 1308/2013, do którego należy organizacja producentów, której jest członkiem, w której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia grupie, organizacji lub zrzeszeniu określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów, a grupa, organizacja lub zrzeszenie zobowiązują się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i przeznaczyć te pomidory do przetworzenia;
8. 2) do powierzchni uprawy pomidorów, lecz nie większej niż powierzchnia gruntów określona w umowie, o której mowa w pkt 1 lit. a lub b.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 5 u.p.s.w.b., do umowy na uprawę ziemniaków skrobiowych i do umowy na uprawę pomidorów stosuje się odpowiednio przepisy o kontraktacji.

Z przepisu art. 15 ust.1 pkt 1 a) u.p.s.w.b. wynika, że przesłanką przyznania rolnikowi płatności do powierzchni uprawy pomidorów jest zawarcie przez niego umowy z podmiotem zajmującym się przetwarzaniem owoców i warzyw w ramach której rolnik zobowiązuje się do wytworzenia i dostarczenia temu podmiotowi określonej ilości pomidorów z określonej powierzchni gruntów zaś podmiot ten zobowiązuje się te pomidory odebrać w umówionym terminie, zapłacić za nie umówioną cenę i je przetworzyć.

Skarżąca jako uzasadnienie swojego wniosku o przyznanie płatności do powierzchni uprawy pomidorów złożyła w dniu [...] czerwca 2019 r. umowę kontraktacji z [...] czerwca 2019 r. Analiza treści tej umowy wskazuje, że Skarżąca zobowiązała się wytworzyć na areale o pow. [...] ha i dostarczyć 20 t pomidorów (w klasie pierwszej), zaś kupujący (tj. Kontraktujący) zobowiązał się je odebrać do [...] sierpnia 2019 r. i zapłacić umówioną cenę (tj. cenę dnia).

Wymieniona umowa jest typową umową kontraktacji, o której mowa w art. 613 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przez umowę kontraktacji producent rolny zobowiązuje się wytworzyć i dostarczyć kontraktującemu oznaczoną ilość produktów rolnych określonego rodzaju, a kontraktujący zobowiązuje się te produkty odebrać w terminie umówionym, zapłacić umówioną cenę oraz spełnić określone świadczenie dodatkowe, jeżeli umowa lub przepisy szczególne przewidują obowiązek spełnienia takiego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie oprócz ww. umowy z dnia [...] czerwca 2019 r. pod uwagę należy wziąć, także wyjaśnienia zawarte w odwołaniu na temat roli [...] P.. Nie jest przez Organy kwestionowane to, że [...] P. M. G. posiada zarejestrowany odpowiedni kod PKD w zakresie przetwórstwa płodów rolnych, jednakże mimo to zakontraktowany skup dokonany został nie w celu dokonania przetworzenia pozyskanego surowca, ale z zamiarem dalszej odsprzedaży (w postaci surowej) odbiorcy docelowemu, tj. O. F. S.A. Z wyjaśnień zawartych w treści odwołania wynika jednoznacznie, że rolą Kontraktującego z założenia miało być nie dokonanie skupu i przetworzenie surowca, ale jedynie pośrednictwo w zebraniu pomidorów od producentów rolnych i przekazaniu ich dalej, do podmiotu faktycznie prowadzącego zarówno skup, jak i przetwórstwo płodów rolnych. Podniesione okoliczności potwierdzają również, że Skarżąca była świadoma, że z założenia Kontraktujący nie miał dokonać przetworzenia pomidorów, ale jedynie przekazać je dalej do właściwego przetwórcy.

Pomimo, że w treści umowy Kontraktujący zobowiązał się do odebrania pomidorów, zapłaty za nie i ich przetworzenia, to w rzeczywistości nie miał zamiaru przetwarzania surowca. Skarżąca bowiem podkreśliła, że zawarcie kontraktu z Kontraktującym wynikało z faktu, iż jest on największym kontrahentem głównego odbiorcy pomidorów - O. F. S.A.. Ponadto dysponował on sprzętem umożliwiającym dostarczenie plonów do właściwego przetwórcy.

Uwzględnienie zatem przez Organ odwoławczy tych okoliczności wskazanych przez Skarżącą należy zaakceptować.

Sąd podzielając ww. stanowisko Organu odwoławczego, wskazuje że zobowiązanie kontraktującego do przetworzenia surowca nie jest tylko formalnym elementem umowy kontraktacyjnej, o której mowa w u.p.s.w.b. Takie zobowiązanie jest jednym z niezbędnych elementów umowy, jednakże spełni swoją rolę tylko w sytuacji, gdy umowa taka będzie podlegać wykonaniu. Celem płatności do powierzchni uprawy pomidorów jest bowiem dotowanie tylko takich rolników, którzy produkują pomidory jeżeli pomidory te są przetwarzane przez podmioty zajmujące się przetwarzaniem owoców i warzyw. Innymi słowy płatność nie przysługuje rolnikowi dostarczającemu pomidory podmiotowi, który nie zobowiązuje się ich przetwarzać albo nie dokonuje przetworzenia (mimo formalnego zobowiązania wynikającego z umowy) lecz wykorzysta je w jakimś innym celu (np. sprzeda je w handlu detalicznym lub odsprzeda kolejnemu podmiotowi, czy przetwórcy). Nie ulega wątpliwości, że zakaz dalszej odsprzedaży dotyczy, także kontraktującego.

Dlatego też umowa określona w art. 15 ust. 4 pkt. 1 a) u.p.s.w.b. musi zawierać zobowiązanie podmiotu nabywającego pomidory od rolnika do ich przetworzenia, a dodatkowo zobowiązanie to musi być wykonane. Powyższe okoliczności przesądziły, że umowa z dnia [...] czerwca 2019 r. nie spełniła roli wyznaczonej przez u.p.s.w.b., a tym samym nie została spełniona przesłanka do przyznania płatności do całej zadeklarowanej powierzchni uprawy pomidorów tj. [...] ha.

Sąd zatem podzielił stanowisko Organu odwoławczego, że ww. umowa kontraktacyjna nie spełnia warunków ustawowych, a w związku z tym stanowi element sztucznych warunków do uzyskania płatności.

Wszystkie wskazane zatem okoliczności związane z deklarowaną uprawą zasadnie uznał Organ za wskazujące, że wnioskowane przez Skarżącą wsparcie objęcia uprawy pomidora nie zapewnia wsparcia uprawy prowadzonej w związku z zapotrzebowaniem zgłaszanym przez przemysł przetwórczy.

Mając powyższe na uwadze nie można zarzucić Organowi również naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie. Podstawą ich oceny może być wyłącznie prawidłowo ustalony przez organy ARiMR stan faktyczny sprawy. A ten, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i przyjęty został przez Sąd za podstawę wyroku (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), o czym była mowa.

Dodatkowo wskazać należy, że w ramach naruszenia prawa materialnego Skarżąca kwestionuje w istocie prawidłowość oceny elementów stanu faktycznego sprawy. Należy przypomnieć, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do podważanego stanu faktycznego sprawy, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez organ nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12,; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który Skarżąca uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11,; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych również w związku z ich wykładnią zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09), co jednak nie nastąpiło.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że podjęte przez Organ odwoławczy czynności były uzasadnione, a sposób przedstawienia wyniku analizy i związanych z nimi wniosków przekonujący. Organ odwoławczy przeprowadził, więc postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu. Wydanie decyzji opartych na ocenie zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego odmiennej od oczekiwań Skarżącej, nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Przywołane w skardze przepisy art. 7, 7a, 8, 9, 10, 15, 77, 80 k.p.a. precyzują zasady ogólne - prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli, informowania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu, jak też nałożonego na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wbrew zarzutom skargi w rozpoznawanej sprawie Organ odwoławczy rozpatrzył wyczerpująco cały materiał dowodowy, dokonał analizy i oceny tego materiału zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w zaskarżonych decyzjach, w uzasadnieniach decyzji wskazano, jakie przepisy mają zastosowanie w sprawie. Ponadto w zaskarżonych rozstrzygnięciach skorygowano błędy popełnione przez Organ I instancji.

Odmienna ocena podnoszona przez Skarżącą nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wbrew zarzutom skargi Organ odwoławczy oparł się na ustaleniach Organu I instancji w zakresie stanu upraw pomidora poczynionych w toku kontroli na miejscu dnia [...] czerwca 2019 r. ale także dnia [...] września 2019 r., osobę kontrahenta w oparciu o umowę przedłożoną przez Skarżącą, stosunku powierzchni areału wskazanego w umowie kontraktacji do zaplanowanego plonu w oparciu o umowę kontraktacji i wniosku o płatności, daty siewu w oparciu o decyzję Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Nasiennictwa, kosztów zakupu nasion w oparciu o fakturę zakupu.

Dodatkowo Organ odwoławczy uwzględnił wyjaśnienia Skarżącej zawarte nie tylko w odwołaniu ale także w zastrzeżeniach do protokołu z kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. Ustalonego stanu faktycznego Skarżąca skutecznie nie zakwestionowała.

Wymogi, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna zawarte są w art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Rozstrzygnięcia poddane analizie Sądu spełniały, także ww. warunki, stąd zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Organ odwoławczy przeprowadził, także prawidłowe postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zebrały i wnikliwie rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez Skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie Organ odwoławczy ocenił okoliczności faktyczne, czemu dał wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśnił dlaczego Skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób podejmowanych działań miał na celu wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.

Odnosząc się do załączonej opinii do pisma z dnia 12 marca 2021 r. wskazać należy, że Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu na wniosek strony lub z urzędu o ile ma on charakter dowodu uzupełniającego i jego celem jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie określa o jaki dowód z dokumentu w sprawie chodzi, a więc urzędowy (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.; dalej w skrócie: k.p.c.), czy prywatny (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c.). Przedmiotem dowodu, który może przeprowadzić sąd administracyjny mogą być zatem dwa rodzaje dokumentów. W tej sprawie pisma nazwanego - opinią specjalisty, nie można traktować jako opinii biegłego albowiem nie została ona uzyskana w sformalizowanym postępowaniu a tylko na żądanie Skarżącej poza trybem urzędowym, co zresztą wynika z jej treści.

Z pewnością złożona opinia nie ma waloru uzupełniającego, skoro w postępowaniu administracyjnym nie była sporządzona opinia biegłego. W orzecznictwie zwraca się zresztą uwagę na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II FSK 1/10). Wskazuje się, że mając na uwadze treść art. 106 § 5 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż opinia biegłego zgodnie z treścią i systematyką art. 308 k.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów. Natomiast w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności.

Stąd wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty nie mógł być uwzględniony.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.