Uzasadnienie
Związek Gmin D. O. w C. (dalej: "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na uchwałę nr [...] Regionalna Izba Obrachunkowa (dalej: "organ nadzoru") z [...] listopada 2020 r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin D. O. z [...] października 2020 r. dotyczącej wyboru metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty (Dz.Urz.Woj.Zach. z 9 października 2020 r. poz. 4450) oraz uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Gmin D. O. z [...] października 2020 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Zach. z 13 października 2020 r. poz. 4469).
Uchwały Związku Gmin D. O. wzbudziły wątpliwości organu nadzoru co do zgodności z przepisami prawa, w szczególności z ustawą z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.; dalej "u.c.p.g.").
W § 1 uchwały Nr [...] zawarto następujący zapis: "dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłaty miesięcznej od gospodarstwa domowego obliczonej według stawki określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 oraz opłaty stanowiącej iloczyn średniomiesięcznej ilości zużytej wody na nieruchomości i stawki opłaty określonej w § 2 ust. 1 pkt 2". Następnie w § 2 ust. 1 ustalono stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi: w pkt 1 w wysokości 23 zł - opłatę miesięczną od każdego gospodarstwa domowego na danej nieruchomości, w pkt 2 natomiast: 8,60 zł za każdy metrł zużytej wody w gospodarstwie domowym.
Zdaniem organu nadzoru Zgromadzenie Związku Gmin dokonało nieuprawnionego połączenia dwóch metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. od gospodarstwa domowego oraz średniomiesięcznej ilości zużytej wody, podczas gdy z art. 6k ust. 1 i 2 u.c.p.g. wynika, iż gmina dokonuje wyboru jednej z metod określonych w tych przepisach. Ustawodawca dopuścił wprawdzie możliwość stosowania na obszarze gminy więcej niż jednej metody obliczania opłaty, jednakże w ocenie Kolegium, nie dotyczy to tego samego właściciela nieruchomości.
Organ nadzoru stwierdził, że wybór metody obliczania opłaty za gromadzenie odpadów komunalnych z terenu nieruchomości zamieszkałych, dokonany w drodze uchwały Nr [...] został ustalony niezgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w sprawie wyboru metody i ustalenia wysokości stawki opłaty uczyniło zbędną uchwałę w sprawie wzoru deklaracji, będącą aktem wykonawczym, w wyniku czego organ nadzoru stwierdziło również nieważność Uchwały Nr [...].
Niezależnie od stwierdzenia nieważności ww. uchwały Nr [...], organ nadzoru zwrócił nadto uwagę na wątpliwość dotyczącą jej części normatywnej oraz niektórych jej załączników w zakresie, w jakim organ stanowiący związku nałożył na mieszkańców obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów i oświadczeń, a tym samym podania danych wykraczających poza dane niezbędne do ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Powyższej uchwale organu nadzoru skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- 1. błędną wykładnię art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ nadzoru, jakoby niedopuszczalne było łączenie dwóch metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. od gospodarstwa domowego i średniomiesięcznej ilości zużytej wody, i stosowanie ich łącznie w stosunku do jednego właściciela nieruchomości, podczas gdy ustawa nie zakazuje łączenia metod, ani nie wskazuje, że wybrana powinna być jedna metoda;
- 2. błędną wykładnię art. 6n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, iż strona skarżąca nie mogła swobodnie ustalić katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zwanej dalej "deklaracją" oraz bezzasadnego uznania, jakoby dokumenty wymienione w § 2 uchwały w sprawie określenia wzoru deklaracji nie były niezbędne do obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jak również nie stanowiły danych niezbędnych do wystawienia tytułu wykonawczego wobec osoby składającej deklarację.
W związku z powyższym skarżący wniósł o:
- 1. uwzględnienie skargi i uchylenie uchwały organu nadzoru w całości,
- 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wypływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, zgodnie z którym "przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga podlega oddaleniu.
Przedmiotem sporu jest możliwość łączenia przez radę gminy dwóch metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tj. od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.c.p.g.) i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.) oraz stosowanie ich łącznie w stosunku do jednego właściciela nieruchomości. Natomiast zawarty w skardze zarzut dotyczący braku możliwości swobodnego ustalania przez radę gminy katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest skutkiem uchylenia przez organ nadzoru uchwały Nr [...], będącej aktem o charakterze wykonawczym do uchwały Nr [...]. Organ bowiem przy okazji uchylenia tego aktu wykonawczego, zwrócił skarżącej uwagę na wątpliwości względem zawartych w uchwale zapisów w części normatywnej oraz niektórych załączników, a tym samym niejako de lege ferenda odniósł się do tego, jaki wykaz dokumentów i oświadczeń potwierdzających dane zawarte w deklaracji gmina może określić w uchwale.
Przechodząc do sporu dotyczącego możliwości łączenia przez radę gminy dwóch metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy wskazać, że w myśl art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.
Zgodnie z art. 6j ust. 1 ww. ustawy, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:
- 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub
- 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
- 3) powierzchni lokalu mieszkalnego
- - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.
Natomiast zgodnie z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.
Z przytoczonych wyżej przepisów wynika zatem, że rada gminy ma do wyboru cztery metody ustalenia opłaty: trzy "iloczynowe" i jedną "sztywną". W ocenie sądu, wykładnia językowa powołanych przepisów wskazuje, że dla danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, rada gminy dokonuje wyboru jednej metody spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, zatem jednej spośród trzech "iloczynowych" lub metodę "sztywną".
Nadto przepis wskazuje, że dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody na obszarze gminy. Dokonując wykładni językowej wyrażenia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. po średniku, należy zauważyć, że powołany przepis odnosi się do obszaru danej gminy, a nie do nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. Dla wzmocnienia wyniku wykładni językowej, można odwołać się do dyrektyw wykładni funkcjonalnej. Dopuszczalne jest to m.in. w sytuacjach, w których wyinterpretowana norma przy zastosowaniu językowych reguł wykładni nadal pozostawia wątpliwości interpretacyjne. Niemniej jednak w ocenie sądu, stosowanie przez skarżącą w tym przypadku wykładni rozszerzającej (interpretatio extensiva) interpretowanego przepisu stanowiłaby naruszenie systemu wartości przypisywanych prawodawcy. Jak słusznie bowiem wskazał organ nadzoru, w przypadku przyjęcia zaproponowanej przez skarżącą wykładni rozszerzającej przepisu, jedno gospodarstwo domowe zostałoby zobowiązane do uiszczenia dwóch opłat za tę samą usługę.
Słusznie zdaniem sądu organ nadzoru – dla wzmocnienia swojej argumentacji – odwołał się również do wykładni historycznej przedmiotowego aktu prawnego wskazując, że przed nowelizacją u.c.p.g., która weszła w życie 6 marca 2013 r. przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowił, że "rada gminy w drodze uchwały dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi". Modyfikacja treści tego przepisu – jak zasadnie wskazał organ nadzoru – nie wpłynęła bynajmniej na jego pierwszą część zawartą przed średnikiem, lecz pozwoliła gminom na wybór różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gminy. Zawarte w powołanym przepisie wyrażenie "dokona wyboru metody (...) spośród metod" jest tożsame z ówczesnym wyrażeniem "dokona wyboru jednej z określonych metod". W obu wersjach wybrana przez radę gminy metoda dla danej nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy winna być jedna spośród kilku wskazanych do wyboru.
Natomiast metod tych może być kilka na obszarze gminy. Wariant zawarty w art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine może znaleźć w przypadku, gdy gmina podzielona jest na sektory (zob. art. 6d ust. 2 u.c.p.g.), które się różnią, np. jedne sektory obejmują zabudowę wielkomiejską, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa z zabudową wielorodzinną, inne obejmują tereny wiejskie, gdzie dominuje funkcja rolnicza.
Słuszny jest również argument organu nadzoru, że zastosowanie łącznie kilku metod obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stoi w sprzeczności z zasadami ustalenia stawki maksymalnej, bowiem w świetle postanowień art. 6k ust. 2a u.c.p.g., dla każdej z ustawowych metod określono stawki maksymalne. Należy bowiem wskazać, że stawki maksymalne są mnożnikami, osobno definiowanymi dla każdej metody spośród określonych w art. 6j ust. 1, 2 u.c.p.g. Tym samym koniunkcja dwu lub więcej metod może prowadzić do przekroczenia stawek maksymalnych określonych przez prawodawcę.
Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie sądu, przyjęta przez skarżącą metoda wykładni powołanych przepisów jest błędna i nie znajduje swojego uzasadnienia w prawidłowo zinterpretowanych przepisach prawa.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku możliwości swobodnego ustalania katalogu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tutejszy sąd stwierdza, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] jako aktu wykonawczego, było następstwem stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] z przyczyn wyżej wskazanych, a nie z uwagi na zawartość merytoryczną aktu. Wątpliwości organu nadzoru powzięte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały co do zgodności z obowiązującym prawem, nie stanowiły zatem przedmiotu rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w sentencji zaskarżonej uchwały. Miały one jedynie charakter instruujący organ jednostki do podjęcia uchwały zgodnie z ocenią i doświadczeniem organu nadzoru.
Niemniej jednak, z uwagi na powyższe, tutejszy sąd uznał za zasadne wskazanie, że art. 6n ust. 2 u.c.p.g. uprawnia rady gmin do określenia w omawianej uchwale wykazu dokumentów potwierdzających dane zawarte w deklaracji. Z kolej deklaracja obejmuje wyłącznie dane konieczne do poprawnego obliczenia wysokości opłaty. Rada gminy nie ma prawa żądać od właścicieli nieruchomości dokumentów, które pozostają bez związku z danymi determinującymi wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (mogą to być dane dotyczące parametru właściwego dla danej metody ustalenia opłaty – np. ilości zużytej wody, a od 6 marca 2013 r. także informacje potwierdzające uprawnienie do zastosowania danej stawki, opłaty – jeśli stosuje się różnicowanie stawek). Ustawodawca wprowadził bowiem deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jako podstawowy dokument zawierający oświadczenie zobowiązanego do jej złożenia o danym stanie faktycznym, nie zaś zbiór dokumentów (oświadczeń) przedkładanych dla opisania tego stanu faktycznego.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.