Uzasadnienie
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. (dalej jako "Instytucja Pośrednicząca") ogłosił konkurs nr [...] dla Działania 8.10 Wsparcie osób dorosłych, w szczególności osób o niskich kwalifikacjach i osób starszych w zakresie doskonalenia umiejętności wykorzystywania technologii informacyjno - komunikacyjnych i porozumiewania się w językach obcych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z..
W ramach ww. konkursu E. D. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą PROGRES E. D. z siedzibą w C. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżąca"), złożyła wniosek o dofinansowanie.
W dniu 30 sierpnia 2017 r. Instytucja Pośrednicząca ogłosił listę projektów wybranych do dofinansowania w ramach ww. konkursu. Wnioskodawczyni znalazła się na ww. liście, będąc na pozycji 14, uzyskując 130 pkt, a tym samym uzyskując pozytywny wynik oceny wniosku.
Na etapie zmierzającym do zawarcia umowy o dofinansowanie Instytucja Pośrednicząca powzięła m.in. wątpliwości w zakresie dokumentów potwierdzających prowadzenie przez Wnioskodawczynię działalności gospodarczej na terenie województwa [...], przez minimum pełnych 12 miesięcy na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie tj. na dzień 11 maja 2017 r.
Wnioskodawczyni w dniu 20 października 2017r. została wezwana przez Instytucję Pośredniczącą do złożenia szczegółowo opisanych dokumentów na potwierdzenie spełniania kryterium w postaci posiadania, od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku, siedziby, filii, delegatury, oddziału czy innej prawnie dozwolonej formy organizacyjnej działalności podmiotu na terenie województwa [...] określonego w Regulaminie konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, Oś priorytetowa: VIII Edukacja, Działanie 8.10, wersja 1.1 z dnia 5 kwietnia 2017 roku. Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż należy przedłożyć dodatkowe wyjaśnienia lub dokumenty w tym zakresie.
W odpowiedzi na wezwanie z dnia 30 października 2017r. Wnioskodawczyni przedstawiła wyjaśnienia, wskazując, iż lokali przy ul. [...] w K. nie jest jedynym miejscem prowadzenia przez projektodawcę działalności gospodarczej na terenie województwa [...]. Projektodawca na terenie województwa [...] realizował bowiem projekt nr [...] w okresie [...] i w ramach niniejszego projektu prowadził biuro na terenie województwa [...], realizował także formy wsparcia, wynajmował sale szkoleniowe itp. Na potwierdzenie powyższego Wnioskodawczyni przedłożyła umowę użyczenia lokalu, która została zawarta na ponad 12 miesięcy przez złożeniem wniosku o dofinansowanie, a dotyczącą miejsca gdzie prowadzona była przez nią działalność.
Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwał Wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących prowadzenia działalności podmiotu na terenie województwa [...]. Wskazywano, że w związku z przedłożeniem umowy użyczenia lokalu, z uwagi na fakt, iż Wnioskodawca nie ponosił kosztów najmu tego lokalu, należy przedłożyć także dokumenty potwierdzające faktyczne wykonywanie czynności związanych z działalnością gospodarczą w tym miejscu, np. faktury VAT za media, bądź dokumenty potwierdzające zatrudnianie pracowników w tym miejscu.
Wnioskodawczyni przesłała kopie dokumentów z okresu poprzedzającego złożenie wniosku o dofinansowanie projektu, które jej zdaniem potwierdzały prowadzenie przez nią działalności na terenie województwa [...]. Złożono także wyjaśnienia dotyczące rozbieżności w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, w zakresie dodatkowych miejsc wykonywania działalności.
W kolejnym wezwaniu Instytucja Pośrednicząca zobowiązała do złożenia dokumentów niezbędnych do podpisania umowy dotyczących umowy użyczenia lokalu które uzupełniono pismem z dnia 26.01.2018r.
Wobec złożonych wyjaśnień i uzupełnionych dokumentów Instytucja Pośrednicząca ponownie wezwała Wnioskodawczynię w dniu 2 lutego 2018 r. do uzupełnienia wskazując, że przedłożone dotychczas dokumenty budzą wątpliwości.
Pismo z odpowiedzią na wezwanie do przedłożenia dokumentów Wnioskodawczyni wysłała w dniu 15 lutego 2018 r.
Pismem z dnia 9 kwietnia 2018 r. Instytucja Pośrednicząca uznała, iż przedłożone dokumenty wciąż budzą wątpliwości co do faktycznego spełnienia kryterium opisane jako posiadanie przez Beneficjenta od co najmniej 1 roku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwoloną formy organizacyjną działalności podmiotu na terenie województwa [...]. Instytucja Pośrednicząca uznała, iż wpis do CEIDG, gdzie przedstawiono dodatkowy adres wykonywania działalności w K. przy ul. [...], który został dokonany w październiku 2016 roku, ma decydujące znaczenie - nie uwzględniając wyjaśnień w zakresie deklaratywności wpisu do CEIDG.
Ponadto Instytucja Pośrednicząca zakwestionowała także możliwość użyczenia lokalu, w którym Wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą a także uznała, za nieudowodnione ponoszenie przez nią kosztów związanych z działalnością pomimo przedłożenia kompletnej dokumentacji w zakresie użyczenia lokalu oraz wielu rachunków, not czy faktur w zakresie prowadzonej działalności.
Z uwagi na powyższe Instytucja Pośrednicząca odmówiła podpisania umowy o dofinansowanie.
Instytucja Pośrednicząca dnia 17 maja 2018 r. (doręczone w dniu 22 maja br.), znak [...] nie uwzględniła protestu złożonego w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o dofinansowanie nr [...] w zakresie spełniania kryterium wyboru projektu w postaci posiadania od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwolonej formy organizacyjnej działalności podmiotu na terenie województwa [...].
W skardze na rozstrzygnięcie Instytucji Pośredniczącej z dnia 17 maja 2018 r. (doręczone w dniu 22 maja br.), znak [...] o nieuwzględnieniu protestu złożonego w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku o dofinansowanie nr [...] w zakresie spełniania kryterium wyboru projektu w postaci posiadania od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku siedziby, filii, delegatury, oddziału lub innej prawnie dozwolonej formy organizacyjnej działalności podmiotu na terenie województwa [...], na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm., dalej jako "ustawa wdrożeniowa") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Skarżąca zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprzestrzeganie w trakcie oceny spełniania przez wniosek o dofinansowanie kryterium wyboru projektu, podstawowych zasad ogólnych wyłaniania projektów do dofinansowania tj. zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinasowania (dotyczy oceny kryterium zawartego w Regulaminie konkursu nr [...] [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020, Oś priorytetowa: VIII Edukacja, Działanie 8.10, wersja 1.1 z dnia 5 kwietnia 2017 roku, w części 4.2 I faza oceny, Kryteria dopuszczalności pkt 8 Wymogi organizacyjne "Beneficjent od co najmniej 1 roku na dzień złożenia wniosku posiada siedzibę, filię, delegaturę, oddział lub inną prawnie dozwoloną formę organizacyjną działalności podmiotu na terenie województwa [...]";
- 2) naruszenie art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez żądanie od Skarżącej informacji i dokumentów, które nie mają charakteru wyłącznie niezbędnego do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów,
- 3) naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uchylanie się WUP w S. od zawarcia umowy pomimo, iż wybrany do dofinansowania projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, a także na podstawie których umowa niniejsza powinna zostać z Wnioskodawcą zawarta.
I wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na rozprawie pełnomocnik Instytucji Pośredniczącej wniósł o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na złożenie zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez Wnioskodawczynię w związku z dokumentowaniem prowadzenia działalności na terytorium województwa [...]. Po oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania sądowego, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) - dalej jako "P.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 tej ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej, zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie kontroli sądowej została poddana informacja Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 17 maja 2018 r. nr [...]. jako Instytucji Pośredniczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Z. 2014-2020 (dalej: IP RPO W[...]).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślony zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno informację z dnia 9 kwietnia 2018 r. zawierającą negatywną ocenę projektu, jak również informację z dnia 17 maja 2018 r. o nieuwzględnieniu protestu, podpisała ta sama osoba Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu P. A. [...]. Stanowi to naruszenie art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej.
Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów, w rozpatrywaniu protestu, w weryfikacji, o której mowa w art. 56 ust. 2, a także w ponownej ocenie, o której mowa w art. 58 ust. 3, nie mogą brać udziału osoby, które były zaangażowane w przygotowanie projektu lub jego ocenę. Przepis art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Natomiast art. 67 ustawy wdrożeniowej stanowi, że do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.
Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu unormowano w art. 24 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) - dalej jako "k.p.a.". W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.
Wskazane wyżej przepisy k.p.a. regulujące wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu mają zastosowanie w sprawie dotyczącej oceny wniosków dokonywanej w ramach postępowań konkursowych przeprowadzanych w trybie przepisów ustawy wdrożeniowej. Odpowiednio stosując art. 24 § 1 k.p.a. należy mieć na uwadze, że instytucja wyłączenia pracownika organu dotyczy zasadniczo spraw związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych. Pomimo tego, że informacja z dnia 9 kwietnia 2018 r. którą IP RPO WZ poinformowała Skarżącą, że odstępuje od podpisania umowy, nie była decyzją administracyjną, to z racji odesłania zawartego w art. 60 i art. 67 ustawy wdrożeniowej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy należało odpowiednio stosować przepisy k.p.a. regulujące instytucję wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie. Instytucję tę należy postrzegać - jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK ZU 2005, nr 3/A, poz.
- 20) - jako służącą realizacji prawa strony do obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy.
W judykaturze podnosi się, że regulację, o której mowa w art. 60 ustawy wdrożeniowej, należy rozumieć szeroko, co oznacza, że każda osoba, która na jakimkolwiek etapie postępowania konkursowego i również przed tym postępowaniem, w jakimkolwiek charakterze i zakresie brała udział w przygotowaniu projektu (wniosku) lub jego ocenie (formalnej lub merytorycznej) podlega wyłączeniu od rozpoznawania protestu. Związek danej osoby z projektem nie musi mieć charakteru bezpośredniego. Zakaz, o którym mowa w tym przepisie dotyczy osób, które poczynając od momentu złożenia projektu do konkursu były zaangażowane w jego rozpatrywanie i czynności, których związanie z tym projektem znalazło swój wyraz w treści dotyczącej tego projektu dokumentacji przebiegu procedury konkursowej, w tym osoba, która informowała o wynikach oceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 364/13, LEX nr 1310453; czy z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 494/11, LEX nr 1081546).
W wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3048/17 (LEX nr 2394050) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 60 ustawy wdrożeniowej odnosi się do wszystkich czynności wiążących się z określonym projektem i nie ogranicza się do jego oceny (podobnie NSA w wyrokach z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 125/11, LEX nr 992332; i z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1367/10, LEX nr 746087).
Nie można nie dostrzegać, że analizowany przepis stanowi o wszystkich czynnościach związanych z określonym projektem, zaś sama ocena projektu jest tylko jedną z nich. Nie chodzi zatem tylko o ocenę merytoryczną projektu, ale o każdą czynność z projektem związaną, która znajduje odbicie w dokumentacji dotyczącej danego wniosku. Także podpisanie informacji skierowanej do wnioskodawcy o wynikach oceny projektu czy o wynikach postępowania odwoławczego jest czynnością związaną z projektem - w tym przypadku - z oceną projektu. Udział osoby w dokonywaniu tych czynności na jakimkolwiek z etapów rozpatrywania wniosku wyłącza tę osobę od udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym od dokonywania ponownej oceny wniosku po uwzględnieniu protestu (tak NSA w wyroku z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087).
Podzielając powyższe poglądy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 60 ustawy wdrożeniowej. Obie informacje skierowane do Skarżącej - zarówno z dnia 9 kwietnia 2018 r. i z dnia 17 maja 2018 r., podpisała z ramienia instytucji przeprowadzającej postępowanie ta sama osoba - Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu P. A. [...] Z uwagi na gwarancyjny charakter zakazu przewidzianego w art. 60 ustawy wdrożeniowej należy uznać, że jego złamanie jest istotnym naruszeniem prawa, mającym wpływ na wynik oceny. Sytuacja, w której osoba podlegająca wyłączeniu dokonała czynności na etapie rozpatrzenia protestu, podważa zasadę rzetelności i bezstronności, o której mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej Sąd uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Instytucji Pośredniczącej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ jeszcze raz rozpozna protest przez osobę niepodlegającą wyłączeniu w świetle art. 60 ustawy wdrożeniowej.
Wobec takiego stanu rzeczy Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi, ani też udzielić wskazówek co do dalszego toku postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że w sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, że protest został rozpatrzony przez osobę wyłączoną od tej czynności, formułowanie przez ten sąd ocen co do przyczyn negatywnej oceny i ewentualnych zaleceń stanowiłoby niedopuszczalne zastępowanie właściwych organów w realizacji ich zadań własnych i nie ma nic wspólnego z oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 268/11, LEX nr 1080087; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 998/13, LEX nr 1406852).
Sąd oddalił wniosek o zawieszenie postępowania sądowego albowiem zdaniem Sądu przedmiotowy wniosek Instytucji Pośredniczącej skierowany do organów ścigania nie stał na przeszkodzie orzekania w sprawie ze skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie.
Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.