Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 18 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Sz 355/17

Uzasadnienie

Organ stanowiący skarżącej Gminy G., tj. Rada Miejska w G. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu.

Jako podstawę prawną podjęcia ww. uchwały wskazano: art. 18 ust.1 i ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust.1 pkt 10 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., nr 4460) – dalej zwanej "u.s.g.", w związku z art. 4 ust.1 pkt 17 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r., poz. 639) - dalej zwanej "ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie" oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2016 r., Nr 176) – dalej zwanej "ustawa o sporcie", oraz art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) oraz § 5 lit. a) – dalej zwanej "u.f.p.", w związku z § 4 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 zdanie trzecie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...].

Zapis § 1 ust. 1 ww. uchwały stanowi, że: "Wprowadza się Regulamin podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu, stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały".

Natomiast zapis § 1 ust. 2 tej uchwały stanowi, że: "Wprowadza się kwestionariusz stanowiący podstawę do ustalania wartości zadania publicznego w zakresie kultury fizycznej i sportu, stanowiący załącznik nr 2".

W § 2 uchwały wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi G. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. – dalej także "Kolegium RIO", na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) – dalej zwanej "u.r.i.o.", stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...].

W uzasadnieniu ww. uchwały (rozstrzygnięcia nadzorczego) Kolegium RIO wskazało, że we wstępnej ocenie na posiedzeniu w dniu [...] stwierdziło, iż uchwała Rady Miejskiej w G. budzi wątpliwości co do jej zgodności z prawem ze względu na naruszenie art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) – dalej także w skrócie "u.f.p.", który stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały określa tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817), sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia.

Dalej Kolegium RIO wskazało, że stosownie do przywołanego wyżej przepisu Rada tylko częściowo określiła tryb (nazwany regulaminem podziału środków) pomijając i nie określając przy tym sposobu rozliczania dotacji oraz sposobu kontroli wykonania zleconego zadania.

W związku z powyższym Kolegium RIO wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu.

Następnie wyjaśniono, że o wskazanych wątpliwościach Przewodniczący Rady Miejskiej w G. został powiadomiony pismem z dnia [...] (znak: [...]). W treści pisma wskazano, że ostateczne badanie uchwały nastąpi na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu [...], w którym ma prawo uczestniczyć upoważniony przedstawiciel podmiotu, którego sprawa jest rozpatrywana, a do czasu zakończenia wszczętego postępowania jednostce przysługuje prawo wnoszenia wyjaśnień.

Wskazano także, że pismem z dnia [...] Przewodniczący Rady Gminy G. wyjaśnił, że:

1. - uchwała Nr [...] dotyczy wyłącznie zadań realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i nie narusza art. 221 ust.4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
2. - uchwała ustała sposób podziału środków finansowych przyjętych w budżecie gminy na realizację zadań publicznych w zakresie kultury fizycznej i sportu, realizowanych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,
3. - uchwała poprzez Regulamin określa potrzeby gminy G. w zakresie kultury fizycznej i sportu, wskazując zadania publiczne zgłaszane na kwestionariuszach przez zainteresowane organizacje w drodze konsultacji społecznych, organizowanych przez organ wykonawczy,
4. - po złożeniu kwestionariuszy ustala się rodzaje zadań publicznych oraz wysokość środków na poszczególne zadania, jakie będą realizowane po przeprowadzeniu konkursów zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie,
5. - uchwała nie reguluje zasad udzielania i rozliczania dotacji dla wykonawców na poszczególne zadania publiczne oraz sposobu kontroli dla wykonywania zleconego zadania publicznego. W tym zakresie kontrolę sprawuje organ wykonawczy, na mocy umowy zawartej z wykonawcą zadania. W podsumowaniu pisma wniósł o uwzględnienie wyjaśnień.

Wyjaśniono przy tym, że w posiedzeniu Kolegium RIO w wyznaczonym dniu nie uczestniczył przedstawiciel gminy G..

Następnie Kolegium RIO wyjaśniło, że po ostatecznym zbadaniu przedmiotowej uchwały, w oparciu o przedłożone wyjaśnienia, stwierdziło, iż została ona podjęta bez upoważnienia ustawowego oraz z naruszeniem przepisów prawnych, w tym art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2016 r. poz. 176 z późn. zm.).

Kolegium RIO wskazało, że Rada Gminy G. określając podstawę prawną podjętej uchwały wskazała art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie oraz art. 221 ust. 4 u.f.p. Jak wskazało Kolegium RIO, przywołane jednostki redakcyjne ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią podstawy podjęcia uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu. Art. 18 ust. 1 określa jedynie ogólną kompetencję organu stanowiącego do podejmowania działań związanych z funkcjonowaniem samorządu gminnego.

Natomiast ust. 2 pkt 15 przyznaje radzie gminy kompetencje do stanowienia przepisów prawa miejscowego w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Z kolei przywołany przez Radę Miejską w G. art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie wskazuje, że do działalności pożytku publicznego zaliczanego do sfery zadań publicznych zalicza się zadania z zakresu wspierania i upowszechniania kultury fizycznej. A zatem, z przywołanego przez Radę przepisu nie sposób wywodzić podstawy podjęcia uchwały, na mocy której, w drodze aktu prawa miejscowego, wprowadzono regulamin określający zasady podziału środków budżetowych na zadania publiczne z zakresu kultury fizycznej i sportu. Przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 221 ust. 4 u.f.p., zgodnie z twierdzeniem Przewodniczącego Rady Miejskiej w G., nie znajduje zastosowania, albowiem regulacje zawarte w przedmiotowej uchwale dotyczą jedynie zadań publicznych realizowanych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Zawarte w podstawie prawnej uchwały upoważnienie, wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, nie zostało wykonane w sposób prawidłowy. Ustawodawca w drodze przywołanej jednostki redakcyjnej postanowił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić w drodze uchwały warunki i tryb finansowania zadania własnego z zakresu rozwoju sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Postanowienia zarówno części normatywnej uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...], jak również jej załączników nie definiują celu publicznego z zakresu sportu, a także nie określają w sposób kompleksowy warunków i trybu finansowania zadania własnego z zakresu sportu. Przede wszystkim uchwała nie określa, kto może ubiegać się o dotację celową z zakresu sportu, w jakiej formie i terminie przekazywane są środki budżetowe, a także na jakie cele.

Co więcej treść uzasadnienia uchwały wskazuje, że zamiarem projektodawcy uchwały było przygotowanie aktu regulującego zasady przyznawania dotacji dla klubów sportowych, co uczyniono w sposób nieprawidłowy.

Z treści art. 221 ust. 1 u.f.p. wynika, że podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Ustawodawca przewidział jednak, że zlecenie tych zadań następuje na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. A zatem, niezbędne jest przeprowadzenie przez dotującego konkursu ofert na realizowane zadanie, a przede wszystkim określenie zasad i trybu przeprowadzania konkursu, formy przekazywania środków budżetowych, określenie podmiotów uprawnionych do aplikowania o przedmiotowe środki.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium RIO, podjęcie stosownej uchwały wykraczało poza kompetencje organu stanowiącego, które wyznacza ustawodawca w drodze przepisów ustawowych. Kolegium RIO zauważyło, że akty prawa miejscowego stanowione prze organy stanowiące zaliczane są do aktów o charakterze podustawowym, a tym samym mają charakter służebny w stosunku do ustaw, a także muszą być podejmowane na podstawie wyraźnie przyznanej kompetencji do ich stanowienia, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe wskazuje przedmiot i granice upoważnienia (wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. I OSK 326/06). Brak stosownego upoważnienia powoduje, że ów akt prawny podjęty został bez podstawy prawnej, a w konsekwencji podlega unieważnieniu.

Kolegium RIO również zwróciło uwagę na dane podlegające wypełnieniu w kwestionariuszu organizacji przystępującej do realizacji zadania pt. "Wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej i sportu poprzez organizację zajęć, współzawodnictwa i imprez z zakresu kultury fizycznej oraz rekreacji dla mieszkańców Gminy G. w roku [...]", stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. Wskazało przy tym, że w pkt 1 ww. kwestionariusza wpisowi podlega pełna nazwa Stowarzyszenia. A zatem, organ stanowiący ww. zapisem ograniczył dostęp do środków budżetowych, o które zgodnie z art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mogą ubiegać się, prócz stowarzyszeń, również m.in. fundacje, spółki prawa handlowego, spółdzielnie socjalne. Tym samym przywołane zapisy załącznika uchwały stanowią naruszenie art. 3 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy, a nadto, przede wszystkim zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wobec powyższego, Kolegium RIO stwierdziło nieważność badanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...]

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Gmina G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzuciła mu naruszenie:

1. 1) art. 91 ust 1 u.s.g. przez orzeczenie o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], pomimo jej zgodności z prawem i przekroczenia ustawowego terminu,
2. 2) art. 91 ust 3 u.s.g. przez orzeczenie o nieważności uchwały Nr [...]. Rady Miejskiej w G. z dnia [...], pomimo braku uzasadnienia faktycznego i prawnego,
3. 3) art. 18 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.r.i.o. przez orzeczenie o nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], pomimo braku kompetencji do orzekania w sprawach zawartych w kontrolowanej uchwale.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca Gmina przypomniała przebieg postepowania nadzorczego oraz argumentację organu nadzorczego, a następnie odnosząc się do zarzutów Kolegium RIO wskazała, że podstawową cechą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co oznacza, że decyzje są podejmowane przez organy tego samorządu swobodnie, we własnym zakresie, bez odgórnych poleceń, zaś nadzór organów nadzoru jest ograniczony do kontroli legalności. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej, rozumiana jako niezależność od administracji rządowej, umożliwiająca realizowanie zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, która znajduje wyraz szczególnie w powierzaniu samorządowi wyłączność w realizowaniu tzw. zadań własnych.

Zdaniem skarżącej Gminy, organ nadzoru w swoim rozstrzygnięciu nie wskazuje przepisów, których naruszenie powoduje konieczność uchylenia podjętej przez Radę uchwały.

Według Skarżącej, zaskarżona uchwała Kolegium RIO została podjęta z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 u.s.g., wójt zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Ust. 2 u.s.g. mówi, że wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Zdaniem Skarżącej, uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu, nie stanowi uchwały rady objętej nadzorem regionalnej izby obrachunkowej i została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] za pośrednictwem poczty.

Stosownie do przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż [...] dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art.

90. Termin doręczenia organowi nadzoru uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], wynikający z art. 90 u.s.g., został zachowany. Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] za pośrednictwem poczty. Termin rozstrzygnięcia nadzorczego upłynął w dniu [...] Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. III SA/Gd 583/13). Rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...],co zdaniem Skarżącej naruszyło wprost art. 91 ust. 1 u.s.g.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska Kolegium RIO przyjętego w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Zdaniem Skarżącej, podjęta uchwała nie ma waloru przepisów powszechnie obowiązujących ani też aktu prawa miejscowego. Jest to akt prawny wiążący w zasadzie organ gminy, określający sposób działania organu gminy.

Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. określa domniemanie właściwości rady gminy do załatwienia spraw mieszczących się w zakresie działania gminy. Gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwienia takich zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2014 r. IV SA/Po 507/14).

Nadto, Skarżąca wskazała, że przyjęta przez Radę uchwała dotyczy wyłącznie określenia zadań publicznych realizowanych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z podstawą prawną przyjętą w uchwale (art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie). W tych okolicznościach art. 221 ust. 4 u.f.p. nie znajduje zastosowania. Uchwała nie reguluje zasad zlecania, ani też nie określa zasad udzielania i rozliczania dotacji na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu. Po zakończeniu postępowania określonego w uchwale, organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do działania zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Skarżąca dalej wyjaśniła, że realizując upoważnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, Rada określiła sposób ustalenia zadań publicznych z zakresu kultury fizycznej i sportu i ich wartości w drodze konsultacji społecznych prowadzonych przez Burmistrza, ramach których zainteresowane organizacje składają kwestionariusze (§ 3 Regulaminu). Wzór kwestionariusza stanowi załącznik do Regulaminu i zawarte tam zapisy w żaden sposób nie stanowią ograniczenia podmiotowego dla zainteresowanych. Jedynym celem publicznym jest wspieranie działalności w zakresie kultury fizycznej i sportu i w tym celu niezbędne jest określenie sposobu postępowania przy ustalaniu wysokości środków finansowych na wybrane w drodze konsultacji zadania z zakresu kultury fizycznej i sportu i wysokości środków finansowych przeznaczonych na ich realizację.

Natomiast – jak dalej wskazała Skarżąca - wysokość środków finansowych przeznaczonych na działalność w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu, zostanie określona w uchwale budżetowej gminy (§ 2 Regulaminu).

Skarżąca wskazała przy tym, że uchwała Rady nie precyzuje, kto jest uprawniony do składania kwestionariusza w ramach prowadzonych konsultacji i nie określa w tym zakresie żadnych ograniczeń. Zapis we wzorze kwestionariusza dotyczący "stowarzyszenia" jest tylko przykładem podmiotu, który może składać kwestionariusz w ramach prowadzonych konsultacji.

Zdaniem Skarżącej, całkowicie niezrozumiała i nietrafna jest interpretacja uzasadnienia do uchwały mówiąca, że: "(...) zamiarem projektodawcy było przygotowanie aktu regulującego zasady przyznawania dotacji dla klubów sportowych, co uczyniono w sposób nieprawidłowy". Takich zapisów uzasadnienie do uchwały nie zawiera i Skarżąca nie planowała takich działań.

Skarżąca w pełni zgodziła się z organem nadzoru w stwierdzeniu, że: "uchwała nie określa kto może ubiegać się o dotację celowe/ z zakresu sportu, w jakiej formie i terminie przekazywane są środki budżetowe, a także na jakie cele", a także: "Ustawodawca przewidział jednak, że zlecenie tych zadań następuje na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. A zatem, niezbędne jest przeprowadzenie przez dotującego konkursu ofert". Uchwała w tym zakresie nie wprowadza żadnych regulacji, gdyż ten zakres jest uregulowany w ustawie.

Końcowo, Skarżąca stwierdziła, że Kolegium RIO w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym przekroczyło swoje uprawnienia nadzorcze, których zakres został wskazany w art. 18 oraz art. 11 ust. 1 u.r.i.o. Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu nie ma charakteru uchwały budżetowej i wykracza swoim zakresem poza zakres działalności nadzorczej organu nadzoru. Orzekając zatem w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej uchwały, organ nadzoru działał poza obszarem swoich kompetencji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym podjęte uchwałą z dnia [...].

Kolegium RIO, powtórzyło swoją argumentację przyjętą jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...], po czym stwierdziło, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Skarżącej.

Przede wszystkim, w ocenie organu nadzoru, kompetencje Kolegium Izby do zbadania przedmiotowej uchwały należy wywodzić z art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o., zgodnie z którym w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Przedmiotowa uchwała dotyczy finansowania zadań własnych jednostki realizowanych przez inne podmioty, a takie finansowanie może być realizowane jedynie w postaci dotacji, co wynika z art. 221 ust. 1 u.f.p., który określa także sposób postępowania przy udzielaniu dotacji.

Podstawowym trybem jest określony w art. 12-18 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosowany wówczas, gdy działalność dotowana wchodzi w zakres zadań w sferze publicznej określonych w art. 4 tej ustawy.

W przypadku innych zadań, ich zlecenie i udzielenie dotacji następuje na podstawie tzw. umowy dotacyjnej, poprzedzonej przyjęciem uchwały w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji, sposobu jej rozliczenia oraz kontroli wykonywania zleconego zadania.

Nietrafny jest również, zdaniem organu nadzoru, zarzut o przekroczeniu terminu do stwierdzenia nieważności uchwały, która została przekazana do Izby przez Wojewodę [...] w dniu [...] i od tego dnia należy liczyć [...] - dniowy termin do stwierdzenia jej nieważności.

Zaskarżona uchwała wbrew twierdzeniom Skarżącej zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne.

Przede wszystkim, zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa uchwała Rady została wydana bez podstawy prawnej. Żaden przepis prawa nie przewiduje bowiem wydania przez Radę uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez gminę na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu.

Podany przez Skarżącą przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy tylko wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego. Natomiast wskazany przepis art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g. stanowiący, że zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy m.in. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych jest wyłącznie normą o charakterze zadaniowym, nie kompetencyjnym i sam w sobie nie może być podstawą podejmowania poszczególnych działań. Każde z katalogu zadań własnych wskazanych w punktach ust. 1 art. 7 realizowane jest w trybie i na zasadach określonych przez przepisy szczególne.

Natomiast przywołana przez Skarżącą teza wyroku WSA z dnia 16 lipca 2014 r., IV SA/Po 507/14, została wyrwana z kontekstu i dotyczyła skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, który stwierdził nieważność uchwały rady gminy z uwagi na brak podstawy prawnej do wydania tej uchwały. Skarga została przez Sąd oddalona, a cała teza orzeczenia brzmiała: "Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa domniemanie właściwości rady gminy do załatwienia spraw mieszczących się w zakresie działania gminy. Gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. Nie mogą to być jednak dowolnie wykreowane przez samorząd gminny zadania publiczne, a jedynie takie, które mają charakter zobiektywizowany, to jest znajdują podstawę prawną lecz brak wyraźnie wskazanego przez ustawodawcę podmiotu władnego do ich realizacji".

Zdaniem organu nadzoru, nie sposób się zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, że podjęta przez Radę uchwała dotyczy wyłącznie określenia zadań publicznych realizowanych na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie i nie znajduje zastosowania tu art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych.

W podstawie prawnej uchwały wskazano bowiem ten przepis, jak też przepis art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, trudno więc przyjąć, że nie ma on tu zastosowania, co więcej, w ocenie organu, jedynie te przepisy mogłyby stanowić podstawę do wydania przez radę uchwały dotyczącej środków finansowych na zadania publiczne w zakresie kultury i sportu. Jednakże, co podniesiono w zaskarżonej uchwale, Kolegium RIO treść uchwały Rady nie wpisuje się w dyspozycje tego przepisu, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, jakim jest tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

Nie sposób zgodzić się tu ze Skarżącą, że uchwała nie określa, kto może się ubiegać o dotację celową z zakresu sportu, w jakiej formie i terminie przekazywane są środki budżetowe, a także, na jakie cele, gdyż ten zakres jest uregulowany w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

W ocenie organu nadzoru, przepis art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie ma zastosowanie w sytuacji innej niż określona we wskazanej wyżej ustawie, o czym świadczy chociażby ust. 3 art. 27, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostki samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie odrębnych przepisów.

Te odrębne przepisy to właśnie m.in. ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Dlatego art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie pozostaje w związku art. 221 ust. 4 u.f.p., w myśl którego tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, sposób jej rozliczania oraz kontroli wykonywania zleconego zadania, określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenie.

Ta teza znajduje potwierdzenie w uchwale RIO w K. z dnia [...], nr [...], która stwierdziła, że: "uchwala z art. 27 ust. 2 ustawy z 2010 r. o sporcie dotyczy dotacji dla klubów sportowych na inne zadania niż określone w art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Podstawą prawną udzielenia dotacji nie są wówczas przepisy tej ustawy, ale uchwała prawa miejscowego z art. 221 ust. 2 i 4 i art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie.

Sumując, organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w G. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż, jak to wskazano wyżej, żaden przepis prawa nie przewiduje wydania przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez gminę na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu. W tym zakresie Rada może określić tylko w drodze uchwały warunki i tryb finansowania zadania własnego, jakim jest tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka zamierza osiągnąć (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie)

Zdaniem organu nadzoru, cel i zadania określone w tych przepisach z uwagi na fakt realizowania ich w oparciu o ustawę o sporcie nie są tymi, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, konieczne jest w tej materii wydanie aktu prawa miejscowego w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie w związku z art. 221 ust.4 u.f.p. Takim aktem nie jest przedmiotowa uchwała.

Natomiast, jak końcowo wskazał organ nadzoru, jeśli chodzi o art. 4 ust. 1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, który wskazuje, że do działalności pożytku publicznego zaliczanego do sfery zadań publicznych zalicza się zadania z zakresu wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, należy podkreślić, że finasowanie tych zadań odbywa się w trybie wskazanym w przedmiotowej ustawie i w odniesieniu do ich finansowania nie ma podstawy prawnej do wydawania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego żadnych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a.", Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, na mocy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., obejmuje akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, a przedmiotem tej kontroli jest ocena samego aktu nadzoru co do jego zgodności z prawem, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść, w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu, może zostać pozostawiony w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29.07.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 995/05). Sąd administracyjny zaś, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, stosownie do art. 148 p.p.s.a., uchyla ten akt.

Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma nie tylko prawo, ale i obowiązek uwzględnić okoliczności niepowołane w skardze w sytuacji, gdy mają wpływ na tę ocenę.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO podjęte uchwałą Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., stwierdzające nieważność ww. uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163 -172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej "Konstytucja RP"), która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe.

Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi, że: "Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności". Tak kategoryczny przepis konstytucyjny (bezwzględnie obowiązujący erga omnes, czyli skutecznym wobec wszystkich), nieprzewidujący żadnych wyjątków, rodzi wniosek, że obecnie jedynym dozwolonym nadzorem jest tylko nadzór prawny. To oznacza, że niedopuszczalny jest nadzór nad wykonywaniem zadań własnych i zleconych z zakresu administracji rządowej sprawowany na podstawie innych niż prawnych kryteriów, a więc np. kryteriów celowości, rzetelności i gospodarności.

Zadania samorządu dzielą się na własne i zlecone. A zatem, organy samorządowe otrzymały prawo do samodzielnego organizowania swoich spraw i zarządzania nimi - jest to wyraz władztwa samorządowego. Istotą tych spraw jest wykonywanie zadań publicznych, z których jedne wynikają bezpośrednio z potrzeb lokalnych wspólnot samorządowych, inne zaś zostały powierzone przez państwo. Stąd też wywodzi się podział zadań na własne i zlecone (powierzone).

Zadania własne mają być wykonywane samodzielnie, tzn. bez możliwości nieograniczonej (merytorycznej) ingerencji organów państwowych. Jak już wyżej wskazano, ingerencja taka jest dopuszczalna jedynie w formie nadzoru na podstawie kryterium legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP), polegającego na korygowaniu działań niezgodnych z prawem, co znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru z punktu widzenia legalności przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw objętych ich właściwością, w art. 90 ust. 2 u.s.g. ustawodawca nałożył na wójta (tutaj, Burmistrza G.) obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał objętych zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej w ciągu 7 dni od dnia podjęcia uchwały.

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. wyraża istotę ogólnego nadzoru sprawowanego nad uchwałami organu gminy przez organ nadzoru. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności powyższych aktów w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż [...] dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, w trybie określonym w art. 90.

Odnosząc się zatem do pierwszego zarzutu skargi co do przekroczenia ustawowego terminu do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, uchwałę RM w G. z dnia [...] Wojewoda [...] doręczył na rzecz Kolegium RIO w dniu [...]. Zatem, termin do stwierdzenia nieważności upływał z dniem [...] (środa - dzień roboczy), zaś zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO podjęło w dniu [...], a więc nie budzi wątpliwości, że z zachowaniem ustawowego [...] – dniowego terminu przewidzianego w wyżej przytoczonym art. 91 ust. 1 u.s.g.

Wobec tego Sąd uznał ten zarzut skargi co do przekroczenia ustawowego terminu za bezpodstawny.

Nadto, skarżąca Gmina zarzuciła w skardze brak kompetencji organu nadzoru do orzekania w sprawach zawartych w kontrolowanej uchwale oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazać zatem należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały, Kolegium RIO powołało przepisy art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1, przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a w myśl art. 18 ust. 3 u.r.i.o. w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa będzie rozpatrywana przed kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

Stosownie do art. 1 ust. 2 u.r.i.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, regionalne izby obrachunkowe sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych określonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o. oraz dokonują kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych.

Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 u.r.i.o, w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach:

1. 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian;
2. 2) budżetu i jego zmian;
3. 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek;
4. 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
5. 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa;
6. 6) absolutorium;
7. 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Z treści przytoczonego uregulowania wynika, że intencją ustawodawcy było wytyczenie zakresu właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Przy czym, przy ustalaniu kompetencji nadzorczych organ zobowiązany jest uwzględnić zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady legalizmu (praworządności).

W stosunkach między gminą a Kolegium RIO obowiązuje zasada praworządności zawarta w art. 7 Konstytucji RP stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podmiot publiczny może więc czynić jedynie to, na co zezwala mu prawo. Zatem, przepis prawa publicznego należy interpretować ściśle, w sposób niedopuszczający analogii, czy wykładni rozszerzającej. Zasada ta, w stosunku do nadzoru nad działalnością gminną - jak już wyżej wskazano - wyrażona w art. 171 ust.1 Konstytucji RP, w istocie powtórzona została w art. 85 u.s.g., i doprecyzowana w art. 87 u.s.g., w myśl której organy nadzoru mogą ingerować w działania gminy jednakże "tylko w przypadkach określonych ustawami". Oznacza to, że organy nadzoru nie są uprawnione do wychodzenia, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością gminną, poza zakres upoważnienia ustawowego – poza normę kompetencyjną.

Zdaniem Sądu, skoro art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia szczegółowo kategorie spraw, w których uchwały podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego podlegają badaniu w zakresie działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych w ramach ich właściwości rzeczowej (katalog zamknięty), to należy uznać, że tylko w tym zakresie przedmiotowym, a więc tylko tych spraw zakreślonych przez ustawodawcę, zarządzenia i uchwały mogą być objęte są zakresem kompetencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej.

Treść przepisu art. 11 ust. 1 u.r.i.o. uzasadnia uprawnione przyjęcie, że dokonując jego wykładni należy uwzględnić przewidziane przez ustawodawcę dookreślenia (doprecyzowania, ograniczenia zakresowe) odnoszące się do zakresu nadzoru w ramach właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych. Zwrócić należy uwagę na sposób sformułowania przez ustawodawcę w analizowanym przepisie omawianego zakresu. Otóż ustawodawca tylko do ściśle wskazanych spraw określonych w punktach od 1 do 7 ust. 1 art. 11 u.r.i.o. odniósł kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych. Założyć należy, że racjonalny ustawodawca, regulując właściwość rzeczową regionalnych izb obrachunkowych, nie zastosowałby takiego rozwiązania przez zawężenie zakresu przedmiotowego, uznając jednocześnie, że organ nadzoru właściwy jest w zasadzie w zakresie wszystkich spraw dotyczących finansów. Podstawowe bowiem znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania nadzoru nad samorządem terytorialnym ma normatywne określenie zakresu przedmiotowego tego nadzoru.

W państwie prawa zakres podmiotowy i przedmiotowy nadzoru nie może być ustalany przez analogię, ani tym bardziej nie może być przedmiotem domniemania. Zakres tego nadzoru, obok Konstytucji RP, jest regulowany przez przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, przepisy ustaw ustrojowych (ustawą o samorządzie gminnym, ustawą o samorządzie powiatowym, ustawą o samorządzie województwa), a także przez przepisy ustawy o finansach publicznych oraz ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Istotne także znaczenie mają przepisy materialnego prawa administracyjnego, które stanowią podstawę prawną dla dokonywania określonych rodzajów wydatków, między innymi dla dotacji przekazywanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego w celu finansowania lub dofinansowywania zadań publicznych.

Skoro jednak przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. wymienia ściśle określone kategorie spraw, w których organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały podlegające badaniu przez regionalne izby obrachunkowe, to zachodzi podstawa do przyjęcia, że tylko te uchwały objęte są zakresem kompetencji nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych. Nadzór sprawowany przez regionalne izby obrachunkowe nie obejmuje całego spektrum spraw finansowych występujących w danej jednostce samorządu terytorialnego, lecz tylko ściśle przewidziany przez ustawodawcę zakres (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 418/16; wyrok WSA w Szczecinie z 28 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 930/16 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe zasady znajdują analogicznie zastosowanie do wskazanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Kolegium RIO (obok art. 91 ust.1 u.s.g.) przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości kolegium izby należy ustalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust.

1. Z analizy treści tego przepisu nie wynika by dotyczył on uchwały podjętej w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu, ta niewątpliwie bowiem nie ma charakteru uchwały budżetowej.

Tymczasem z analizy argumentacji zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ nadzoru w ogóle nie wyjaśnił, do której kategorii spraw z zakresu nadzorczej właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych, zgodnie z art. 11 ust. 1 u.r.i.o., należy sprawa stanowiąca przedmiot regulacji w drodze uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...].

Kolegium RIO, nie dosyć, że nie powołało w ogóle w podstawie prawnej przepisu art. 11 ust. 1 u.r.i.o., to również nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, w której z kategorii spraw objętych przepisem art. 11 ust. 1 u.r.i.o. mieści się sprawa przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu, będąca przedmiotem uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] Przepis art. 11 ust. 1 u.r.i.o. stanowi bowiem regulację, nie tylko enumeratywnie określającą kategorie spraw leżących w zakresie działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych, ale przede wszystkim wytycza (określa) granice pomiędzy właściwością nadzorczą wojewody a właściwością nadzorczą regionalnych izb obrachunkowych, a nadto, stanowi doprecyzowanie powołanego przez Kolegium RIO w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego przepisu art. 18 ust. 1 u.r.i.o.

Sprawa uregulowana uchwałą Rady Miejskiej w G. nie może być potraktowana jak sprawa dotycząca ustalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 18 ust. 1 u.r.i.o., bo nie są to tożsame sprawy. Stwierdzenie zatem nieważności uchwały, bez wykazania, do której z kategorii spraw określonych art. 11 ust. 1 u.r.i.o. należy sprawa będąca przedmiotem badania nadzorczego jest niewystarczające dla ustalenia właściwości rzeczowej organu nadzoru i uznania, że sprawa ta leży kompetencji nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych. Organ nadzoru zobowiązany był wykazać właściwość rzeczową w podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a następnie w jego uzasadnieniu wyjaśnić zasadność przyjętej podstawy, czego zaniechał organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Przypomnieć zatem należy, że podstawy podejmowania odpowiednich rozstrzygnięć nadzorczych odnośnie do uchwał organu gminy wyznaczają przepisy o samorządzie gminnym oraz częściowo, w zakresie spraw finansowych, przepisy ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych.

W myśl przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru (...). Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Według art. 91 ust. 4 u.s.g. (który koresponduje z art. 11 ust. 3 u.r.i.o.), w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Wobec ogólnie wyznaczonych wskazanymi przepisami ram prawnych i podstaw "stwierdzania nieważności w całości lub w części" uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, wykładnia poszczególnych terminów użytych w treści tych przepisów dokonywana jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy uwzględnianiu poglądów doktryny.

Odnośnie podstaw do stwierdzenia nieważności aktów organu gminy przyjmuje się w judykaturze, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). To stanowisko jest powszechnie utrwalone w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 11.02 1998 r., II SA/Wr 1459/97, jak i szereg wyroków późniejszych, m.in. wyrok WSA w Krakowie z 21.11.2013 r., III SA/Kr 648/13 – publik. w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl).

Należy przy tym również zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie pokrywa się jednak z przesłankami nieważności decyzji określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18.09.1990 r., SA/Wr 849/90; wyrok NSA z 26.03.1991 r., SA/Wr 81/91, czy wyrok NSA z 16.11. 2000 r., II SA/Wr 157/99 – www.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że w orzecznictwie silnie akcentowana jest także niezasadność stwierdzania nieważności całej uchwały organu gminy w sytuacji, gdy tylko część jej postanowień jest sprzeczna z prawem. Zdaniem Sądu, okoliczność, że materia uregulowana w uchwale Rady Miejskiej w G. nie obejmuje całości delegacji ustawowej nie oznacza automatycznie, że uchwała ta nie zasługuje na ochronę prawną i podlega stwierdzeniu nieważności.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium RIO wskazało, że przywołane w podstawie prawnej przepisy (tj. art. 18 ust.1 i ust. 2 pkt 15 w związku z art. 7 ust.1 pkt 10 u.s.g., w związku z art. 4 ust.1 pkt 17 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie oraz art. 221 ust. 4 u.f.p.) nie stanowią podstawy podjęcia uchwały w sprawie regulaminu podziału środków finansowych na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu. Wskazało przy tym także, że upoważnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie "nie zostało wykonane w sposób prawidłowy", gdyż, cytuję:

"Postanowienia zarówno części normatywnej uchwały (...), jak również jej załączników nie definiują celu publicznego z zakresu sportu, a także nie określają w sposób kompleksowy warunków i trybu finansowania zadania własnego z zakresu sportu. Przede wszystkim uchwała nie określa kto może ubiegać się o dotację celową z zakresu sportu, w jakiej formie i terminie przekazywane są środki budżetowe, a także na jakie cele. Co więcej treść uzasadnienia uchwały wskazuje, że zamiarem projektodawcy uchwały było przygotowanie aktu regulującego zasady przyznawania dotacji dla klubów sportowych, co uczyniono w sposób nieprawidłowy".

Następnie Kolegium RIO odniosło się do art. 221 ust.1 u.f.p., po czym wskazało, że: (...) niezbędne jest przeprowadzenie konkursu ofert na realizowane zadanie, a przede wszystkim określenie zasad i trybu przeprowadzenia konkursu, formy przekazywania środków budżetowych, określenie podmiotów uprawnionych do aplikowania o przedmiotowe środki.". "Mając na uwadze powyższe, podjęcie uchwały wykracza poza kompetencje organu stanowiącego, które wyznacza ustawodawca w drodze przepisów ustawowych.". "Brak stosownego upoważnienia powoduje, że ów akt prawny podjęty został bez podstawy prawnej, a w konsekwencji podlega unieważnieniu.".

Dalej, odnosząc się do zapisów załącznika nr [...] do uchwały, Kolegium RIO wskazało, że organ stanowiący ogranicza dostęp do środków budżetowych, o które zgodnie z art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie mogą ubiegać się prócz stowarzyszeń, również m. in. fundacje, spółki prawa handlowego, spółdzielnie socjalne. Tym samym przywołane zapisy załącznika chwały stanowią naruszenie art. 3 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy, a nadto przede wszystkim zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.".

W ocenie Sądu, przedstawiona przez organ nadzoru argumentacja jest niewystarczająca, nie poddaje się bowiem kontroli sądowej, gdyż nie przedstawia całego procesu myślowego organu nadzoru, który wobec stwierdzenia nieważności uchwały, musi wykazać, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wprawdzie swoją argumentację organ nadzoru rozszerzył w odpowiedzi na skargę, w tym o przepis art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. (który dotyczy wieloletniej prognozy finansowej), jednakże kontroli sądowej podlega jedynie argumentacja zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie zaś w innych pismach organu. Przy czym wskazać także należy, że organ nadzoru również i w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił, dlaczego przywołany kompetencyjny przepis art. 11 ust. 1 pkt 7 u.r.i.o. znajdował zastosowanie do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały Rady Miejskiej w G.. Argumentacja organu nadzoru winna być wyczerpująca, zwięzła i jednoznaczna, czym nie cechuje się zaskarżony akt nadzoru.

W wyroku z dnia 28 września 2016 r., I SA/Gd 775/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że: "(...) właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji powinny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. W końcu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji". Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, i znajduje ono analogicznie zastosowanie w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy.

W przypadku zatem, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi w sposób nie budzący wątpliwości o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich, a nie tylko niektórych, postanowień zawartych w uchwale (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2007 r., II SA/Ol 720/07 - www.nsa.gov.pl). W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości pogląd, że uchwały organów nadzoru nie mogą być pozbawione uzasadnienia. Ze względu na odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, akty będące rozstrzygnięciami nadzorczymi w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym powinny odpowiadać wymogom co do treści, ustalonym dla decyzji administracyjnych w art. 107 § 1 K.p.a. Oznacza to, że integralną częścią rozstrzygnięcia jest uzasadnienie faktyczne i prawne.

Uzasadnienie faktyczne aktu nadzoru obejmuje powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu winno zawiera wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej oraz wyjaśnieniem właściwości rzeczowej organu nadzoru w badanej sprawie (art. 87 u.s.g. w związku z art. 11 ust. 1 u.r.i.o.).

W rozpoznawanej sprawie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym (uchwale) z dnia [...] brakuje, nie tylko wykazania kompetencji nadzorczych, ale nadto, kwalifikacji prawnej i jakiejkolwiek oceny, dlaczego organ nadzoru przyjął, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa powodującym konieczność wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. Brak wyczerpującej argumentacji w tym zakresie uniemożliwiło odtworzenie przesłanek umożliwiających wytyczenie granicy pomiędzy kwalifikowanym istotnym naruszeniem prawa a nieistotnym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, w zaskarżonej uchwale brak jest dostatecznego, przekonującego wyjaśnienia co do zastosowania przez organ określonej normy prawnej, będącej podstawą rozstrzygnięcia co do ustalonego stanu faktycznego. Niewystarczające jest dla stwierdzenia nieważności uchwały samo wskazanie przepisu, czy też, że w sposób nieprawidłowy wykonano upoważnienie ustawowe wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Z zestawienia bowiem korespondujących ze sobą przepisów art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 11 ust. 3 u.r.i.o. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części może być tylko istotne naruszenie prawa. Nie zostało to wprawdzie wprost wskazane w art. 91 ust. 4 u.s.g., ani też w art. 11 ust. 3 u.r.i.o., czy też w art. 91 ust. 1, w którym jest mowa o "uchwale sprzecznej z prawem", ale taki wniosek wynika z analizy przepisu art. 91 ust. 4 u.s.g., który stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, który koresponduje z przepisami art. 18 ust.1 i 2 pkt 15 u.s.g. [do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (ust.1), przy czym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (ust. 2 pkt 15)] w związku z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g., zgodnie z którym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych.

Stosownie zaś do art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego, o którym mowa w ust. 1, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć.

Ustawodawca, posługując się zwrotem "może określić", przyznał w tym zakresie jednostkom samorządu terytorialnego (tutaj gminie) swobodę w podjęciu decyzji co do tego, czy zasady zawarte w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie znajdą swój wyraz w uchwale, czy też nie, co oznacza, że nie jest konieczne przyjęcie takiej uchwały, pozostawiono to bowiem wyłącznie uznaniu danej jednostki samorządu terytorialnego. W poprzednim stanie prawnym istniał wymóg wydania takiej uchwały (por. art. 2 ust. 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym). Jednakże w obecnie w obowiązującym porządku prawnym (od dnia [...]) jednostka samorządu terytorialnego nie ma obowiązku określania zasad (warunków, trybu i celu) wydatkowania środków z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na cele związane z rozwojem sportu. Jednakże w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmuje taką uchwałę w oparciu o ten przepis art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, winna ona odpowiadać wszystkim wymogom przewidzianym w tym przepisie.

Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć przez pojęcie "celu publicznego" z zakresu sportu, w szczególności nie stworzył choćby przykładowego katalogu takich celów. Stanowi to źródło trudności interpretacyjnych tego terminu ze względu na jego ogólnikowość. Odwołując się do jego językowego znaczenia, za "cel publiczny" należy uznać taki cel, którego realizacja wzbudzi powszechne odczucie o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, dla dobra ogólnego. Cel publiczny jest przeciwieństwem celu prywatnego, a więc realizowanego dla partykularnych interesów jednostki czy danej grupy interesu. Konkretyzacja celu publicznego z zakresu sportu każdorazowo należeć będzie do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmującego uchwałę, o której mowa w art. 27 ust. 2 u.s., a przy jego formułowaniu powinny być brane pod uwagę zwłaszcza potrzeby mieszkańców danej wspólnoty samorządowej (komentarz M. Badura do art. 27 ustawy o sporcie).

Nie budzi wątpliwości, że sporna uchwała Rady Miejskiej w G. dotyczy przyjęcia "Regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu", który określa zasady podziału środków finansowych przyznawanych na wykonanie zadania publicznego w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej i sportu poprzez organizację zajęć współzawodnictwa i imprez z zakresu kultury fizycznej oraz rekreacji dla mieszkańców Gminy G. (§ 1 Załącznika Nr [...] do uchwały), tj. określa sposób ustalania zadań do realizacji w zakresie kultury fizycznej i sportu (przez ogłoszenie konsultacji społecznych, w ramach których organizacje składają stosowny kwestionariusz (wzór kwestionariusza stanowi załącznik nr [...] do Regulaminu), który będzie podstawą do ustalania zadań i wysokości kwot na ich realizację, zaś podstawowe kryteria oceny tych kwestionariuszy zawarto w § 4 Załącznika Nr [...] do uchwały.

Nadto, w § 6 Załącznika Nr [...] do uchwały określono działania, które nie mogą być finansowane z dotacji. Natomiast w uzasadnieniu uchwały wskazano, że: "Głównym celem regulaminu jest wprowadzenie jasnych, konkretnych i czytelnych zasad podziału środków".

Z powyższego wynika, że w badanej uchwale został zrealizowany zakres materii przekazanej do uregulowania organowi gminy w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie.

Jeżeli zdaniem organu nadzoru, uchwała Rady Miejskiej w G. nie spełniała wszystkich wymogów przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, to dla stwierdzenia nieważności uchwały nie było wystarczające wskazanie, że: "upoważnienie wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie nie zostało wykonane w sposób prawidłowy". Organ nadzoru zobowiązany był wykazać, że doszło do istotnego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które skutkowało koniecznością wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie zostały wskazane takie uchybienia, które pozwalałyby przyjąć, że postanowienia uchwały Rady Miejskiej w G. są sprzeczne z prawem.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO, odnosząc się do art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie, ograniczyło się do stwierdzenia, że:

"Postanowienia zarówno części normatywnej uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...], jak również jej załączników nie definiują celu publicznego z zakresu sportu, a także nie określają w sposób kompleksowy warunków i trybu finansowania zadania własnego z zakresu sportu. Przede wszystkim uchwała nie określa kto może ubiegać się o dotację celową z zakresu sportu, w jakiej formie i terminie przekazywane są środki budżetowe, a także na jakie cele. Co więcej treść uzasadnienia uchwały wskazuje, że zamiarem projektodawcy uchwały było przygotowanie aktu regulującego zasady przyznawania dotacji dla klubów sportowych, co uczyniono w sposób nieprawidłowy.".

Dalej, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru odniósł się do treści art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (który nie stanowił podstawy podjęcia ww. uchwały) wskazując, że z przepisu tego wynika, że: "(...) podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań. Ustawodawca przewidział jednak, że zlecenie tych zadań następuje na zasadach określonych w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. A zatem niezbędne jest przeprowadzenie przez dotującego konkursu ofert na realizowane zadanie, a przede wszystkim określenie zasad i trybu przeprowadzania konkursu, formy przekazywania środków budżetowych, określenie podmiotów uprawnionych do aplikowania o przedmiotowe środki.".

Po czym organ nadzoru stwierdził, że: "Mając na uwadze powyższe podjęcie stosownej uchwały wykracza poza kompetencje organu stanowiącego, które wyznacza ustawodawca w drodze przepisów ustawowych. Należy zauważyć, że akty prawa miejscowego stanowione prze organy stanowiące zaliczane są do aktów o charakterze podustawowym, a tym samym mają charakter służebny w stosunku do ustaw, a także muszą być podejmowane na podstawie wyraźnie przyznanej kompetencji do ich stanowienia. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym upoważnienie ustawowe wskazuje przedmiot i granice upoważnienia (wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r. I OSK 326/06). Brak stosownego upoważnienia powoduje, że ów akt prawny podjęty został bez podstawy prawnej, a w konsekwencji podlega unieważnieniu.".

Końcowo organ nadzoru wskazał, że: "Należy również zwrócić uwagę na dane podlegające wypełnieniu w kwestionariuszu organizacji przystępującej do realizacji zadania pt. "Wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej i sportu poprzez organizację zajęć, współzawodnictwa i imprez z zakresu kultury fizycznej oraz rekreacji dla mieszkańców Gminy G. w roku [...]", stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego. W pkt 1 ww. kwestionariusza wpisowi podlega pełna nazwa Stowarzyszenia. A zatem organ stanowiący ww. zapisem ogranicza dostęp do środków budżetowych, o które zgodnie z art. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mogą ubiegać się prócz stowarzyszeń również m.in. fundacje, spółki prawa handlowego, spółdzielnie socjalne. Tym samym przywołane zapisy załącznika uchwały stanowią naruszenie art. 3 ust. 2 i 3 przywołanej ustawy, a nadto przede wszystkim zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji.".

Z powyższego wynika, że organ nadzoru wskazał, jakie jego zdaniem wystąpiły uchybienia w badanej uchwale, nie rozważył jednak wpływu tych uchybień na byt prawny i funkcję całej uchwały w kontekście stwierdzonej jej nieważności. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie rozpatrzył więc skutków stwierdzonej przez siebie niepełnej realizacji upoważnienia ustawowego w kontekście przewidywanego przez ustawodawcę w art. 91 ust. 4 u.s.g. nie tylko istotnego naruszenia prawa, ale także nieistotnego naruszenia prawa, które jednak nie skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu.

Odwołać się przy tym należy do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.11.2005 r., sygn. akt I OSK 797/05 (publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten uznał, że:

"(...) naruszenie prawa przez pominięcie w treści aktu wykonawczego samorządu terytorialnego niektórych materii przekazanych do uregulowania w formie takiego aktu nie stanowi istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak podkreśla bowiem B. A., Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997 r nr 4 s. 23 i d. t. 6 według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Podobne stanowisko zajął NSA wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można natomiast. zaliczyć, jak wskazuje Z. K., Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994/6 /13 t.1, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przy założeniu, że istnieje przepis umocowujący do jej podjęcia. Wydaje się, że przy aktach samorządu terytorialnego częściowa realizacja upoważnienia może być także zaliczana do wad nieistotnych. Skutki takiego zaniechania mogą bowiem zostać zniesione przez wydanie dodatkowej uchwały mającej niejako uzupełniający charakter.".

Wprawdzie przytoczone wyżej stanowisko zostało wyrażone na tle innego stanu faktycznego i prawnego, jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, argumentacja tam wskazana znajduje analogicznie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W istocie bowiem stwierdzonych przez organ nadzoru uchybień odnośnie uchwały Rady Miejskiej w G. istniała możliwość prawidłowego wypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego przez wydanie odrębnej uchwały uzupełniającej (zmieniającej), a zatem w istocie stwierdzona wadliwość była tego rodzaju, że uchwała nie wymagała pozbawienia bytu prawnego w całości, a co najmniej organ nadzoru tego nie wykazał.

Zdaniem Sądu, uwzględnienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru uzasadniał przede wszystkim brak przedstawienia przez organ przekonujących argumentów przemawiających za koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie przyjęcia regulaminu podziału środków finansowych przez Gminę G. na zadania publiczne w zakresie kultury fizycznej i sportu. Organ nie wyjaśnił procesu myślowego jaki przeprowadził dochodząc do wniosku, że cała ww. uchwała organu Gminy G. jest sprzeczna z prawem (materialnym lub przepisami ustrojowymi). Przedstawiona argumentacja jest, zdaniem Sądu, niewystarczająca, nie dowodzi bowiem sprzeczności postanowień tej uchwały z prawem, a jedynie, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia ustawowego, co nie jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Organ nadzoru jest uprawniony zakwestionować ważność niektórych postanowień danego aktu, uchylając go jednocześnie w całości, lecz wówczas zobowiązany jest wyraźnie umotywować swoje stanowisko, dlaczego bez tych postanowień akt nie stanowiłby kompletnej regulacji odpowiadającej prawu. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nadzoru nie wykazał.

Niewątpliwie z art. 91 ust. 1, 3 i 4 u.s.g. wynika, że aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności całej uchwały, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność jej postanowień z prawem, wyjaśniając sens i znaczenie przepisów, które w jego ocenie zostały istotnie naruszone i uchwała ta w związku z tym musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. W przypadku pominięcia w uchwale części wymogów zawartych w upoważnieniu ustawowym (art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie) organ nadzoru powinien wskazać, że uchwała dotknięta taką wadą nie wypełnia w całości celu i funkcji, dla której została podjęta. Jeżeli więc organ nadzoru uważał, że podejmując sporną uchwałę, Rada Miejska w G. nie wykonała upoważnienia wynikającego z art. 27 ust. 2 ustawy o sporcie w sposób prawidłowy, gdyż jej postanowienia nie definiują celu publicznego z zakresu sportu, a także nie określają w sposób kompleksowy warunków i trybu finansowania zadania własne z zakresu sportu, to winien rozważyć jednocześnie, czy stwierdzona nieprawidłowość mogła zostać wyeliminowana przez stosowną zmianę przedmiotowej uchwały.

Wobec tego, że organ nadzoru nie wykazał, że uchwała Rady Miejskiej w G. w sposób istotny naruszyła prawo, tym samym, w ocenie Sądu, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, a co najmniej organ nadzoru nie wykazał by wystąpiły przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości. Organ nadzoru nie może ogólnikowo przedstawiać swojej argumentacji, i poprzestać na stwierdzeniu, że upoważnienie ustawowe nie zostało wykonane prawidłowo, gdyż nie zawiera wszystkich jego elementów. Uzasadnienie organu nadzoru, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, musi być wyczerpujące, a przede wszystkim jednoznacznie wykazujące, że doszło do istotnego naruszenia prawa, których to wymagań nie spełnia zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, co stanowiło powód jego uchylenia na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Sumując, zdaniem Sądu, Kolegium RIO, po pierwsze - nie wyjaśniło, jak ustaliło swoją właściwość rzeczową w oparciu o zastosowaną w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przesłankę z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. W ocenie Sądu, zastosowany przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o. nie przesądza o rzeczowej właściwości organu nadzoru, zaś pełna argumentacja organu w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. Wobec braku takiej argumentacji uznać więc należało, że uchwała Kolegium RIO z dnia [...] nie kwalifikowała się jako wydana w sprawie przewidzianej w art. 11 ust. 1 u.r.i.o., a tym samym nie znajdowała się w zakresie kompetencji nadzorczych regionalnej izby obrachunkowej, a więc nie podlegała nadzorowi sprawowanemu przez Kolegium RIO.

Wskazać nadto należy, że o właściwości rzeczowej organu nadzoru w niniejszej sprawie nie przesądza także wyżej przytoczony art. 171 Konstytucji RP, w tym ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Oprócz podniesionych już wyżej uwag co do tego przepisu konstytucyjnego, podkreślić nadto należy, że Konstytucja RP wyznacza, zakreśla podstawowe elementy nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, określając jego zakres i kryterium. Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nadzorem z punktu widzenia legalności objęto działalność jednostek samorządu terytorialnego bez żadnych kwalifikujących ją przymiotników, a więc działalność jednostek samorządu terytorialnego. Norma prawna zawarta w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP podlega jednak konkretyzacji, doprecyzowaniu w przepisach ustawowych, co w rozpoznawanej sprawie należy odnieść do art. 85 i 87 u.s.g. Regulacje ustawowe przesądzają o tym, że nadzór regionalnych izb obrachunkowych nad samorządem terytorialnym ma charakter przedmiotowy – dotyczy działalności jednostek samorządu terytorialnego w ściśle określonych ustawami kategorii spraw, a nie samych tych podmiotów prawa.

Dopiero poszczególne przepisy prawne ustawy, regulujące określone rodzaje rozstrzygnięć nadzorczych, wprowadzają pewne ograniczenia (por. M. Prus, Skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze, C.H.BECK, Warszawa 2014 r.).

W tym zakresie wskazać należy, że - jak już wyjaśniono wyżej – ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych rozróżnia i rozgranicza sferę uprawnień nadzorczych i sferę uprawnień kontrolnych izb obrachunkowych oraz podmiotowy i przedmiotowy zakres kontroli i nadzoru. Niedopuszczalna jest tym samym rozszerzająca wykładnia przepisów kompetencyjnych, skoro ustawodawca wyraźnie zawężył ten zakres nadzoru. Fundamentalną zasadą państwa prawa jest zasada, że kompetencji organu administracji państwowej do działań władczych (w tym uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały organu j.s.t.) nie można domniemywać. (por. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r., Nr 1/94 OTK 1994, nr 2 poz. 47; wyrok NSA z dnia 14 marca 1994 r., sygn. akt III SA 1090/93 – LEX nr 25995; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt FSK 1748/04 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, nie był związany granicami skargi, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając powyższe Sąd zbadał, czy Kolegium RIO powołało w uchwale prawidłową podstawę prawną. Wadliwe wprawdzie powołanie w uchwale podstawy prawnej nie skutkuje brakiem właściwości regionalnej izby obrachunkowej w sprawie. Jednakże w świetle art. 18 ust. 1 pkt 1 u.r.i.o., zastosowanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały Kolegium RIO, nie było podstaw do uznania, aby przedmiot uchwały Rady Miejskiej w G., objętej postępowaniem nadzorczym, odpowiadał wskazanej podstawie, czy chociażby którejkolwiek z podstaw w zamieszczonych w art. 11 ust. 1 u.r.i.o.

Końcowo wskazać należy na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, w którym trafnie wskazano, że: "Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii."

Podnieść przy tym także należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że żaden organ władzy publicznej nie może wprowadzać własnych, odrębnych od rozwiązań ustawowych reguł, a zatem i w przedmiocie ustalania kompetencji, o ile przepis ustawy tego nie przewiduje wprost. Z tego też względu, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżąca Gmina miała rację, że Regionalna Izba Obrachunkowa w S. nie posiadała kompetencji do wydania zaskarżonego aktu, a przynajmniej tego nie wykazała w niniejszej sprawie, co skutkowało koniecznością jego uchylenia.

Sumując, Kolegium RIO, po pierwsze - nie wykazało, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w formie uchwały z dnia [...] mieściło się w zakresie spraw objętych art. 11 ust. 1 u.r.i.o., który statuuje właściwość rzeczową regionalnej izby obrachunkowej. Sąd stwierdził, że orzekając w ramach nadzoru nad działalnością gminną o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały Rady Miejskiej w G., bez wskazania i wykazania uzasadnionej samodzielnej podstawy prawnej, Kolegium RIO przekroczyło ustawowe ramy przyznanych regionalnej izbie obrachunkowej przez prawo kompetencji nadzorczych, czym naruszyło przepisy art. 85 i art. 87 u.s.g. w związku z art. 1 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 u.r.i.o.

Po drugie - Kolegium RIO, w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały ogólnikowo wskazało przyczynę stwierdzenia nieważności uchwały, jednakże nie wykazało, że była sprzeczna z prawem, a tym samym, że wystąpiły okoliczności przesądzające o nieważności uchwały, a więc, że w sposób istotny naruszyła prawo, do czego organ nadzory jest zobowiązany w myśl art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 107 § 1 K.p.a.

Wobec tego, zarzuty skargi co do przekroczenia kompetencji nadzorczych przez Kolegium RIO oraz co do braku uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego należało uwzględnić jako zasadne.

Stwierdzając zatem w rozpoznawanej sprawie brak wykazania przez Kolegium RIO prawnych możliwości do wydania zaskarżonej uchwały (brak wykazania właściwości rzeczowej), a także brak wykazania, że badana uchwała Rady Miejskiej w G. naruszyła w sposób istotny prawo, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną uchwałę (akt nadzoru).

Postępowanie sądowe w rozpoznawanej sprawie było wolne od kosztów sądowych stosownie do art. 100 u.s.g.