Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 3 września 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 435/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...], mocą której ustalono C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "Strona" lub "Skarżąca") kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, dotacji niewykorzystanej w danym roku budżetowym w wysokości [...] zł oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł, a także określono termin naliczania odsetek od tych kwot dotacji.

Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydenta Miasta K. ustalił Stronie kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, dotacji niewykorzystanej w danym roku budżetowym w wysokości [...] zł oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł, a także określił termin naliczania odsetek od tych kwot dotacji. Decyzja ta dotyczyła dotacji pobranej w 2015 i 2016 r. na realizację zadań [...] Gimnazjum [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że przeprowadzona została kontrola w zakresie sposobu wykorzystania dotacji udzielonej na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.

Strona nie zwróciła kwot wskazanych w dokumentacji pokontrolnej i w związku z tym wszczęto postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że na etapie postępowania nie zmienił stanowiska przedstawionego w protokole kontroli oraz w pismach kierowanych do Strony po zakończeniu czynności kontrolnych. Organ zakwestionował wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem, na wymienione w decyzji cele, wydatki uznane za niewykonane do końca roku budżetowego oraz orzekł co do części dotacji, że została pobrana w nadmiernej wysokości.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku rozpoznania odwołania Strony, uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności co do prawidłowej wysokości dotacji podlegającej zwrotowi, a Organ I instancji nie przedstawił w zaskarżonej decyzji ustaleń wyjaśniających stan faktyczny w tym zakresie.

W trakcie postępowania Organ nie wskazał Stronie jakie dowody będą podlegały ocenie, nie przeprowadził żadnych dowodów w tym czasie, mimo że wiele kwestii pozostało niewyjaśnionych i spornych. Organ I instancji oparł decyzję na ustaleniach kontroli, a strona konsekwentnie składała zastrzeżenia do protokołu kontroli, dlatego zdaniem Kolegium należało uznać, że pozostały kwestie wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego.

Organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] ustalił do zwrotu kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości [...] zł, dotacji niewykorzystanej w danym roku budżetowym w wysokości [...] zł oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [...]zł.

Organ zakwestionował wydatki poniesione niezgodnie z przeznaczeniem, na następujące cele: artykuły spożywcze, filiżanki, spodki itp; na usługi świadczone przez K. Sp. z o.o.; na obsługę prawną; na obsługę finansową, księgową i kadrowo-płacową; na realizację umowy najmu (czynsz, energia, woda, odprowadzenia ścieków, abonament za internet); na udział pracowników na szkoleniach; na sporządzenie sprawozdania finansowego Spółki za 2016 r.;

na wyjazd służbowy Dyrektora szkoły; na wpłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych; na wynagrodzenie nauczycieli;

na wynagrodzenie innych pracowników organu prowadzącego; na wynagrodzenie członków Kolegium [...] Gimnazjum [...] w K.; na badania lekarskie; na wynajem pomieszczeń. W uzasadnieniu decyzji przedstawił swoje stanowisko i podał powody zakwestionowania poszczególnych wydatków. Organ ponadto wskazał i opisał wydatki uznane jako część dotacji niewykorzystanej w danym roku budżetowym. Składały się na nie wydatki poniesione: na podstawie rachunków wystawionych w związku z zawartymi umowami zlecenia, z powodu braku wykazania dowodu księgowego, a także ujęcia w sprawozdaniu końcowym dwa razy tych samych wydatków.

Organ stwierdził również, że część dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości. W trakcie kontroli ustalono bowiem, że doszło do rozbieżności pomiędzy liczbą uczniów, którzy spełnili obowiązek uczestnictwa w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych wykazaną w informacji o faktycznej liczbie uczniów, a listami obecności.

Na koniec Organ przedstawił sposób obliczenia odsetek od kwot dotacji podlegających zwrotowi. Określił daty, od których należy liczyć odsetki, w zależności od powodu dla którego zakwestionowano poszczególne rodzaje wydatków.

Strona ponownie zaskarżyła decyzję organu I instancji odwołaniem wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona zarzuciła, że Organ I instancji w decyzji nie wskazał pełnej podstawy prawnej. Ponadto zarzuciła, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a."). W ocenie Strony Organ nie przeprowadził w sposób właściwy postępowania dowodowego, w związku z czym naruszył art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. W odwołaniu Strona zarzuciła również naruszenie art. 90 ust. 3 i 3d i art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2015 i 2016 r.), art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 251 ust. 1 i art. 252 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Strona odniosła się również do kwestii merytorycznych, ustosunkowując się co do poszczególnych zakwestionowanych przez Organ wydatków.

Organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Organ II instancji przytoczył treść art. 90 ust. 3, art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2015 i 2016 r.), art. 251 ust.1 i 5, art. 252 ust. 3 i ust. 5, ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji, mimo iż bardzo obszerne, stanowi zbyt ogólne wyjaśnienie stanowiska co do niektórych wydatków, na co słusznie zwróciła uwagę Strona. Organ I instancji przedstawił stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości, opisując poszczególne rodzaje wydatków, które jego zdaniem świadczą o niezgodnym z przeznaczeniem wykorzystaniu dotacji, przy niektórych wydatkach posługując się ogólnie sformułowanymi zarzutami i nie wskazując konkretnie, z których dowodów wynikało jego stanowisko, a także dlaczego wyjaśnienia strony były jego zdaniem niezasadne.

Kolegium przeanalizowało ustalenia poczynione przez Organ I instancji oraz zebrany materiał dowodowy w zakresie poszczególnych grup zakwestionowanych wydatków.

W pkt. 1.1 artykuły spożywcze, filiżanki, spodki itp. wskazało, że Organ

I instancji prawidłowo ocenił, że nie są to wydatki ponoszone dla realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem Kolegium wydatki te nie podlegały sfinansowaniu z dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o., ponieważ wprawdzie miały związek z funkcjonowaniem placówki, to jednak nie był to związek z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Nie zostały również wskazane w art. 5 ust. 7 ustawy jako wydatki organu prowadzącego szkołę. Nie były to wydatki na wyposażenie niezbędne do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

W pkt. 1.2. wydatki dotyczące umowy z K. Sp. z o.o. Organ II uznał po pierwsze: że przyczyna zakwestionowania opisanych w tej części wydatków nie została przez Organ I instancji dostatecznie wyjaśniona i uzasadniona. Organ

I instancji błędnie zastosował art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym po zmianie tego przepisu od dnia 31 marca 2015 r. jedynie do wydatków poczynionych po tym dniu i nie zastosował go do wydatków poczynionych od 1 stycznia 2015 r. Zmiana tego przepisu miała charakter doprecyzowujący, a przy braku odpowiednich przepisów intertemporalnych oznaczało to, że przepis ten powinien być jednakowo stosowany do całego 2015 roku.

Po drugie dla Organu II instancji nie było jasne dlaczego drugi z argumentów przemawiających za uznaniem tych wydatków za niezgodne z przeznaczeniem (usługi K. Sp. z o.o. były czynnościami wspomagającymi proces funkcjonowania organu prowadzącego oraz dyrektora czy pracowników oddziału, natomiast nie były one ponoszone na pokrycie wydatków związanych z działalnością szkoły, bez których nie byłoby możliwe realizowanie celów statutowych szkoły w zakresie kształcenia, profilaktyki i opieki w tym profilaktyki społecznej) nie spowodował zakwestionowania ich także za okres do 31 marca 2015 r. Stanowisko Organu I instancji było zatem w tym zakresie niespójne.

Po trzecie: Organ I instancji nie wyjaśnił jakie czynności wykonywała K. i nie wykazał, że nie służyły one realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Ponadto, Organ stwierdził, że część obowiązków nałożonych na K. pokrywała się z obowiązkami i zadaniami Dyrektora Szkoły. Zdaniem Kolegium samo powielanie się zadań, na które wskazał Organ I instancji, nie przesądza o ich niewykonywaniu.

W pkt. 1.3 - wydatków dotyczących obsługi prawnej, Organ II instancji wskazał, że Organ I instancji nie wyjaśnił także dlaczego część z tych wydatków uznał za zgodne z przeznaczeniem, a w pozostałej części ich nie uznał. Wskazał jedynie na pisemne wyjaśnienia Strony i dodatkową dokumentację, ale nie podał żadnych szczegółów.

Kolegium stwierdziło także, że Organ nie przeanalizował umowy o świadczenie usług stałej obsługi prawnej przez Kancelarię Adwokacką na rzecz szkół niepublicznych o uprawnieniach publicznych, których Strona jest organem prowadzącym. Nie wziął pod uwagę, że niektóre z konkretnych działań w ramach tej umowy mogły dotyczyć wszystkich szkół, bez wyszczególnienia konkretnych z nich, a także, że wynagrodzenie za te czynności określono w sposób zryczałtowany, co jest częstą praktyką przy świadczeniu obsługi prawnej.

Organ oceniający prawidłowość rozliczenia dotacji powinien zatem ustalić, czy prawidłowo przypisywano część tych wydatków do dotowanej szkoły. W tym celu powinien wezwać Spółkę do szczegółowego przedstawienia i udokumentowania tego sposobu, tak aby Organ mógł sprawdzić prawidłowość określonych współczynników zastosowanych do wyliczenia dotowanej kwoty.

Co do punktu 1.4. - wydatków dotyczących obsługi finansowej, księgowej, kadrowo-płacowej, Organ II instancji stwierdził, że podobnie jak w przypadku obsługi prawnej, Organ nie uwzględnił faktu, że art. 90 ust. 3d u.s.u. pozwala na sfinansowanie z dotacji wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy. Do takich wydatków należą zaś wydatki na obsługę administracyjną w tym obsługę finansową (ust. 7 pkt 3). Organ powinien zatem wyjaśnić, czy w ramach obsługi finansowej, księgowej i kadrowo-płacowej wykonywano czynności mające wpływ na prowadzenie placówek przez Stronę, w tym dotowanej szkoły oraz w jaki sposób przypisywano część wynagrodzenia za tę obsługę do dotowanej szkoły.

Odnośnie pkt. 1.5 w zakresie wydatków związanych z realizacją umowy najmu nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej czynszu, energii elektrycznej, zużycia zimnej wody, odprowadzenia ścieków, opłaty abonamentowej za korzystanie z usługi internetowej, Organ odwoławczy zgodził się ze Stroną, że wydatki związane z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę, z wyjątkami wskazanymi w ustawie, mogą być rozliczane z dotacji. Do takich wydatków należą między innymi wydatki na obsługę organizacyjną szkoły (art. 5 ust. 7 pkt 3). Zdaniem Kolegium do obsługi organizacyjnej szkoły należy także zapewnienie lokalu czy pomieszczenia, w którym wykonywana będzie centralna organizacja realizacji zadań wszystkich placówek prowadzonych przez organ prowadzący dotowaną szkołę, jeśli zadania te dotyczą także dotowanej szkoły i jej organizacja nie odbywa się odrębnie w innym lokalu (np. w lokalu samej szkoły).

Natomiast Organ I instancji nie wyjaśnił, czy w lokalu, którego dotyczyły zakwestionowane wydatki, były prowadzone przez Stronę czynności w zakresie obsługi organizacyjnej szkoły i czy ta obsługa objęta była działaniami scentralizowanymi, czy też odbywała się indywidualnie w innym miejscu. W ocenie Kolegium należało te okoliczności wyjaśnić. Bez tego Organ nie mógł stwierdzić, czy zasadne było ujęcie części wydatków, w odpowiedniej proporcji, do wydatków realizowanych z dotacji.

W zakresie pkt. 1.6 - wydatków dotyczących udziału pracowników w szkoleniach, Organ odwoławczy stwierdził, że Organ I instancji zasadnie zakwestionował wydatki na udział w szkoleniach pracowników do spraw marketingu. Takie wydatki bowiem nie służyły realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki.

Odnośnie zaś udziału w szkoleniu dyrektora szkół, wydatek na ten cel mógłby zostać zrealizowany ze środków z dotacji, pod warunkiem odpowiedniego udokumentowania i wykazania przez Stronę uczestnictwa dyrektora dotowanej szkoły w tym szkoleniu.

Kolegium wskazało, że w ponownym postępowaniu Organ powinien wezwać Stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających uczestnictwo konkretnej osoby w szkoleniu oraz wyjaśnienia i udokumentowania sposobu określenia kwoty rozliczonej z dotacji.

Odnośnie pkt 1.7 dotyczącego wydatku na sporządzenie sprawozdania finansowego Spółki za rok 2016, Organ II instancji wskazał, że jego zdaniem uzasadniony był wniosek, że wydatek na sporządzenie sprawozdania finansowego był wydatkiem organu prowadzącego szkołę, a jako taki wydatek ten mógł być rozliczony z dotacji. Ponieważ sprawozdanie będzie dotyczyło całej działalności, a więc wszystkich prowadzonych przez Spółkę szkół, zasadne będzie uzyskanie od Spółki wyjaśnienia i udokumentowania sposobu określenia kwoty rozliczonej z dotacji.

W zakresie punktu 1.8 - wypłaty na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Kolegium uznało, że Organ I instancji nie wyjaśnił jaki wpływ na prawidłowość poniesienia tego wydatku miał termin płatności należności z deklaracji PFRON za grudzień danego roku. Organ I instancji nie kwestionował celowości poniesionych wydatków. Uznał jedynie, że skoro płatność dotycząca grudnia 2015 r. została zrealizowana w styczniu 2016 r. to jej uregulowanie z dotacji na 2016 r. oznaczało, że dotacja ta została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Takie stanowisko - zdaniem Kolegium - uznać należało za nieprawidłowe. Zdaniem Kolegium Strona miała prawo rozliczyć płatność z deklaracji PFRON za grudzień 2015 r., dokonaną w prawidłowym terminie przypadającym już na 2016 r., z dotacji za 2016 r.

Dalej Organ odwoławczy uznał, że sposób opisania zastrzeżeń do pkt. 1.9 wydatków dotyczących wynagrodzeń dla nauczycieli za rok 2015 i 2016, nie pozwolił na stwierdzenie, czy były one uzasadnione. Stopień ogólności uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie nie dawał możliwości zweryfikowania jej prawidłowości. Organ stwierdził, że w wielu przypadkach dokumentacja była ze sobą sprzeczna i zawierała liczne błędy (rozliczenia godzin przedstawione do rachunków niezgodne były z zapisami w dziennikach zajęć). Organ I instancji nie opisał poszczególnych przypadków sprzeczności i błędów, nie wskazał konkretnych dowodów, z których one wynikały.

Organ I instancji powinien konkretnie wskazać braki w dokumentacji, jakie uzasadniają kwestionowanie każdego wydatku. Organ I instancji tego obowiązku nie wypełnił, co spowodowało, że należało uznać decyzję w tym zakresie za dowolną.

W ocenie Kolegium Organ I instancji w ponownym postępowaniu powinien rozważyć zasadność tych wydatków także w kontekście opisanego w poprzednim punkcie sposobu rozumienia pojęcia wykorzystania dotacji w danym roku budżetowym.

Zdaniem Kolegium również w zakresie pkt. 1.10 - wydatków dotyczących wynagrodzeń dla pracowników organu prowadzącego za 2015 i 2016 rok, wyjaśnienie i uzasadnienie stanowiska Organu było niewystarczające. Organ wskazał, że wynagrodzenie tzw. służb pomocniczych (pracowników administracyjnych) może być rozliczone z dotacji także w przypadku, gdy pracownicy Ci świadczyli pracę na rzecz kilku szkół prowadzonych przez Stronę. Strona obowiązana była wykazać, że rzeczywiście świadczyli oni pracę także na rzecz dotowanej szkoły oraz w jakiej proporcji praca ta była z tą szkołą związana, to jest w jaki sposób obliczyła część wynagrodzenia związanego z pracą na rzecz dotowanej szkoły i pokrywanego z dotacji. Jeśli na podstawie dokumentów przedstawionych przez Spółkę do kontroli, czy w trakcie postępowania, Organ

I instancji nie mógł tych ustaleń jednoznacznie dokonać, to powinien stronę wezwać do przedstawienia konkretnych dokumentów, bądź dowodów dokumentujących konkretne okoliczności, czego nie uczynił. Z treści decyzji oraz z materiału dowodowego zgromadzonego przez Organ I instancji nie sposób wywnioskować dlaczego zakwestionowano poszczególne wydatki z poszczególnych list płac.

Organ odwoławczy uznał, że opisanie przyczyn zakwestionowania wydatków w zaskarżonej decyzji jest zbyt ogólne oraz że organ nie dopełnił obowiązku wezwania Strony do przedłożenia konkretnie określonych dokumentów i wykazania konkretnych okoliczności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy dany wydatek był zgodny z przeznaczeniem i potwierdzony niezbędnymi dokumentami. Dlatego również w tej części zaskarżona decyzja musiała być uznana za wydaną bez przeprowadzenia pełnego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji za dowolną.

Zdaniem Kolegium, Strona miała prawo ukształtować wynagrodzenie swoich pracowników jako sumę wynagrodzenia zasadniczego i uznaniowej premii motywacyjnej. Organ I instancji powinien ustalić od czego uzależnione było przyznawanie pracownikom premii. Jeśli miałyby one charakter motywacyjny i były uzależnione od wyników edukacyjnych, czy wychowawczych, poprzez pracę pracowników, którym były przyznawane podnoszących poziom edukacyjnej działalności dotowanej placówki, możliwe byłoby ich rozliczenie z dotacji w części przypadającej na dotowaną szkołę, po spełnieniu warunku prawidłowego ich udokumentowania. Te kwestie również powinny być przez Organ I instancji ustalone, a Strona na żądanie Organu powinna przedstawić dokumenty, z których wynikały zasady premiowania pracowników.

Organ II instancji stwierdził, że Organ I instancji zasadnie zakwestionował wydatki na wynagrodzenie dla pracowników do spraw marketingu. Takie wydatki bowiem nie służyły realizacji zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem Kolegium wykonywanie zadań pracowników do spraw marketingu służyło jedynie zwiększeniu rozpoznawalności organu prowadzącego szkołę wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów podmiotu przedsiębiorcy.

W ocenie Organu odwoławczego zastrzeżenia do pkt. 1.11 - wynagrodzenia osób będących członkami Kolegium Dydaktycznego [...] Gimnazjum [...] w K. co do niezgodności z przeznaczeniem tej grupy wydatków były słuszne. Wydatki związane z działaniem Kolegium [...] nie były związane z bieżącą działalnością szkoły i realizacją jej zadań edukacyjnych, wychowawczych i opiekuńczych. Działalność ww. Kolegium miała bowiem jedynie charakter opiniodawczo - doradczy, pomocniczy wobec dyrektora szkoły. To dyrektor szkoły kieruje jej działalnością i powinien wobec tego realizować określone zadania w tym zakresie.

W związku z tym, że wydatki te finansowane były ze środków publicznych, musiały być celowe i racjonalne, a nie dowolne. Według Organu II instancji wydatki na wynagrodzenie członków Kolegium Dydaktycznego nie zostały należycie przez Stronę uzasadnione w zakresie celowości i racjonalności.

Odnośnie pkt. 1.12 - wydatków dotyczących badań lekarskich organ odwoławczy wskazał, że Organ I instancji wymienił fakturę dokumentującą zakwestionowany wydatek, z której część kwoty, to jest [...] zł rozliczono w ramach dotacji. Stwierdził, że taki wydatek jest zgodny z art. 90 ust. 3d u.s.o., nie wyjaśniając powodów takiego stanowiska. Umieszczenie tego wydatku wśród zakwestionowanych wydatków było zatem niezrozumiałe.

Organ II instancji wypowiadając się do punktu 1.13 - wydatków dotyczących wynajmu pomieszczeń, stwierdził, że Organ I instancji słusznie uznał, że wynajmowane pomieszczenia nie były wykorzystywane na prowadzenie dotowanej Szkoły. Strona nie odniosła się do zastrzeżeń Organu w odwołaniu oraz w późniejszych wyjaśnieniach. Należało zatem przyjąć, że nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie, w związku z czym Kolegium stwierdziło, że wydatki te należało uznać za niezgodne z przeznaczeniem.

W zakresie punktu 2, tj. wydatków uznanych jako część dotacji niewykorzystanej w danym roku budżetowym, Organ II instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania Strona nie odniosła się do zakwestionowanych w tym punkcie wydatków. Strona nie odniosła się do zastrzeżeń organu w odwołaniu oraz w późniejszych wyjaśnieniach. Należało zatem przyjąć, że nie kwestionowała ustaleń w tym zakresie, w związku z czym Kolegium stwierdziło, że wydatki te trzeba było uznać za niedokonane, a tym samym, dotację w tej części za niewykorzystaną w roku budżetowym.

Strona nie przedstawiła ponadto dokumentacji potwierdzającej zapłatę za dowód księgowy - rachunek nr [...], który zakwalifikowano do rozliczenia dotacji w kwocie [...]zł. Z tego względu kwota ta została zakwestionowana i uznana za część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego.

Pomimo wykazania dowodu księgowego w sprawozdaniu końcowym za rok 2015 nie przedstawiono go do wglądu. Z uwagi na powyższe ustalenia, ostatecznie zakwestionowano wydatek (dowód księgowy nr [...] na kwotę [...] zł z czego z dotacji rozliczono [...] zł).

W przypadku dowodu księgowego - Faktury VAT nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. na kwotę [...]zł z czego w ramach dotacji rozliczono kwotę [...]zł, Organ ustalił, że nabywcą ww. faktury był inny podmiot, niż Strona.

Odnośnie punktu 3. - wydatków uznanych jako część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, Kolegium stwierdziło, że zarzut Strony co do braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób Organ wyliczył zakwestionowaną kwotę dotacji, w jakim zakresie występują jego zdaniem rozbieżności pomiędzy liczbą uczniów wskazaną w miesięcznej informacji przedkładanej do Urzędu Miasta, a liczbą uczniów znajdującą się w księdze uczniów, a tym samym uniemożliwienia weryfikacji stanowiska organu, zasługiwał na uwzględnienie. Organ stwierdził, że analiza dokumentacji merytorycznej (dzienniki zajęć, księga uczniów, listy obecności) wykazały wiele przypadków błędnych lub niekompletnych wpisów, co czyniło tę dokumentację mało wiarygodną. Organ nie opisał poszczególnych przypadków sprzeczności i błędów, nie wskazał konkretnych dowodów, z których one wynikały.

Organ II instancji uznał, że wszystkie zastrzeżenia i wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego były zbyt ogólne, by Strona wiedziała jakich dokumentów Organ żądał. Kolegium zaś nie mogło stwierdzić, czy zasadnie wszystkie wydatki w tej grupie zostały zakwestionowane.

W ocenie Kolegium Organ I instancji powinien konkretnie wskazać braki w dokumentacji, jakie uzasadniały kwestionowanie każdego wydatku. Organ

I instancji tego obowiązku nie wypełnił, co spowodowało, że należało uznać decyzję w tym zakresie za dowolną.

Następnie Kolegium stwierdziło, że zaprezentowane przez Stronę stanowisko co do początkowego dnia terminu naliczania odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości nie zasługuje na akceptację, co uzasadnił w swojej decyzji.

Reasumując Kolegium uznało, że opisane wyżej nieprawidłowości w postępowaniu Organu I instancji oraz w zakresie uzasadnienia stanowiska przedstawionego w zaskarżonej decyzji, w dalszym ciągu budziły wątpliwości co do wnikliwości postępowania i oceny dowodów, a tym samym mogły świadczyć o dowolności tej oceny. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, a sprawę należało przekazać do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji. W ponownym postępowaniu, organ powinien uwzględnić wyżej poczynione przez Kolegium uwagi, wyjaśnić wszelkie wątpliwości opisane w niniejszej decyzji, a prowadząc to postępowanie, stosować zasady i przepisy postępowania administracyjnego.

Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego skargą wniesioną do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, a jednocześnie organ przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę przyjmując za zasadne zastrzeżenia Organu

I instancji, co do niezgodności z przeznaczeniem części wydatków, w tym związanych z działaniem Kolegium Dydaktycznego, wynagrodzenia specjalisty do spraw marketingu i kosztów jego udziału w szkoleniach, wydatków na artykuły spożywcze i gospodarcze.

W uzasadnieniu ww. zarzutu skargi Skarżąca podała argumentację na jego poparcie akcentując niedopuszczalne merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ II instancji - w sytuacji wydania decyzji kasacyjnej – w zakresie prawidłowości kwalifikacji przez organ określonych wydatków Strony.

W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Sprzeciw nie jest uzasadniony, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu obligującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać na ograniczony zakres kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U.2019.2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W ten sposób istotnie ograniczono zastosowanie w sprawie art. 134 § 1 oraz 145 P.p.s.a (por. np. R. Stankiewicz, Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego (część II), Temidium 2017, nr 3, s. 25). Tożsamy wniosek wynika z art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Rozpoznając sprzeciw sąd zobligowany jest zatem dokonać oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. mając na uwadze wykładnię prawa materialnego przyjętą przez organ II instancji. Do wniosków takich prowadzi nie tylko wykładnia językowa, ale i wykładnia celowościowa. Otóż jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (Druk sejmowy nr 1183/ VIII kadencja), podstawowym celem nowelizacji było przyspieszenie postępowań administracyjnych, zaś sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy. Przyjętą tu wykładnię wzmacniają argumenty natury systemowej. Otóż w przypadku wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Formułowanie przez sąd w takim przypadku wiążących ocen prawnych dotyczących m.in. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 153 P.p.s.a.) pozbawiłoby stronę wnoszącą sprzeciw prawa do poddania prawidłowości tych ocen kontroli instancyjnej (z samego faktu uwzględnienia sprzeciwu nie wynika jeszcze, że w uzasadnieniu wyroku nie mogą być sformułowane oceny prawne niekorzystne dla wnoszącego sprzeciw). Tym samym powstałaby wówczas zasadnicza wątpliwość co do zgodności takiego rozwiązania z art. 78 oraz 176 ust. 1 Konstytucji RP.

W tym aspekcie należy również przypomnieć o ograniczeniach podmiotowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym na skutek sprzeciwu. Otóż zgodnie z art. 64b § 3 P.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 P.p.s.a. nie stosuje się. Oznacza to, że stronami tego postępowania są, pomijając przypadki udziału w postępowaniu podmiotów wskazanych w art. 8 P.p.s.a., wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 32 P.p.s.a.). W razie zatem sformułowania w wyroku określonych ocen prawnych odnoszących się do prawa materialnego, niekorzystanych dla strony postępowania administracyjnego innej niż wnosząca sprzeciw, strona ta nie miałaby możliwości nie tylko zaskarżenia takiego wyroku skargą kasacyjną (art. 78 w zw. z art. 176 Konstytucji RP), ale wręcz pozbawiona byłaby prawa udziału w postępowaniu sądowym dotyczącym jej praw (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Ustawodawca nie wyłączył przy tym w odniesieniu do wyroków wydanych na skutek sprzeciwu zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Stąd też NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18 (OSP 2019, z. 4 poz. 42 z aprobująca glosą P. Daniela) stwierdził, że art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Reasumując ten fragment uzasadnienia, Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., a zatem do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw Sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie II z 21 grudnia 2018 r., SA/Rz 1317/18; wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., VI SA/Wa 1718/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 września 2018 r., I SA/Bd 630/18; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., II SA/Wr 415/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 sierpnia 2018 r., II SA/Łd 560/18; wyrok WSA w Krakowie z 16 marca 2018 r., II SA/Kr 163/18; wyrok WSA we Wrocławiu z II SA/Wr 11/18 z 9 lutego 2018 r. oraz wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2751/17).

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w ww. zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przywołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z art. 136 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Instytucja decyzji kasatoryjnej niewątpliwie przyczynia do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). Zasadą winno być merytoryczne orzekanie przez odwoławczy (art. 138 § 1 K.p.a.). Wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 138 § 2 K.p.a., musi być interpretowany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Organ odwoławczy wydaje zatem decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

1. a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika zakres unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy:

1. - organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
2. - postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
3. - nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. Kodek postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, do art. 138 t.13).

Wystąpienie podanych wyżej naruszeń przepisów postępowania niewątpliwie spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W praktyce jednak ustalenie, czy decyzja kasacyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, wymagać będzie także dokonania oceny z uwzględnieniem treści przepisów prawa materialnego, których dotyczy decyzja.

W takim jednak przypadku norma prawa materialnego będzie stanowić jedno z kryteriów oceny przesłanek postępowania (art. 138 § 2 K.p.a.), a nie przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz B. Dauter i inni, WKP 2018, do art. 64a i art. 64e).

Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie.

Sąd ponownie podkreśla jednakże, iż jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17: "Przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu".

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w sposób szczegółowy odniósł się do każdej z pozycji wydatków Skarżącej, której sfinansowanie z dotacji zakwestionował organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym jakie dowody nie zostały przeprowadzone w tym zakresie w odniesieniu do kwestionowanych wydatków.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa materialnego, dotacje przysługują wyłącznie na cele wskazane w tych przepisach i odniósł się, przez ich pryzmat, do zakwestionowanych przez organ I instancji wydatków Skarżącej wskazując braki materiału dowodowego.

Zasadniczą podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, było zatem uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny okoliczności związanych z kwalifikacją szczegółowo wskazanych wydatków Skarżącej, tj. czy były to wydatki, których Skarżąca nie mogła pokryć z przyznanej kwoty dotacji. W tym zakresie organ ten wskazał również, że w wyjaśnieniach Skarżącej, udzielonych na wezwanie organu I instancji, brak jest wyjaśnienia pozwalającego na kwalifikacje zakwestionowanych wydatków. Fakt ten zaś – jak wskazał organ odwoławczy- wynikał ze zbyt ogólnego formułowania wezwań przez organ I instancji.

Mając na uwadze jedynie ww. niewyjaśnione w sposób jednoznaczny okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy uznał, że należy uzupełnić materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie w taki sposób, aby wnioski wyciągnięte przez organ były spójne i przekonywujące, a rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie odpowiadało przepisom prawa, w tym w zakresie uzasadnienia decyzji. Organ ten wskazał również zakres niezbędnego do uzupełnienia materiału dowodowego, tj. odniósł się szczegółowo do poszczególnych wydatków zakwestionowanych przez organ I instancji.

I tak Sąd wskazuje, że organ odwoławczy wskazał na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego m.in. w następującym zakresie:

1. 1) pkt. 1.2. wydatki dotyczące umowy z K. Sp. z o.o. – organ I instancji nie wykazał i nie ustalił jakie czynności wykonywała K. a tym samym nie wykazał, że nie służyły one realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej; ponadto, Organ stwierdził, że samo powielanie się zadań, na które wskazał Organ I instancji, nie przesądza o ich niewykonywaniu;
2. 2) pkt. 1.3. wydatki dotyczące obsługi prawnej - organ I instancji nie ustalił czy prawidłowo przypisywano część tych wydatków do dotowanej szkoły, w tym celu organ I instancji powinien wezwać Spółkę do szczegółowego przedstawienia i udokumentowania tego sposobu, tak aby Organ mógł sprawdzić prawidłowość określonych współczynników zastosowanych do wyliczenia dotowanej kwoty (wynagrodzenie Kancelarii ryczałtowe zaś Skarżąca jest organem prowadzącym również innych placówek);
3. 3) pkt 1.4. wydatki dotyczące obsługi finansowej, księgowej, kadrowo-płacowej – organ I instancji powinien wyjaśnić, czy w ramach obsługi finansowej, księgowej i kadrowo-płacowej wykonywano czynności mające wpływ na prowadzenie placówek przez Skarżącą, w tym dotowanej szkoły oraz w jaki sposób przypisywano część wynagrodzenia za tę obsługę do dotowanej szkoły (wynagrodzenie ryczałtowe zaś Skarżąca jest organem prowadzącym również innych placówek);
4. 4) pkt 1.5. wydatki związane z realizacją umowy najmu nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczącej czynszu, energii elektrycznej, zużycia zimnej wody, odprowadzenia ścieków, opłaty abonamentowej za korzystanie z usługi internetowej - organ I instancji nie ustalił, czy w lokalu, którego dotyczyły zakwestionowane wydatki, były prowadzone przez Skarżącą czynności w zakresie obsługi organizacyjnej szkoły i czy ta obsługa objęta była działaniami scentralizowanymi, czy też odbywała się indywidualnie w innym miejscu; w ocenie Kolegium należało te okoliczności wyjaśnić, albowiem bez tego organ I instancji nie mógł stwierdzić, czy zasadne było ujęcie części wydatków, w odpowiedniej proporcji, do wydatków realizowanych z dotacji;
5. 5) pkt 1.6. wydatki dotyczące udziału pracowników w szkoleniach – odnośnie udziału w szkoleniu dyrektora szkół organ I instancji winien zgromadzić dokumentację odnośnie uczestnictwa danych osób w szkoleniu oraz wyjaśnić i udokumentować sposobów określenia kwoty rozliczonej z dotacji;
6. 6) pkt 1.7. wydatek dotyczący sporządzenia sprawozdania finansowego Spółki za rok 2016 – jako, że dotyczy on całej działalności (Skarżąca jest organem prowadzącym również innych placówek) organ I instancji winien uzyskać od Skarżącej i udokumentować sposób rozliczonej kwoty;
7. 7) pkt 1.9. wydatki na wynagrodzenia nauczycieli - Organ II instancji wskazał, że w wielu przypadkach dokumentacja w tym zakresie była ze sobą sprzeczna i zawierała liczne błędy (rozliczenia godzin przedstawione do rachunków niezgodne były z zapisami w dziennikach zajęć); organ

I instancji nie opisał poszczególnych przypadków sprzeczności i błędów, nie wskazał konkretnych dowodów, z których one wynikały;

8) pkt 1.10. wydatki na wynagrodzenia dla pracowników organu prowadzącego za 2015 i 2016 r. – organ I instancji nie dopełnił obowiązku wezwania Strony do przedłożenia konkretnie określonych dokumentów i wykazania konkretnych okoliczności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy dany wydatek był zgodny z przeznaczeniem i potwierdzony niezbędnymi dokumentami; Spółka na żądanie Organu powinna przedstawić dokumenty, z których wynikały zasady premiowania pracowników ponieważ nie zostały one ustalone przez organ I instancji;

9) pkt. 3 wydatki uznane jako część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości – organ I instancji uznał, że analiza dokumentacji merytorycznej (dzienniki zajęć, księga uczniów, listy obecności) wykazały wiele przypadków błędnych lub niekompletnych wpisów, co czyniło tę dokumentację mało wiarygodną nie wskazując jednak i nie ustalając konkretnych dowodów, z których one wynikały.

Organ II instancji wskazał jednocześnie, że wszystkie zastrzeżenia i wezwania do uzupełnienia materiału dowodowego były zbyt ogólne, by Skarżąca wiedziała jakich dokumentów Organ żądał. Kolegium zaś nie mogło stwierdzić, czy zasadnie wszystkie wydatki w tej grupie zostały zakwestionowane. Za istotne w tym zakresie uznał organ odwoławczy uzyskanie od Skarżącej wyjaśnień w zakresie poszczególnych, wskazanych wydatków. Wszystkie te ustalenia pozwolą bowiem ustalić jakie jest rzeczywiste przeznaczenie poszczególnych wydatków i czy dotyczą one placówki, na która Skarżąca uzyskała dotację.

Reasumując organ odwoławczy uznał, że – celem uzupełnienia materiału dowodowego - należy więc wezwać Skarżącą do złożenia niezbędnych wyjaśnień w tej sprawie i dokumentów w celu wyjaśnienia charakteru i przeznaczenia poszczególnych wydatków Skarżącej zaliczonych przez nią do sfinansowania z uzyskanej dotacji. Wszystkie pozyskanie od Strony dokumenty i wyjaśnienia mają pozwolić ustalić czy wskazane wydatki mogą zostać pokryte z ww. dotacji.

Powyższe stanowisko organu odwoławczego, w ocenie Sądu, pomimo stanowiska Skarżącej zawartego w złożonym sprzeciwie w zakresie przekroczenia przez organ odwoławczy granic art. 138 § 2 K.p.a., uznać należy za zasadne – co jednakże, mając na uwadze normę ww. art. art. 136 § 1 K.p.a. – nie uzasadnia jeszcze prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Przechodząc zatem do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji przez pryzmat art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Sąd wskazuje, że również w tym zakresie nie stwierdził nieprawidłowości.

W tym miejscu Sąd wskazuje powtórnie, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwia prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, zaś w ocenie Sądu taka sytuacja – zgodnie z powyżej wskazanymi okolicznościami – nie występuje w rozpoznawanej sprawie, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za dokonane bez naruszenia tego przepisu.

Sąd zauważa bowiem, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy zakres postępowania dowodowego, w ocenie Sądu, jednoznacznie przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenie uprawniony jest organ odwoławczy na mocy art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym brak uchylenia decyzji organu I instancji wraz ze wskazaniem zakresu postępowania dowodowego koniecznego do przeprowadzenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy mógłby skutkować, w rozpoznawanej sprawie, naruszeniem zarówno zasad szybkości jak i dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu wskazany powyżej przez organ odwoławczy zakres postępowania dowodowego nie mieści się w granicach uprawnień przyznanych organowi odwoławczemu w ramach normy art. 136 K.p.a. Tym samym organ odwoławczy był pozbawiony możliwości prawidłowego załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym.

Zasadność stanowiska organu odwoławczego w ww. zakresie, w ocenie Sądu, wskazuje, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art.136 § 1 K.p.a.

A zatem, w ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ I instancji z rażącym naruszenia przepisów procesowych - nastąpiło bowiem naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wskazuje jednocześnie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ

I instancji z uwzględnieniem koniecznego dla rozstrzygnięcia wyeliminowania naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to konieczności przeprowadzenia zupełnego postępowania dowodowego celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny umożliwia przeprowadzenie prawidłowego procesu subsumpcji. Tym samym organ I instancji, co do zasady, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na skutek decyzji kasacyjnej, nie jest związany ustaleniami organu odwoławczego wykraczającymi poza powyższy zakres wynikający z granic wyznaczających uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej.

Tym samym Sąd uznał, że choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji (kasacyjnej) w części potwierdza prawidłowość ustaleń organu I instancji przez pryzmat przepisów prawa materialnego, okoliczność ta – wobec uprawnień organu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę na skutek wydania decyzji kasacyjnej - nie stanowi naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd przypomina bowiem, że jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i c) P.p.s.a. podstawę uchylenia zaskarżonego aktu stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia lub inne naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd takiego naruszenia przepisów prawa w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził. Organ I instancji uprawniony i zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania sprawy w całym jej zakresie.

Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.