Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 5 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 437/20

Uzasadnienie

K. S., działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę z dnia 18 maja 2020 r. do sądu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, po wznowieniu postępowania w sprawie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydał wobec skarżącej na jej wniosek decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018. Skarżącej przyznano Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Następnie, Kierownik Biura Powiatowego Agencji postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ten wydał w dniu [...] października 2019 r. decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którą uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. i przyznał skarżącej Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości [...] zł, płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ decyzji wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. przyjął za podstawę rozstrzygnięcia dostępny w tej dacie maksymalny kwalifikowany obszar (MKO), podczas gdy od 8 czerwca 2018 r. w Zintegrowanym Systemie Informacji i Kontroli (IACS) były udostępniane dane dla deklarowanej przez producenta działki ewidencyjnej, w których maksymalny kwalifikowany obszar (PEG), który ustalony został o ortofotomapę z 9 lipca 2017 r. znacząco różni się od przyjętych w rozstrzygnięciu decyzji organu.

W postępowaniu o przyznanie płatności za 2018 r. producent nie zanegował danych przekazanych przez Agencję, mimo że stan faktyczny na deklarowanych powierzchniach odbiegał znacząco od danych przekazanych mu wraz z wnioskiem. W wyniku aktualizacji ortofotomap, a następnie zaktualizowanych w oparciu o nią danych w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS), maksymalny kwalifikowany obszar uległ zmianie. Po aktualizacji ortofotomapy powierzchnia MKO zmieniła się w ten sposób, że dla działki [...] uległa zmniejszeniu z 48,53 ha do 39,93 ha, dla działki [...] uległa zmniejszeniu z 12,48 ha do 12,34 ha, dla działki [...] zastosowano kompensację powierzchni PEG w ramach działki rolnej. Aktualizacja danych w LPIS w zakresie MKO nastąpiła 8 czerwca 2019 r., czyli już po wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie wskazując, że tereny, które zostały wyłączone z dopłat w 2019 r. na działce [...], były w 2018 r. poddane zabiegowi agrotechnicznemu polegającemu na koszeniu. W związku ze sprzedażą nieruchomości, skarżącej nie jest znany stan gruntu w czerwcu 2019 r. Wykonane prace spowodowały ponowne nawodnienie obecnych na działce rowów, a także terenów przyległych. Dobre nawodnienie powoduje szybszy wzrost roślinności, przez co w czerwcu 2019 r. można było uznać te tereny za podmokłe i zarośnięte, nie zmienia to jednak faktu, że w 2018 r. prace polegające na koszeniu zostały wykonane i wyłączenie ich z dopłat za 2018 r. jest nieuprawnione.

W wyniku rozpoznania odwołania, Dyrektor Oddziału Agencji ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na bazie obowiązującego od czerwca 2019 r. zdjęcia obrazującego stan faktyczny gruntu, została wyznaczona nowa powierzchnia MKO. Wyznaczenie obszaru zostało przekazane organowi I instancji 24 czerwca 2019 r., a więc po dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Nowa mapa, obrazująca stan faktyczny w tym okresie wskazywała na zadeklarowanie przez skarżącą powierzchni niekwalifikujących się o płatności (tereny nieużytkowane rolniczo), które zostały przez skarżącą zadeklarowane jako ugory i trwałe użytki zielone (TUZ), a które to wyłączenia istniały już w 2018 r. Z porównania bowiem załącznika graficznego sporządzonego i złożonego wraz z wnioskiem przez spółkę z ortoobrazem zaimplementowanym w systemie informacji geograficznej, stanowiącym funkcjonalny element Zintegrowanego Systemu Informacji i Kontroli (ZSZiK/IACS) oraz z dostępnymi w serwisie Google Earth zdjęciami lotniczymi/satelitarnymi działki z wykonanymi w marcu 2018 r. r. (na kilka miesięcy przed złożeniem wniosku) oraz w kwietniu 2019 r. dokonano analizy sposobu użytkowania działki.

Dokonana analiza obejmująca materiały dostępne w IACS oraz w serwisie Google Earth, potwierdza zasadność wykluczenia powierzchni niekwalifikujących się do płatności. Powierzchnia ww. działki w 2018 r. była mniejsza niż deklarowana we wniosku o 7,32 ha, a tym samym powierzchnia deklarowana ww. działki przekraczała maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.). Według organu, w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. "ujawnienie się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności, nowego dowodu w postaci stanu faktycznego, który istniał już co prawda w dniu wydania decyzji, tj. w 20118 r. (data obowiązywania ortofotomapy czerwiec 2018 r.), nie był jednak wtedy znany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w S..".

W skardze na ww. decyzję skarżąca zarzuciła:

1. 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej po wznowieniu postępowania, z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez W. J. - Kierownika Biura Powiatowego Agencji, która brała również udział w wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. w postępowaniu zwykłym i z tego względu winna podlegać wyłączeniu;
2. 2) naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe dowody w postaci ortofotomapy istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a w konsekwencji wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie uchylenie pierwotnej decyzji i wydanie nowej decyzji, podczas gdy aktualizacja ortofotomap nastąpiła w 2017 r., a stan faktyczny uwidoczniony na mapie, na który powołuje się organ, był (względnie winien być) mu znany w dacie wydania pierwotnej decyzji, w związku z czym brak było podstaw do wznowienia postępowania;
3. 3) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, błędne i dowolne uznanie, że dowód, na którym oparto wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie był znany organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji, oraz brak uzasadnienia, z jakich przyczyn implementacja ortofotomapy nastąpiła później niż wydanie pierwotnej decyzji;
4. 4) naruszenie art. 16 k.p.a. przez wznowienie postępowania, które doprowadziło do uchylenia decyzji ostatecznej w sytuacji braku przesłanki wznowienia postępowania, co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych;
5. 5) naruszenie art. 43 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 przez błędną interpretację użytego we wskazanym przepisie pojęcia utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych i w konsekwencji uznanie, że koszenie oraz prace melioracyjne prowadzone na trwałych użytkach zielonych nie sposób zaklasyfikować jako użytkowanie rolnicze, co skutkowało nieprzyznaniem dopłat do wskazanych obszarów.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz ust. 2 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia tego organu z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego;
2. 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż W. J. - Kierownik Biura Powiatowego Agencji, brała również udział w wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. w postępowaniu zwykłym i z tego względu winna podlegać wyłączeniu.

Nadto, według skarżącej, okoliczność, na którą powołuje się organ, jest okolicznością istotną dla sprawy, gdyż zadecydowała o przyznaniu skarżącej dopłaty w niższej wysokości. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak w sposób niebudzący wątpliwości, od kiedy organ I instancji dysponował nową mapą i w związku z tym nie można uznać, że jest to rzeczywiście nowa dla sprawy okoliczność faktyczna, nieznana organowi w dacie wydawania pierwotnej decyzji. Decyzja ostateczna z dnia [...] styczna 2019 r., jak wynika z jej uzasadnienia, wydana została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 1306/2013, oparty o mapy, dokumenty z ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Za najbardziej aktualną w dniu złożenia wniosku oraz wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. uznać należy ortofotomapę z dnia 9 lipca 2017 r. Na podstawie tej ortofotomapy w dniu 8 czerwca 2018 r. zaktualizowane zostały dane w IACS (Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli), co również potwierdza organ w treści uzasadnienia przywołanej decyzji.

Zatem, ta okoliczność była znana organowi, który wydał decyzję, gdyż wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji organu. Fakt, że organ nie zweryfikował lub nie dostrzegł wcześniej danej okoliczności, nie może uzasadniać wznowienia postępowania. Nadto, w uzasadnieniu wydanych przez siebie decyzji organy w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego, dokonując kontroli administracyjnej wniosku skarżącej o przyznanie płatności na rok 2018 r., nie podjęły kroków zmierzających do ustalenia aktualizacji ortofotomapy, skoro - jak same twierdzą - wymiany ortofotomap dokonuje się w cyklu 3-letnim, ani dlaczego wiedza o nowej ortofotomapie została powzięta dopiero 24 czerwca 2019 r., skoro system IACS zaktualizowany został 8 czerwca 2018 r. Również z uzasadnień decyzji organów Agencji nie wynika, aby kwestia aktualności danych, na których opierała się decyzja ostateczna była w jakikolwiek sposób przez organy badana.

Za niedopuszczalny uznać należy pogląd, że również zawinione powody braku wiedzy organów o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji mogą stanowić o istnieniu podstaw do wznowienia postępowania, tym bardziej, że organ wyposażony przez prawodawcę (zarówno unijnego, jak i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, w razie oczywiście zawinionego ich wykorzystania w postępowaniu administracyjnym, nie może zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania. Skoro organ dysponuje wysokospecjalistycznymi narzędziami kontroli, to ma nie tylko prawo, ale przede wszystkim obowiązek z niego skorzystać.

Zatem, organy obu instancji naruszyły art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., brak było bowiem podstaw do wznowienia postępowania.

Nadto, według skarżącej, przez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, błędne i dowolne uznanie, że dowód, na którym oparto wydanie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie był znany organowi w dniu wydania pierwotnej decyzji, oraz brak uzasadnienia, z jakich przyczyn implementacja ortofotomapy nastąpiła później niż wydanie pierwotnej decyzji, doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca oceniła również, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację użytego w przepisie art. 43 ust. 2 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 pojęcia "utrzymywania istniejących trwałych użytków zielonych" i w konsekwencji uznanie, że koszenia oraz prac melioracyjnych prowadzonych na trwałych użytkach zielonych nie sposób zaklasyfikować jako ich użytkowanie rolnicze. Skarżąca w odwołaniu od decyzji, do którego załączyła zaświadczenie Gminnej Spółki Wodnej w C., wskazała, że tereny, które wyłączone zostały z dopłat, poddane zostały zabiegom agrotechnicznym polegającym na koszeniu, a także przeprowadzone zostały na nich prace melioracyjne. Wskazane czynności mieszczą się w zakresie ogółu zabiegów mających na celu trwałe polepszenie zdolności produkcyjnych gruntów oraz utrzymanie istniejących trwałych użytków zielonych, a tym samym - wbrew stanowisku organów - działania te zakwalifikować należy jako użytkowanie rolne.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wyjaśnił, że W. J. pełni funkcję Kierownika Biura Powiatowego Agencji, a więc organu. Zatem, zarzuty wobec niej mogłyby się koncentrować na przesłankach wyłączenia organu określonych w art. 25 k.p.a., gdyż inne są powody wyłączenia pracownika, a inne organu. Jednak, zarzuty podniesione w skardze dotyczą pracownika, a W. J. występowała w sprawie jako organ, a nie pracownik, zarzuty te są więc nieuprawnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu, tj. naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazać należy, że - zgodnie z tym przepisem - pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten daje gwarancję do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, gdy dana osoba, działając z upoważnienia organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w wydaniu decyzji ma ugruntowane poglądy na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do piastuna organu, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Należy zatem a contrario przyjąć, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Takie stanowisko wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt II GPS 4/12. Zatem, brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesądza o obowiązku wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu, w którym to postępowaniu ten sam zobowiązany organ ponownie rozpatruje sprawę, natomiast nie ma takich powodów do wyłączenia piastuna organu rozpoznającego sprawę po wznowieniu postępowania. A, w tej sprawie, tj. po jej wznowieniu, W. J. występowała jako piastun organu - Kierownik Biura Powiatowego Agencji. Tak więc, zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na uwzględnienie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze, bowiem - według składu orzekającego - organy nie wykazały, aby w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Powodem wznowienia postępowania było pozyskanie 24 czerwca 2019 r. przez organ I instancji informacji świadczącej o zawyżeniu przez skarżącą powierzchni kwalifikującej się do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. Na podstawie wykazu działek ewidencyjnych organ ten ustalił, że powierzchnia określona w oparciu o ortofotomapy wykonane w 2018 r., stanowi istniejącą i nieznaną organowi w dniu wydania decyzji "ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności, nowego dowodu w postaci stanu faktycznego, który istniał już co prawda w dniu wydania decyzji, tj. w 20118 r. (data obowiązywania ortofotomapy czerwiec 2018 r.), nie był jednak wtedy znany Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w S..", która to okoliczność potwierdza nieprawidłową deklarację we wniosku przez skarżącą. Na podstawie zaimplementowanej do systemu ZSZiK ortofotomapy ustalono, że areał części zadeklarowanych przez skarżącą działek rolnych był mniejszy od powierzchni uwzględnionej w pierwotnym rozstrzygnięciu administracyjnym.

Organ nie wyjaśnił, czy ta okoliczność zaliczona została do: nowych okoliczności faktycznych czy też nowych dowodów. Natomiast w przepisie tym nie wskazano jako kolejnej przesłanki "nowego dowodu w postaci stanu faktycznego", tymczasem w przypadku powoływania podstaw do wznowienia postępowania precyzja we wskazaniu tych podstaw jest wymagana, w szczególności od tak profesjonalnego podmiotu, jakim jest organ administracji publicznej dysponującym fachowym personelem.

Skarżąca, kwestionując stanowisko organów zarzuciła między innymi, że z materiału dowodowego nie wynika, kiedy do systemu informatycznego zostały zaimplementowane nowe dane, w tym zdjęcia działek skarżącej wykonane w 2018 r. przedstawiające inny stan faktyczny na gruncie, niż znany organowi na dzień [...] stycznia 2019 r., w którym to wydano decyzję ostateczną o przyznaniu płatności.

W ocenie sądu, organy nie wykazały dlaczego na dzień wydania decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie posiadały możliwości pobrania aktualnych danych powierzchni ewidencyjnych (MKO) działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności, tym samym dlaczego nie mogły posiąść wiedzy o wysokości powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do wsparcia, skoro zdjęcia wykonano w 2018 r. Nadto, organ I instancji nie wyjaśnił również kiedy wszedł w posiadanie lub w prosty sposób, w trybie zwykłych czynności związanych z badaniem sprawy, mógł powziąć wiedzę o nowej ortofotomapie, ewentualnie jakie były przyczyny, które uniemożliwiły organowi skorzystanie z tego dowodu. Tymczasem, jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych, uregulowana w art. 16 k.p.a. Jest ona związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiącą element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego.

Wskazana zasada gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Granice te z kolei wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym została ona wydana, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Organ, wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną, winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 k.p.a.

W sprawie, jako przyczynę wznowienia postępowania, organ wskazał podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., chociaż - jak podniesiono - nieprecyzyjnie. Jako nową, istotną okoliczność nieznaną organowi, która wyszła na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej, organ wskazał zmniejszenie maksymalnego kwalifikowanego obszaru o 7,32 ha, co ustalono na podstawie materiałów dostępnych w IACS oraz w serwisie Google Earth z 2018 r., których opracowanie systemowe zakończyło się w 2019 r., a o których organ I instancji dowiedział się 24 czerwca 2019 r.

Według składu orzekającego w sprawie wskazana okoliczność mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, a więc byłaby okolicznością istotną, jednak dla zastosowania trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji ostatecznej konieczne jest wykazanie, że okoliczność ta była okolicznością nową, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz nieznaną organowi wydającemu decyzję ostateczną w dniu [...] stycznia 2018 r. Jednak z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że zdjęcia lotnicze, zostały wykonane w 2018 r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Nadto, nie sprecyzowano kiedy dokładnie zostały wykonane i poza stwierdzeniem tego faktu w obu decyzjach, brak jest dowodów pozwalających to zweryfikować. W aktach sprawy znajdują się jedynie zdjęcia zaczerpnięte przez organ odwoławczy z serwisu Google Earth. Uwaga ta dotyczy również wskazywanej przez organ odwoławczy daty, w której organ I instancji dowiedział się o nowych wartościach MKO dla spornych działek, co - według twierdzeń organu - nastąpiło 24 czerwca 2019 r. jednak ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wykazały, że organ I instancji w dacie wydania decyzji ostatecznej nie dysponował tymi danymi.

Organ I instancji otrzymał 24 czerwca 2019 r. wykaz działek ewidencyjnych co do których stwierdzono przypadki zmniejszenia powierzchni MKO. W aktach brak jest jednak takiego wykazu. W ogóle, w aktach organu I instancji brak jest jakiegokolwiek dowodu. Natomiast, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powziął wiedzą o tym 24 czerwca 2019 r. Twierdzenia te jednak nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, które pozwalałyby je zweryfikować. W aktach sprawy brak jest także dowodów, na podstawie których ustalenia w tym zakresie zostały dokonane. Okoliczność, czy i kiedy organ uzyskał dostęp do danych wynikających z dostępnych w systemie działek rolnych ortofotomap bazujących na zdjęciach lotniczych z 2018 r. i powierzchni MKO, opracowanej na tej podstawie, ma istotne znaczenie dla oceny, czy w rozpatrywanej sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane organowi w dacie wydania decyzji.

Tymczasem, okoliczności i dowody znane organowi z urzędu, wynikające z materiałów (dowodów), którymi organ dysponuje, lecz nie zapoznał się z nimi, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Nie są to bowiem okoliczność i dowody nowe dla organu wydającego decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 595/14 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA -http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że nie można podzielić zapatrywania, iż zawinione bądź niezawinione powody braku wiedzy o okolicznościach faktycznych lub dowodach w dniu wydania decyzji, nie mogą uniemożliwić późniejszego ich wykorzystania w trybie wznowieniowym. Zdaniem NSA nie jest tak, iż organ wyposażony przez prawodawcę (unijnego i krajowego) w odpowiednie, wysokospecjalistyczne i kosztowne narzędzia weryfikacji prawidłowości wniosków o płatność, może w razie oczywiście zawinionego braku wykorzystania ich w postępowaniu administracyjnym (tj. po prostu braku jakiegokolwiek sprawdzenia, co się w rzeczonej bazie teleinformatycznej znajduje), zawsze zasłaniać się prawem do wznowienia postępowania, bowiem w jego ocenie wyszły na jaw nowe okoliczności, nieznane mu w chwili wydawania decyzji, zaś nieistotne są powody braku wiedzy w tym zakresie.

Takie wnioskowanie zakłócałoby stabilność decyzji administracyjnych i w sposób nieuprawniony modyfikowało ciężar dowodowy spoczywający na organach. Istotne zatem w konkretnej sprawie jest, czy organ w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym korzystał z tego rejestru i jakie aktualne dane system zawierał. Od wyniku ustaleń w tym zakresie zależy bowiem dopuszczalność wznowienia postępowania, warunkowana, gdy chodzi o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiedzą organu o dowodach lub okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, jednakże mu nieznanych.

W aktach sprawy brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie kiedy zdjęcia lotnicze wykonane w 2018 r. znalazły odzwierciedlenie w bazie LPIS/GIS, z jaką datą trafiły do systemu, czy były dostępne przed wydaniem decyzji, co do której postępowanie zostało wznowione, a - przy uwzględnieniu daty wykonania zdjęć - czy organ mógł pozyskać o nich wiedzę we wcześniejszym terminie i dysponować nią na datę wydania decyzji, tj. [...] stycznia 2019 r.

Ustalenia w tym zakresie poparte stosownymi dowodami są, w ocenie sądu, niezbędne do tego aby móc ocenić dopuszczalność wznowienia postępowania i ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji, aby skontrolować wydaną po wznowieniu postępowania decyzję uchylającą decyzję ostateczną.

Z tych względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, nie wykazał, czy rzeczywiście wystąpiła w sprawie wskazana przyczyna wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), nie zebrał w sprawie materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na przyjęcie, że istniała podstawa do wzruszenia decyzji ostatecznej, a w konsekwencji - dokonał oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny, z przekroczeniem granic swobodnej jej oceny. Brak jednoznacznych ustaleń co do przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skutkuje także naruszeniem art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., mogącym mieć istotny mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dalsze działania organu uznać należy wobec tego jako co najmniej przedwczesne.

Wobec tego, że przeprowadzenie prawidłowego postępowania na tym etapie, pozwoli dopiero rozważyć skutki wystąpienia przesłanek wznowieniowych, więc odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne.

Na podstawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." sąd wskazuje, aby ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględniły powyższe wskazania i przeprowadziły postępowanie co do zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nadto, jeżeli organy ocenią zaistnienie w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, to powinny w dalszej kolejności uwzględnić zapisy preambuły i uregulowań zawartych w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz.Urz.UE.L.2014.227.69 ze zm.), w których wyjaśniono, że jeżeli przeprowadzana jest fotointerpretacja, na przykład podczas kontroli na miejscu lub w ramach aktualizacji systemu identyfikacji działek rolnych, i nie wskazuje ona na jednoznaczne wyniki, należy przeprowadzić kontrole w terenie (motyw 26). Wskazano także, że należy określić warunki stosowania teledetekcji do kontroli na miejscu oraz przewidzieć przeprowadzanie kontroli w terenie we wszystkich przypadkach, gdy fotointerpretacja nie pozwala uzyskać jednoznacznych wyników.

Ze względu na warunki pogodowe może się zdarzyć, że na przykład nie wszystkie działki są ujęte na zdjęciach jakości odpowiedniej, aby sprawdzić, czy wszystkie warunki kwalifikowalności są spełnione, lub aby przeprowadzić pomiar powierzchni. W takich przypadkach należy przeprowadzić kontrolę na miejscu lub uzupełnić ją tradycyjnymi metodami. Ponadto należy wymagać, aby weryfikacja zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami wykonywana była z tą samą dokładnością co kontrola na miejscu przeprowadzana tradycyjnymi metodami (motyw 40).

Nadto w art. 24 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjęto, że właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, zaś w art. 26 postanowiono, że jeżeli wymagane są wizyty odnoszące się do gruntów ugorowanych, miedzy śródpolnych, stref buforowych, pasów kwalifikujących się hektarów wzdłuż obrzeży lasu, obszarów z międzyplonami lub pokrywą zieloną zgłoszonych jako obszar proekologiczny, liczba tych dodatkowych wizyt w 50 % przypadków dotyczy tego samego beneficjenta wybranego w oparciu o ryzyko, a w pozostałych 50 % przypadków - innych dodatkowo wybranych beneficjentów.

Innych dodatkowych beneficjentów wybiera się losowo spośród wszystkich beneficjentów posiadających grunty ugorowane, miedze śródpolne, strefy buforowe, pasy kwalifikujących się hektarów wzdłuż obrzeży lasu, obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną zgłoszone jako obszar proekologiczny, a takie wizyty mogą być ograniczone do obszarów zgłoszonych jako grunty ugorowane, miedze śródpolne, strefy buforowe, pasy kwalifikujących się hektarów wzdłuż obrzeży lasu, obszary z międzyplonami lub pokrywą zieloną. W odniesieniu do kontroli pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności, jeżeli takie kontrole nie mogą być zakończone zanim zainteresowany beneficjent otrzyma płatności i roczne premii, o których mowa w art. 92 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, kwota należna do zapłaty przez beneficjenta w wyniku jakichkolwiek kar administracyjnych jest odzyskiwana zgodnie z art. 7 niniejszego rozporządzenia lub przez potrącenie.

Niezależnie od tych uregulowań organy uwzględnią także w dalszym postępowaniu okoliczność, że ortoobrazy lotnicze i satelitarne od 2016 r. powinny odpowiadać wymogom dokładności kartografii co do ich skali, tj. 1:5 000, zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.549).

Mając na uwadze powyższe, sąd stwierdza, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składają się: wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.); koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie [...]zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota [...]zł z tytułu opłaconego pełnomocnictwa (pkt IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej - Dz.U. Nr 225 poz. 1635 ze zm.).