Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w D. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania I. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] maja 2019 r., poprzez aplikację e-WniosekPlus, I. K. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni upraw truskawek; we wniosku zadeklarowała powierzchnię [...] ha. Wnioskodawczyni nie zaznaczyła na pierwszej stronie wniosku, że występuje z systemu dla małych gospodarstw. Następnie, [...] sierpnia 2019 r. wnioskodawczyni złożyła do Biura Powiatowego Agencji umowę dzierżawy zawartą z Krajowym Ośrodkiem Wspierania Rolnictwa Oddział terenowy w K. (KOWR).
Kierownik Biura Powiatowego Agencji ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, tj. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz płatność do powierzchni upraw truskawek w wysokości [...] zł. Organ stwierdził, że wnioskodawczyni uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw oraz wyjaśnił, iż wsparcie przypadające dla zadeklarowanego areału co do zasady jest wyższe, jednakże z uwagi na uczestnictwo wnioskodawczyni w systemie dla małych gospodarstw każda z kwot należnych z tytułu poszczególnych form pomocy objętych wnioskiem została proporcjonalnie pomniejszona, tak aby całkowita pomoc nie przekroczyła limitu równowartości 1 250 euro, określonego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312); dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich".
W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni podniosła, że przyznana została jej płatność jak rolnikowi uczestniczącemu w systemie dla małych gospodarstw, tymczasem do płatności w roku 2019 zadeklarowała [...] ha, co po przeliczeniu po obowiązujących stawkach daje kwotę przekraczającą 1 250 euro.
W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji, utrzymując wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. decyzję organu I instancji, stwierdził, że wnioskodawczyni w 2015 wystąpiła o przyznanie płatności do gruntów o łącznej powierzchni [...] ha i uzyskała pomoc w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie [...]zł, czyli niższej niż wyrażona w PLN równowartość 1 250 euro, tym samym - na mocy prawa art. 56 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich - została uznana za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw. Informacja o takim statusie wnioskodawczyni zamieszczona została w decyzji, która została skutecznie jej doręczona [...] stycznia 2016 roku.
Dalej, organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach bezpośrednich stanowi, że w kolejnych latach rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. W takim przypadku w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok, w którym zostało złożone to oświadczenie, stwierdza się, że rolnik nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw składa się - zgodnie z art. 56 ust. 7 ustawy o płatnościach bezpośrednich - do właściwego miejscowo kierownika biura powiatowego Agencji we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich przez zaznaczenie stosownej rubryki na pierwszej stronie wniosku, a składając wniosek poprzez aplikację e-WniosekPlus należy w sekcji "Płatności" w zakładce "WNIOSEK" zaznaczyć checkbox "Oświadczam, że występuję z sytemu dla małych gospodarstw", natomiast - po okresie składania wniosków o przyznanie płatności - wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw należy składać na formularzu "Wniosek o wystąpienie z SMG/Oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw".
Według organu odwoławczego, wniosek o płatności na rok 2019, złożony przez wnioskodawczynię, nie zawiera zaznaczenia wskazującego, iż jej intencją było wystąpienie z systemu małych gospodarstw. Jednocześnie, w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a 30 września 2019 r. wnioskodawczyni nie złożyła Kierownikowi Biura powiatowego Agencji oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw, a rezygnacja przez rolnika z uczestnictwa w systemie dla małych gospodarstw nie może być dorozumiana przez sam fakt złożenia wniosku na powierzchnię większą, niż niezbędna dla uzyskania wsparcia w kwocie stanowiącej równowartość 1 250 euro.
Nadto, organ ten wskazał, że - zgodnie z zapisami zawartymi na 4/5 stronie wniosku - wnioskodawczyni oświadczyła, iż znane są jej zarówno zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej, objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak i szczególne warunki odnoszące się do systemu małych gospodarstw (oświadczenie pkt 4). Także, z decyzji za rok 2015 jasno wynika, że wnioskodawczyni została zakwalifikowana do systemu dla małych gospodarstw.
Według organu odwoławczego, w odwołaniu wnioskodawczyni nie wskazała na jakiekolwiek wady postępowania organu I instancji, ani na naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa.
Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawczyni mogła uzyskać płatności na rok 2019 w kwocie wyższej, niż przyznana, jednak uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw wiąże się z określonymi korzyściami dla rolnika, m.in. w zakresie braku obowiązku przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności, zaś z samego zadeklarowania we wniosku powierzchni większej, niż niezbędna dla uzyskania wsparcia w kwocie odpowiadającej 1 250 euro, nie wypływa domniemanie, że wolą wnioskodawcy jest wystąpienie z tego systemu. Wola ta musi być wyrażona wprost, co - mimo braku obiektywnych przeszkód ku temu - w sprawie nie nastąpiło.
W konsekwencji, organ odwoławczy ocenił, że organ I instancji prawidłowo, tj. proporcjonalnie pomniejszył poszczególne płatności bezpośrednie tak, aby kwota przyznanych płatności w złotych nie przekroczyła kwoty 1 250 euro.
W skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich poprzez brak poinformowania jej o skutkach ekonomicznych niezłożenia oświadczenia o wystąpieniu z systemu płatności dla małych gospodarstw, polegających na utracie przez nią płatności za rok 2019 w kwocie kilkudziesięciu tysięcy złotych, co stanowi szkodę wynikłą z braku wyjaśnień ze strony organu.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca - odwołując się do regulacji prawnej zamieszczonej w art. 9 k.p.a. - stwierdziła, że obowiązkiem organu było przynajmniej zwrócenie skarżącej uwagi, że tak złożony przez nią wniosek skutkować będzie obniżeniem płatności do kwoty utraconych korzyści 1 250 euro, skutkiem czego skarżąca poniesie ewidentną szkodę w postaci utraconych korzyści w kwocie kilkudziesięciu tysięcy złotych, natomiast twierdzenie organu, że skarżąca mogła mieć wolę pozostania w systemie płatności dla małych gospodarstw (co wiąże się z korzyściami w zakresie braku obowiązków przestrzegania pewnych norm i wymogów), byłoby usprawiedliwione, gdyby skarżącej została przez organ przedstawiona rzetelna informacja z jakiej wielkości dla niej szkodą majątkową wiąże się taka decyzja. Jednak, taka informacja nie została jej przedstawiona.
Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2020 r. skarżąca poinformowała, że składając elektronicznie wniosek na rok 2019 w Agencji przy pomocy pracowników Agencji nie można było odznaczyć rubryki o rezygnacji z systemu małych gospodarstw, gdyż system nie potwierdzał tego. Pracownicy Agencji poinformowali ją, że system sam zweryfikuje tę okoliczność, gdyż zgłosiła ponad 10 ha gruntów do płatności, jednak to nie nastąpiło, więc gdy składała kolejny wniosek o płatność na rok 2020 i sytuacja się powtórzyła, wówczas złożyła ręcznie wypełnione oświadczenie o rezygnacji i zażądała potwierdzenia tej okoliczności. Na dowód tego skarżąca okazała oryginały dokumentów: "Oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw z [...] czerwca 2020 r." oraz "Potwierdzenie przyjęcia dokumentów" z [...] czerwca 2020 r. i wniosła o ich dopuszczenie jako dowodów w sprawie. Przewodnicząca zarządziła sporządzenie kserokopii dokumentów i załączenie ich do akt sprawy, a sąd dopuścił je jako dowody z dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sporna w sprawie jest wysokość należnej skarżącej płatności na rok 2019, tj. jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej oraz płatności do powierzchni upraw truskawek. Natomiast, w istocie wpływ na tę ocenę ma zasadnicza sporna okoliczność, tj. czy skarżąca skutecznie wystąpiła z systemu małych gospodarstw rolnych, bowiem we wniosku o te płatności zadeklarowała powierzchnię [...] ha, czyli ponad 10 ha, które można było zgłosić do płatności w ramach systemu małych gospodarstw rolnych.
Według organów obu instancji, skoro skarżąca nie zaznaczyła na pierwszej stronie wniosku o ww. płatności rubryki, że występuje z systemu małych gospodarstw, to nie wystąpiła z tego systemu, zatem płatności powinny były zostać proporcjonalnie obniżone, tak aby kwota przyznanych płatności w złotych nie przekroczyła kwoty 1 250 euro. Natomiast, według skarżącej, skoro system elektroniczny przyjmowania wniosków na 2019 r. nie funkcjonował prawidłowo, gdyż nie działała opcja wyboru i możliwość wystąpienia z systemu małych gospodarstw, to pracownicy Agencji informując ją, iż system sam zweryfikuje i przyjmie opcję wystąpienia z systemu małych gospodarstw przez fakt zgłoszenia do płatności ponad 10 ha, nadużyli jej zaufania do organów administracji publicznej, gdyż okazało się, że system nie zweryfikował tej okoliczności. Analogiczna sytuacja, jaka zaistniała przy składaniu wniosku o płatności na 2020 r., potwierdza, według skarżącej, że system wciąż nie działał prawidłowo. Zatem, nie można było pomniejszyć należnych jej płatności na rok 2019, gdyż to z winy organów Agencji nie mogła wybrać i zaznaczyć opcji rezygnacji z systemu małych gospodarstw.
Mając na uwadze tę ww. zasadniczą kwestię sporną w sprawie, tj. czy skarżąca skutecznie wystąpiła z systemu małych gospodarstw rolnych w 2019 r. przy składaniu wniosku o płatności bezpośrednie na 2019 r., skład orzekający w sprawie uznaje, że skarżąca w sposób dostateczny uprawdopodobniła, iż składając wniosek o płatności na 2019 r. nie uzyskała od organów Agencji wymaganej w zaistniałej w sprawie sytuacji dostatecznej pomocy, aby złożyć poprawny wniosek z wybraną opcją wystąpienia z systemu małych gospodarstw rolnych. Skoro bowiem analogiczna sytuacja, jak wyjaśniła to skarżąca, powtórzyła się w roku następnym przy składaniu wniosku o płatności na rok 2020, to z winy Agencji skarżąca nie została prawidłowo ujęta w systemie elektronicznym Agencji, jako podmiot, który z takiego systemu wystąpił.
Przedstawione przez skarżącą dowody z dokumentów, tj. "Oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw z [...] czerwca 2020 r." oraz "Potwierdzenie przyjęcia dokumentów" z [...] czerwca 2020 r. w wysokim stopniu uwiarygadniają okoliczność, że skarżąca - będąc błędnie poinformowana przez pracowników organu I instancji, iż system sam zweryfikuje i przyjmie jej oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych, z powodu zgłoszenia ponad 10 ha gruntów do płatności - wyraziła wolę, a tym samym złożyła oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu, chociaż w systemie elektronicznym Agencji nie znalazło to swojego odzwierciedlenia. Wysoce prawdopodobne jest bowiem, że skoro skarżąca - składając wniosek o płatności na rok 2020 - ponownie nie mogła w systemie elektronicznym Agencji wybrać opcji wystąpienia z tego systemu poprzez zaznaczenie właściwej rubryki, która znajduje się we wniosku, to zmuszona była wypełnić odręcznie i złożyć dodatkowo druk zawierający oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw.
Druk ten rolnik pozostający w systemie małych gospodarstw rolnych może oczywiście złożyć w każdym czasie, ale okoliczność, że skarżąca złożyła go w terminie na składanie wniosków o płatności na 2020 r. i ponadto, uzyskała potwierdzenia tej czynności na przedłożonym do akt sprawy dokumencie zatytułowanym "Potwierdzenie przyjęcia dokumentów", nie może pozostać bez wpływu na ocenę jej woli wystąpienia z systemu w 2019 r.
Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (podobnie w wyroku NSA z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17).
Nadto, z powołanego w skardze przepisu art. 9 k.p.a., regulującego zasadę informowania stron postępowania, wynika że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz, że organy te czuwają także nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Jednak, w tej sprawie, z okoliczności faktycznych i z okoliczności uprawdopodobnionych przez skarżącą, wynika, że skarżąca nie uzyskała od organów Agencji niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do skutecznego sposobu wystąpienia z elektronicznego systemu Agencji rejestrującego małe gospodarstwa rolne, wskutek czego poniosła wymierną szkody finansową, wycenioną przez nią na kilkadziesiąt tysięcy złotych, bowiem o tyle pomniejszono jej płatności bezpośrednie na rok 2019.
Skład orzekający w sprawie wskazuje, że okoliczności związane z niedoskonałością funkcjonowania aplikacji e-WniosekPlus znane są sądowi z urzędu. W wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, zarówno prawomocnych jaki i nieprawomocnych, sądy wskazywały, że skarżący podnosili zarzuty, iż istniały problemy z prawidłowym działaniem aplikacji. Nadto, pomimo posiadanej wiedzy, rolnicy lub ich pełnomocnicy, nie byli w stanie pokonać przeszkód systemu e-WniosekPlus, który w 2015 r. był w początkowej fazie realizacji i nie uzyskał swojej pełnej funkcjonalności także w następnych latach. Także, pomimo nawet poinformowania ich lub ich pełnomocników o możliwości złożenia wniosku w aplikacji e-WniosekPlus, korzystając z pomocy technicznej pracowników biur powiatowych, którzy udzielali niezbędnych porad, jak prawidłowo wypełnić i złożyć wniosek w tej aplikacji, to trudności wciąż pozostawały. Z tych orzeczeń wynika także, że jeżeli trudności nie dało się usunąć, to pracownicy Agencji informowali rolników o możliwości złożenia wniosku w formie papierowej, w przypadku, gdy rolnik nie był w stanie złożyć wniosku w wersji elektronicznej i jednocześnie nie mógł skorzystać z pomocy technicznej zapewnionej przez biuro powiatowe Agencji (vide: prawomocne wyrok WSA: z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 620/19; z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 876/19; z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt I SA/Go 461/19; z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 466/19; nieprawomocne wyroki WSA: z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 800/19; z dnia 23 grudnia 2019 r. sygn. akt III Sa/Po 457/19).
Zatem, w tej sprawie, organy Agencji - naruszając ww. zasady naczelne prowadzenia postępowania administracyjnego oraz naruszając przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - nie wyjaśniły w sposób zgodny z tymi regulacjami przyczyn niewystąpienia skarżącej w formie elektronicznej z systemu Agencji, wskutek czego uznały, że skarżąca skutecznie nie wystąpiła z tego systemu w 2019 r. Natomiast, według składu orzekającego w sprawie, organy Agencji zobowiązane były uwzględnić argumentację skarżącej o powodach jej niewystąpienia w formie elektronicznej z systemu Agencji i uznać, że wola jej wystąpienia z tego systemu w 2019 r. została wyrażona w sposób dostateczny w złożonym odwołaniu, co znalazło dodatkowo swoje potwierdzenie w dowodach dopuszczonych w sprawie jako dowody z dokumentów, tym bardziej, że organy te nie poinformowały skarżącej, że mogła już w 2019 r. złożyć wniosek o wystąpieniu w formie papierowej.
W tej sytuacji, brak było także podstaw do pomniejszenia skarżącej płatności bezpośrednich na rok 2019 wskutek uznania, że skarżąca nie wystąpiła skutecznie z systemu małych gospodarstw rolnych.
Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organy Agencji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie rozważyły wszystkich przyczyn niezłożenia przez skarżącą elektronicznego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych.
Na podstawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd wskazuje, aby ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły powyższe wskazania i rozważyły wszystkie przyczyny niezłożenia przez skarżącą elektronicznego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis stały od skargi w wysokości [...] zł pobrany od skarżącej na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).
Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.