Uzasadnienie
W dniu 11 stycznia 2016 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skarga Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] zawarte w uchwale Nr XXVI.276.S.2015 z dnia 25 listopada 2015 r., którą stwierdziło nieważność części uchwały Nr XII/282/15 Rady Miasta [...]a z dnia 27 października 2015 r. zmieniającej uchwałę Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta [...]a z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego
W ww. skardze Skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]ie (dalej także "RIO"), tj. uchwały Nr XXVI.276.S.2015 z dnia 25 listopada 2015 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [...]a Nr XII/282/15 z dnia 27 października 2015 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - w części dotyczącej § 1 pkt. 2 uchwały i obciążenie RIO kosztami postępowania w sprawie.
Skarżąca zarzuciła ww. rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie przepisów:
- 1) art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.) - dalej "u.r.i.o.", przez błędne przyjęcie, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnej izby obrachunkowej obejmuje uchwałę Rady Miasta [...]a Nr XII/282/15 z dnia 27 października 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego podczas gdy ww. uchwala dotyczy opłat do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) - dalej "O.p."; zatem regionalna izba obrachunkowa nie jest organem właściwym rzeczowo do rozstrzygania w ramach działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta [...] w powyższym zakresie;
- 2) art. 40 ust. 9 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.) - dalej "u.d.p., przez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miasta [...]a Nr XII/282/15 z dnia 27 października 2015 r. narusza zasadę równości wobec prawa przez faworyzowanie określonego kręgu podmiotów, w sytuacji gdy przepis zezwala na różnicowanie ze względu na rodzaj zajęcia pasa drogowego, a litery przestrzenne montowane jako nadbudowa nad witryną (rodzaj obiektu) mieszczą się w dyspozycji tego przepisu.
W uzasadnieniu zarzutów Skarżąca przedstawiła przebieg postępowania, tj. wskazała, że w dniu 27 października 2015 r. Rada Miasta [...]a, działając na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., podjęła w dniu 27 października 2015 r. uchwałę Nr XII/282/15 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]ie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 listopada 2015 r. stwierdziło nieważność części ww. uchwały Rady Miasta [...]a z dnia 27 października 2015 r. - w zakresie § 1 pkt 2 uchwały, tj. przez dodanie w § 5 uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta [...]a z dnia 8 listopada 2014 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Zachodniopom. z 2004 r. Nr 85, poz. 1592, z 2005 r. Nr 60, poz. 1342, z 2006 r. Nr 42, poz. 754, z 2009 r. Nr 8, poz. 301, z 2010 r. Nr 18, poz. 354, z 2013 r. poz. 2546, z 2015 r. poz. 3142) ustępu trzeciego o brzmieniu: "3. Za każdy dzień zajęcia 1 m² pasa drogowego pod reklamy produktów wpisanych na listę produktów tradycyjnych, pochodzących z Województwa Zachodniopomorskiego, wykonane jako litery przestrzenne montowane nad witryną nieprzysłaniające elementów dekoracyjnych elewacji – [...] zł".
W pierwszej kolejności Skarżąca odnosząc się do zarzutu co do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego przez podmiot nieuprawniony, tj. naruszenia właściwości rzeczowej organu wskazała, że w jej ocenie uchwały podejmowane na podstawie ustawy o drogach publicznych nie mieszczą się w katalogu uchwał wymienionym w art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o., bowiem nie dotyczą podatków i opłat do których stosuje się przepisy Ordynacji Podatkowej.
Następnie przytoczono przepis art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o., zgodnie z którym w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji Podatkowej.
Dalej wskazano, że zgodnie natomiast z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, ze zm.) – dalej "Konstytucji RP", organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podział ten powtórzony został także w art. 86 u.s.g. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność jednostki samorządu tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest ściśle ukierunkowany. Właściwość izb została określona w drodze enumeracji pozytywnej, wytyczającej granicę materii nadzorczych pomiędzy kognicją wojewodów i izb (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, s. 105 i nast.).
Wojewoda jest organem nadzoru ogólnego. Na jego rzecz przemawia domniemanie kompetencji nadzorczych. Jest on bowiem właściwy we wszystkich sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów i do regionalnej izby obrachunkowej. Wojewodowie sprawują nadzór ogólny, podczas gdy izby sprawują nadzór wyspecjalizowany. Co do zasady nadzór nad samorządem terytorialnym powinien pozostawać w gestii wojewody, natomiast działalność izb obrachunkowych powinna się ograniczyć tylko do spraw finansowych. Należy zatem przyjąć, że właściwość rzeczowa wojewody, będącego organem nadzoru o właściwości generalnej, doznaje ograniczenia tylko w odniesieniu do spraw wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych {por. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2011, s. 432). Konstytucyjna zasada ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wyłącza dopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej do stosowania środków nadzoru ustrojowego oraz środków nadzoru merytorycznego.
Z prawnego charakteru nadzoru w stosunku do organów zdecentralizowanych wynika zakaz rozszerzającej interpretacji przepisów regulujących uprawnienia nadzorcze (Haczkowska M. (red.), Balicki R., Bartoszewicz M., Complak K., Ławniczak A., Masternak-Kubiak M. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, LexisNexis, 2014). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny; zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. II SA/Wa 2736/11).
Tym samym podział kompetencji w zakresie nadzoru miedzy Prezesem Rady Ministrów i wojewodami a regionalnymi izbami obrachunkowymi jest podziałem dychotomicznym i wyklucza możliwość przenikania się kompetencji nadzorczych.
Dalej Skarżąca Gmina, ponownie przywołując art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. wskazała, że regionalne izby obrachunkowe umocowane zostały do działalności nadzorczej (właściwość rzeczowa) nad uchwałami w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Uchwały te dotyczą wprowadzania opłat, ustalania stawek podatków i opłat, zwolnień i ulg podatkowych oraz określania trybu i warunków płatności. Z komentowanego przepisu wynika wprost, że kompetencje nadzorcze przysługują RIO jedynie w odniesieniu do uchwał rad w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji Podatkowej.
Tymczasem – jak dalej wskazała Skarżąca - opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których jest mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) - dalej "u.f.p.", tj. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym nie uregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy K.p.a. i jedynie odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja Podatkowa. Analogiczny wniosek – jak wskazała dalej Skarżąca - wprost wyrażony został w opinii prawnej z dnia 5 października 2015 r. pt. "Stosowanie przepisów działu III ustawy - Ordynacja podatkowa do opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z ustawy o drogach publicznych" (P.0542.50.HB.2015) zamieszczonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową na swojej stronie internetowej (link: http://www.[...].rio.gov.pl/?a=1393), w której wyraźnie wskazano, że jedynym przepisem Ordynacji podatkowej, który odpowiednio, za pośrednictwem odesłania wynikającego z ustawy o finansach publicznych, mógłby zostać zastosowany do opłat z tytułu zajęcia pasa drogowego jest art. 55 § 2 Ordynacji Podatkowej.
Tymczasem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 1 pkt. 5 u.r.i.o. regionalne izby obrachunkowe umocowane zostały do działalności nadzorczej (właściwość rzeczowa) nad uchwałami w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. A więc wprost, a nie odpowiednio i za pośrednictwem odesłania w innej z ustawy "z uwzględnieniem odpowiedniej-modyfikacji związanej z odrębnym charakterem prawnym".
Na potwierdzenie ww. stanowiska Skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2013 r.(III SA/Kr 437/12), w którym wskazano, że w świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się k.p.a. i odpowiednio Dział III Ordynacji podatkowej. Sąd w tym wyroku wskazał, że w myśl art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) "Do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Mając to na uwadze stwierdził, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy przyjmować w odniesieniu do środków publicznych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe stanowiących dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, do których w ocenie Sądu należy zaliczyć opłaty za zajęcia pasa drogowego (art. 60 ust. 7 u.f.p.).
Podkreślono przy tym ponownie, że sam organ w opinii z dnia 5 października 2015 r. opowiedział się za stanowiskiem, iż pobierane na podstawie art. 40 ust. 3 u.d.p. opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących tych należności nie uregulowanych ustawą o finansach publicznych stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a więc z uwzględnieniem niezbędnych modyfikacji związanych z odrębnym charakterem prawnym niepodatkowych należności budżetowych i należności podatkowych. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...]ie skonstatowała w przytoczonej opinii, że opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest należnością podatkową.
Wskazano przy tym, że w ustawach, w których nie ma wprost odesłania do Ordynacji podatkowej, stosuje się przepisy egzekucji administracyjnej. Takim przepisem odsyłającym do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest art. 40d ust. 2 u.d.p. ("Opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. liii art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, stosownie do art. 2 § 1 pkt 1, stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Organem takim jest, w świetle art. 13 § 1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, min. wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Ponadto, stosownie do art. 2 § 2 tej ustawy, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy.
Jak dalej wskazała Skarżąca Gmina, zgodnie z art. 40 ust. 3 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Zauważyć należy natomiast, że z treści art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 1 10, poz. 968, z późn. zm.) dalej "u.p.e.a." wynika, że egzekucji administracyjnej podlegają podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa. Oznacza to, że w przypadku stosowania do danej należności przepisów działu III Ordynacji podatkowej, w ustawie regulującej tę należność nie zamieszcza się uregulowań w zakresie egzekwowania tych należności na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uregulowania takie są wówczas zbędne. Art. 40d ust. 2 u.d.p. zawiera takie uregulowanie. Stosownie do tego przepisu, nieuiszczone w terminie m.in. opłaty za zajęcie pasa drogowego podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dodatkowo na mocy art. 40d ust. 1 tej ustawy, w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego pobiera się odsetki ustawowe. Mając na uwadze także powyższe, należy uznać według Skarżącej, że do opłat za zajęcie pasa drogowego (przekazywanych do budżetów jednostek samorządu terytorialnego) nie będą miały zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.
Sumując - zdaniem Skarżącej - regionalne izby obrachunkowe nie posiadają kompetencji do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych co do uchwal dotyczących ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, bowiem te nie mieszczą się w katalogu art. 11 ust. 1 u.r.i.o.
Następnie Skarżąca odniosła się do stanowiska RIO wskazując, że postanowienia uchwały Rady Miasta [...]a z dnia 27 października 2015 r., określające stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego pod reklamy produktów wpisanych na listę produktów tradycyjnych, pochodzących z Województwa Zachodniopomorskiego, wykonane jako litery przestrzenne montowane nad witryną nieprzysłaniające elementów dekoracyjnych elewacji, nie spowodowały zróżnicowania stawek ze względu na reklamy oraz sposób wykonania reklamy. Zdaniem Skarżącej uchwała ta nie narusza art. 40 ust. 9 u.d.p., gdyż przepis ten stanowi, że przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.
Litery przestrzenne montowane nad witryną – jak dalej wskazała Skarżąca - to swego rodzaju nadbudowa (rodzaj nadwieszenia, a więc w konsekwencji rodzaj obiektu budowlanego), która stanowi rodzaj obiektu objęty dyspozycją art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. Zatem, uchwała różnicuje wysokość ustalonej stawki ze względu na przesłankę dozwoloną, enumeratywnie wymienioną w przytoczonym przepisie. Możliwość wyodrębnienia stawki dla "nadwieszenia" potwierdza m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 (VI SA/Wa 1100/12). Wbrew twierdzeniom organu, zdaniem Skarżącej Gminy, nie można utożsamiać kwestii różnicowania stawek wedle rodzaju reklamy i wedle rodzaju zajęcia czy też rodzaju obiektu.
W konsekwencji zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez faworyzowanie określonego kręgu podmiotów jest chybiony w związku z czym Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały RIO.
W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w [...]ie nie zgadzając się ze stanowiskiem Skarżącej Gminy wniosła o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności RIO wskazało, że zgadza się ze stwierdzeniem, iż opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art.60 pkt 7 u.f.p.
Po czym wskazano, że zgodnie z art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 O.p. ustawę tę stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania jest uprawniony wójt, burmistrz, prezydent jako organ podatkowy.
Natomiast w art. 3 pkt 3 O.p. zawarto definicję podatku - przez podatki rozumie się również opłaty oraz niepodatkowe należności budżetowe (art. 3 pkt 3 lit. c) O.p.)
W związku z powyższym, w ocenie RIO, opłata za zajęcie pasa drogowego jako niepodatkowa należność budżetowa mieści się w pojęciu "podatek", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o.
Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1750/04, w odniesieniu do należności pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów stanowiącej niepodatkowa należność budżetową jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto, w art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. wskazano, że właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych dotyczy spraw z zakresu podatków i opłat lokalnych, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Zdaniem RIO, wbrew twierdzeniom Skarżącej, z przepisu tego nie wynika konieczność stosowania wprost przepisów Ordynacji Podatkowej, a więc nie jest wykluczone stosowanie jej odpowiednio.
Nietrafnym także w ocenie RIO wydaje się argument odniesienia w ustawie o drogach publicznych do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jako przesądzającego o tym, że do opłat pobieranych na podstawie tej ustawy nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.
Takie rozwiązanie znalazło się bowiem np. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r.(Dz.U tj. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) - opłaty tam wskazane mają charakter opłat lokalnych, do których stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.
Pomimo tego, w treści tej ustawy, w odniesieniu do opłat zaległych, jest odesłanie wprost do przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W związku z powyższym, w ocenie RIO, opłaty za zajęcie pasa drogowego mieszczą się w dyspozycji art. 11 pkt 5 u.r.i.o., a więc również w zakresie kompetencji nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej.
Zwrócono przy tym uwagę na wskazany przez Skarżącą art. 171 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie art. 86 ustawy o samorządzie gminnym.
Jak dalej wskazało RIO, w wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r., II GSK 151/07, stwierdzono w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych w odniesieniu do uchwał organów j.s.t. (....). Ta regulacja, w ocenie NSA, nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych izb, w szczególności przez ich ograniczenie tylko do tych enumeratywnie wymienionych uchwał j.s.t. Zakres bowiem kompetencji nadzorczych rio określony został w innych przepisach - w tym w art. 171 ust.2 Konstytucji".
Podobnie – jak dalej wskazało RIO - wyrok NSA z dnia 29 listopada 2007 r., II GSK 261/07 - "podstawowe znaczenie dla określenia i delimitacji zakresu kompetencji nadzorczych zarówno wojewody, jak i regionalnych izb obrachunkowych, ma użyte w art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym (jak również pozostałych ustawach samorządowych) pojęcie "w sprawach finansowych". Jednakże pojęcie to ("sprawy finansowe") nie ma definicji legalnej. Dopóki więc nie ma legalnej definicji pojęcia "spraw finansowych", która ograniczałaby katalog spraw poddanych nadzorowi regionalnych izb obrachunkowych wyłącznie do tych zmienionych expressis verbis w art. 11 u.r.i.o., dopóty nie można tego pojęcia, a co za tym idzie, kompetencji nadzorczych regionalnych izb Rachunkowych zawężać poprzez domniemanie kompetencji wojewody i interpretować, łącznie przez pryzmat art. 11, przy zastosowaniu jedynie wykładni literalnej użytych w nim określeń, a z pominięciem innych metod wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, odnośnie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych ze skarżącym również nie można się zgodzić".
Końcowo RIO zwróciło uwagę, że art. 40 ust. 9 pkt 4 u.d.p. mówi o różnicowaniu stawek nie ze względu na rodzaj obiektu, tylko rodzaj zajęcia pasa drogowego, niezależnie od tego zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa poprzez faworyzowanie kreślonego kręgu podmiotów wynika w tym przypadku z treści reklamy - różnicowanie stawek z uwagi na kryterium podmiotowe jest niezgodne z art.40 ust. 9 cyt. ustawy, RIO podtrzymuje w tym zakresie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...]ie z w a ż y ł, co następuje:
Sąd administracyjny, zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sprawuje kontrolę zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, w tym aktów nadzoru, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Przy czym, w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, należy stwierdzić, że doszło przez jego wydanie do naruszenia przepisów bądź prawa materialnego, bądź przepisów postępowania.
Przenosząc powyższe kryteria na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że zaskarżony akt nadzoru narusza przepisy proceduralne, co skutkowało koniecznością jego uchylenia.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt, Skarżąca wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]ie (dalej także "RIO"), tj. uchwały Nr XXVI.276.S.2015 z dnia 25 listopada 2015 r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miasta [...]a Nr XII/282/15 z dnia 27 października 2015 r. zmieniającej uchwałę Nr XXVIII/567/04 z dnia 8 listopad 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego - w części dotyczącej § 1 pkt. 2 uchwały, zarzucając mu w pierwszej kolejności (pkt 1 skargi), że regionalna izba obrachunkowa nie jest organem właściwym rzeczowo do rozstrzygania w ramach działalności nadzorczej nad uchwałą organu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta [...] w powyższym zakresie, co skutkuje naruszeniem art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o. przez błędne przyjęcie, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnej izby obrachunkowej obejmuje uchwałę Rady Miasta [...]a Nr XII/282/15 z dnia 27 października 2015 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, podczas gdy uchwała ta dotyczy opłat, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa (O.p.).
Stanowiska Skarżącej nie podzieliło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...]ie, które stwierdziło, że opłaty za zajęcie pasa drogowego mieszczą się w dyspozycji art. 11 pkt 5 u.r.i.o., a więc również w zakresie kompetencji nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej.
W tak zakreślonym sporze, zdaniem Sądu, rację należało przyznać stronie skarżącej.
Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o., w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.
Bezsporne jest, że obowiązek ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego (w granicach norm określonych przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p.), dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, należy do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w rozpoznawanej sprawie – do Rady Miasta [...]), co wynika wprost z przepisu art. 40 ust. 8 u.d.p.
Nie jest także sporne, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p., które stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.e.a. podlegają egzekucji administracyjnej. Tym samym nie budzi wątpliwości, że opłaty te nie mają cywilnoprawnego charakteru, gdyż strony nie posiadają swobody w kształtowaniu łączącego ich stosunku prawnego, w szczególności co do wysokości opłaty i sposobu jej ustalania (ust. 9 art. 40 u.d.p.).
Odnosząc się zaś do argumentacji i tezy RIO, że opłata ta mieści się w pojęciu "podatek" (art. 2 § 1 pkt 1, art. 3 pkt 3 O.p.) w związku z czym mieści się w pojęciu "podatek", o którym mowa w art. 11 ust.1 pkt 5 u.r.i.o. wskazać należy, że opłata ta nie mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 2 § 1 pkt 1 O.p., gdyż nie jest ustalana ani określana przez organy podatkowe, lecz – jak wyżej wskazano – przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tutaj, Radę Miasta [...].
Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 pkt 1 O.p., przepisy ustawy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe.
W myśl zaś art. 13 § 1 pkt 1, organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, jest naczelnik urzędu skarbowego, naczelnik urzędu celnego, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa - jako organ pierwszej instancji. Z przepisu tego nie wynika, by organem podatkowym był organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którym jest Rada Miasta [...].
Zresztą tej okoliczności nie kwestionuje RIO, gdyż w skardze na str. 5 odnosząc się do art. 2 § 1 pkt 1 i § 2 O.p. wprost wskazało, że " (...) do których ustalania jest uprawniony wójt, burmistrz, prezydent jako organ podatkowy". Stąd zbędne jest odnoszenie się do § 2 art. 2 O.p., gdyż i ta okoliczność jest bezsporna i nie wymaga głębszej wykładni.
A zatem, skoro przedmiotowa opłata nie jest ustalana ani określana przez organy podatkowe (bowiem z mocy ustawy u.d.p. jest ustalana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego), to nie może zostać uznana za "podatki, opłaty lub niepodatkowe należności" w rozumieniu art. 2 § 2 O.p., gdyż nie mieści w tym ustawowym katalogu podatków, opłat oraz niepodatkowych należności ustalanych lub określanych przez organy podatkowe, a to w konsekwencji wprost uzasadnia, że do przedmiotowej opłaty za zajęcie pasa drogowego nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, gdyż nie są objęte jej zakresem przedmiotowym.
Poza tym nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa opłata nie jest również podatkiem w rozumieniu art. 6 O.p., ponieważ nie jest świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej, czego wymaga art. 6 in fine O.p., za taką nie sposób bowiem uznać ustawę o drogach publicznych, która przewiduje szczególną regulację pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego (art. 40 u.d.p.). Stosownie bowiem do art. 6 O.p., podatkiem jest publicznoprawne, nieodpłatne, przymusowe oraz bezzwrotne świadczenie pieniężne na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu lub gminy, wynikające z ustawy podatkowej.
Z analizy treści przytoczonych wyżej regulacji prawnych zachodzi zatem podstawa do uznania, że w kompetencjach nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej nie leżą sprawy przedmiotowych opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż jak wyżej wskazano nie są one ustalane lub określane przez organy podatkowe, a tego ustawodawca wymaga wprost w przytoczonym wyżej art. 2 § 1 pkt 1) O.p., i ta właśnie okoliczność prawna jest kluczowa i stanowi podstawę uznania, że przedmiotowa opłata leży poza katalogiem "podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa", przewidzianym w art. 11 ust.1 pkt 5 u.r.i.o., co w pełni uzasadnia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem tego przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o.
W wyroku z dnia 20 grudnia 2006 r.,II SA/Wr 585/06, trafnie wskazał Sąd, że: "Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii."
Wskazać przy tym także należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że żaden organ władzy publicznej nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych, reguł, a zatem i w przedmiocie ustalania kompetencji, nawet jeżeli przepis ustawy tego nie przewiduje wprost, jak w przedmiotowej sprawie. Przepis ten koresponduje z art. 217 Konstytucji RP, w myśl którego nakładanie podatków, jak również określanie podmiotowego i przedmiotowego zakresu opodatkowania może nastąpić wyłącznie w drodze ustawy. Oznacza to zatem, że w państwie prawa zakres podmiotowy i przedmiotowy nadzoru nie może być ustalany przez analogię, ani też nie może być przedmiotem domniemania, lecz musi być ustalany tylko na mocy ustawy.
Przekładając to na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać ponownie należy, że w przytoczonym wyżej art. 2 § 1 pkt 1 O.p. ustawodawca wprost przewidział, że przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa stosuje się do "podatków, opłat oraz niepodatkowych należności ustalanych lub określanych przez organy podatkowe", zaś w art. 13 § 1 pkt 1 O.p. wprost wskazał, że organem podatkowym, stosownie do swojej właściwości, są: m. in. wójt, burmistrz (prezydenta miasta) - jako organ podatkowy i instancji. Z tego też względu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, rację należało przyznać skarżącej Gminie, a mianowicie, że Regionalna Izba Obrachunkowa w [...]ie nie posiadała kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, bowiem opłata za zajęcie pasa drogowego nie jest ustalana lub określana przez organ podatkowy (czego wymaga art. 2 § 1 pkt 1 O.p.), lecz przez stanowiący organ jednostki samorządu terytorialnego z mocy art. 40 ust. 8 u.d.p., a zatem opłata ta nie mieści się w kategorii "podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa", a czego wymaga art. 11 ust.1 pkt 5 u.r.i.o. Zbędne jest zatem odnoszenie się do innych argumentów, które miałyby potwierdzić to stanowisko, skoro ono wprost wynika z przytoczonych regulacji ustawowych.
W tej sytuacji przedwczesne byłoby merytoryczne rozstrzyganie zarzutu zawartego w pkt. 2 skargi, skoro organem nadzoru co do uchwał w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego art. 40 ust. 8 u.d.p. jest właściwy wojewoda, stosownie do art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, który jako organ nadzoru może wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 ustawy o samorządzie gminnym). W rozpoznawanej sprawie tym organem nadzoru jest wojewoda zachodniopomorski.
W tym stanie sprawy uznając, że do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego doszło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, Sąd działając na podstawie art. 148 P.p.s.a orzekł o jego uchyleniu.
Zasądzony zwrot kosztów postępowania na rzecz Skarżącej w kwocie [...] zł obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika procesowego strony skarżącej (radcy prawnego) z tytułu prawnego zastępstwa procesowego na podstawie § 21 ust.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego (Dz.U. poz. 1805).