Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej: ZUS), działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.) – dalej: "u.s.u.s." stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez E. K. (dalej: "strona", "skarżąca") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ZUS z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek finansowanych przez stronę jako płatnika składek związanych z prowadzoną działalnością.
Na podstawie akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji ustalono następujący stan prawny i faktyczny sprawy.
Strona w dniu [...] r. zwróciła się do ZUS z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] ZUS odmówił uwzględnienia wniosku, a w treści uzasadnienia zamieścił pouczenie o terminie i trybie w jakim należy złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Zgodnie z adnotacją zamieszczoną na zwrotnym potwierdzeniu odbioru rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie w dniu [...]
W dniu 3 stycznia 2019 r. strona złożyła w Inspektoracie ZUS w W. pismo zatytułowane "Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] r." W treści pisma strona zamieściła opis sytuacji osobistej i zawnioskowała o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
W dniu [...] r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powołał art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 129 § 2 k.p.a. i zakwalifikował pismo strony jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że w sprawie termin do jego złożenia upłynął w dniu [...] r. podczas gdy pismo wpłynęło do w dniu [...] r. Wyjaśnił, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem ustawowy i jako taki nie może być przedłużany ani skracany. Upływ tego terminu musi zostać uwzględniony z urzędu, co skutkowało obowiązkiem wydania przez ZUS decyzji o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia [...] r. strona złożyła za pośrednictwem ZUS skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła obszernie sytuację osobistą i majątkową swoją i swojego męża.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (kryterium legalności). Ocenie sądu podlegają zatem akty administracyjne co do ich zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) -dalej: "p.p.s.a.".
Zgodnie zaś z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Istota sprawy sprowadza się do oceny, jakie czynności powinien przeprowadzić organ administracji w celu ustalenia rzeczywistego charakteru składanych przez stronę postępowania pism stanowiących środek zaskarżenia. Innymi słowy, czy powinien zwrócić się do strony postępowania z pytaniem, czy jej pismo stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., czy też stanowi skargę sądowoadministracyjną, w trybie art. 52 § 3 zd. 1 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a także od decyzji w sprawie wykreślenia zastawu skarbowego z rejestru, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W myśl art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
Przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a.
Przedmiotem skargi jest decyzja ZUS z dnia [...] r. stwierdzającą uchybienie terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ I instancji zamieścił w końcowej części uzasadnienia decyzji pouczenie zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. o terminie i trybie do złożenia oraz zgodnie z art. 52 § 3 zd. 1 p.p.s.a. o terminie i trybie złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Na wstępie należy wskazać, że Sąd podzielił ocenę WSA w Szczecinie zawartą w wyroku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 480/19 oraz powołanych w nim orzeczeniach innych sądów administracyjnych, dotyczącą zakresu czynności jakich powinien dokonywać organ administracji publicznej w związku z ustaleniem rzeczywistego charakteru pism kierowanych przez stronę. Jak wskazał WSA w powołanym orzeczeniu organ administracyjny jest gospodarzem toczącego się postępowania i wobec tego, ciąży na nim szereg obowiązków związanych z zapewnieniem prawidłowego przebiegu postępowania, rozumianego także jako uwzględnienie interesu społecznego jak również słusznych interesów stron postępowania oraz wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ administracji publicznej jako podmiot silniejszy, dysponujący władztwem administracyjnym, nie może wykorzystywać swojej dominującej pozycji na niekorzyść strony.
Wręcz przeciwnie winien on, szczególnie wobec strony działającej bez pełnomocnika, której zachowanie wskazuje, iż nie ma ona pełnego rozeznania w kwestiach procesowych lub materialnoprawnych, wypełniać wynikające z art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązki działania w sposób budzący zaufanie oraz informowania stron. Wprawdzie, organ nie może pełnić roli pełnomocnika strony, to wobec podmiotu którego zachowanie cechuje brak pełnego rozeznania w sprawie winien rozszerzyć działania informacyjne i zapewnić takiemu podmiotowi podstawową wiedzę o pozostających w jego dyspozycji prawach procesowych, a także wyjaśniać intencje budzących wątpliwości działań.
Jak wskazywał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2169/12 rolą organów administracji publicznej jest prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i czuwanie aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Innymi słowy, wywodzony z zasady informowania obowiązek organu zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska - jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w złożonym przez nią piśmie, o ile oczywiście jest ono zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale - nie może być wykorzystywany do zastawiania na obywatela pułapki prawnej, poprzez zasugerowanie mu trybu rozpoznania sprawy, który z dużą dozą prawdopodobieństwa okazać się musi nieskuteczny, tym bardziej gdy tryb ten sprzeczny jest z wynikającymi z treści podania rzeczywistymi intencjami jednostki. (por. za T. Majer, Zasada ogólna zaufania obywateli do władzy publicznej [w:] Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego, red.
P. Krzykowski, Olsztyn 2017r. s.86). Do kwestii oceny składanych przez strony żądań odniósł się także WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 486/11, w którym wskazał, że ugruntowane już i niebudzące wątpliwości stanowisko sądów administracyjnych nakazuje przyjąć, iż postępowanie administracyjne nie ma charakteru ściśle formalnego. Decydujące znaczenie zawsze powinny mieć rzeczywiste intencje wnioskodawcy, a nie sam tytuł, czy nawet literalne jego brzmienie. Obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę wynika przede wszystkim z przepisów określających ogólne zasady postępowania, w tym art. 9 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/09). Zważyć nadto należy, iż w każdym postępowaniu przed organem władzy publicznej obowiązuje ugruntowana w europejskiej kulturze zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której - podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, a błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania w danym trybie (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, czy wyrok z dnia 19 marca 2001 r. sygn. K 32/00, OTK ZU Nr 3/2001, poz. 50).
Jak dalej wywodził sąd, pisma stron postępowania, które często nie posiadają dostatecznej wiedzy na temat procedury administracyjnej, organ administracji publicznej winien oceniać z poszanowaniem zasad ogólnych wyrażonych w art. 6 i nast. k.p.a. oraz zawsze interpretować tak, aby umożliwić stronie najpełniejszą obronę jej woli oraz praw jako strony postępowania administracyjnego. Organ z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych indywidualnej sprawy, winien rozpoznawać wnioski strony zgodnie z ich treścią, jeżeli natomiast, wobec treści pisma nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie woli strony co do zakresu jej żądania, bądź istotnych dla sprawy okoliczności, organ zobligowany jest zwrócić się do strony z zapytaniem odnośnie treści jej żądania i jednocześnie pouczyć o ewentualnych wymogach formalnych, niezbędnych do realizacji stosownych wniosków (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1488/09).
Z całokształtu rozważań sądu, wynika przy tym, że rolą organu jest – w przypadku wpływu pisma w terminie do wniesienia środka zaskarżania - przede wszystkim rozważyć czy z pisma strony wynika wola uruchomienia dalszego, dopuszczalnego prawnie etapu postępowania. W ramach takiej analizy, nie można dokonywać niekorzystanej dla strony wykładni znaczenia jej oświadczeń woli. Przeciwnie, organy dołożyć winny starań by strona mogła skorzystać z ustawowych możliwości zaskarżenia decyzji.
Uwzględniając przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, wskazać należy, że organ w zaskarżonej decyzji nie ocenił pisma skarżącej z dnia [...] r. zatytułowanego "Odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] r." oraz zinterpretował to pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżąca odebrała w dniu [...] r. decyzję ZUS z dnia [...] r. Następnie, w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej, tj. w dniu [...] r. wpłynęło do ZUS pismo z dnia [...] r. Z brzmienia tego pisma jasno wynika, że skarżąca nie zgadza się z argumentacją zawartą w przedmiotowej decyzji ZUS powołując się na sytuację osobistą swoją oraz męża. Wniosła również o pozytywne rozpatrzenie sprawy.
W tej sytuacji, wydanie zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. należy ocenić jako co najmniej przedwczesne i dokonane z naruszeniem przywołanych zasad naczelnych postępowania administracyjnego. Organ powinien bowiem nabrać wątpliwości, czy pismo skarżącej oznaczone jako "odwołanie", a nie "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", czy "skarga", wyraża wolę skarżącej co do zaskarżenia decyzji z dnia [...] r. lutego 2018 r., czy też stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak ocenił to organ. Te wątpliwości powinny zrodzić się po stronie organu, skoro w tytule pisma skarżąca powołała decyzję z dnia [...] r. i pismo to nadała w terminie do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej.
Wobec zaistnienia w sprawie takich okoliczności, organ powinien rozważyć, czy zwrócić się do skarżącej z zapytaniem, czy jej pismo stanowi wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, czy też stanowi skargę sądowoadministracyjną na decyzję z dnia [...]
Wobec niezastosowania przez organ powyżej wskazanego, a koniecznego w sprawie trybu, decyzję ZUS należało ocenić jako wydaną przedwcześnie – z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s – gdyż na tym etapie postępowania nie istniała podstawa do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W tej sytuacji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – sąd stwierdził wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem ww. przepisów – co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżąca została pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu przed niezawisłym sądem.
Wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane są w również internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.