Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 10 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 50/20

Uzasadnienie

W dniu 6 czerwca 2018 r. poprzez aplikację e-wniosek do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z siedzibą w D. wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz z tytułu ONW na rok 2018 K. T..

W przedmiotowym wniosku rolnik zadeklarował do przyznania płatności powierzchnię:

1. 1. Jednolita płatność obszarowa -117,63 ha;
2. 2. Płatność z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) -117,63 ha;
3. 3. Płatność dodatkowa (redystrybucyjna) - 27,00 ha;
4. 4. Płatność związana do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno- 28,76ha
5. 5. Płatność z tytułu ONW strefa nizinna I -13,44 ha.

W trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wykryto nieprawidłowości dla zadeklarowanej przez rolnika działki rolnej J. Na przedmiotowej działce zadeklarowano uprawę na powierzchniach:

J - producent zadeklarował do płatności JPO oraz ONW powierzchnię 13,44 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona ustalona w oparciu o system informacji geograficznej wyniosła -12,34 ha.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu myśliborskiego z siedzibą w D. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w wysokości [...] zł.

Rolnik złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie zgodził się na pomniejszenie przez organ powierzchni działki J uprawnionej do ww. płatności. Podał, że działka J jest częścią działki nr [...], znajduje się na niej 5arowy nieużytek w postaci naturalnego oczka wodnego. Wskazał, że na powierzchni tej działki w 2018 r. zasiane było żyto.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu [...] listopada 2019 r. decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że płatność z tytułu ONW została rolnikowi pomniejszona przez wzgląd, że w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wykryto nieprawidłowości dla zadeklarowanej działki rolnej J. Działka rolna J została zadeklarowana przez rolnika na działce ewidencyjnej nr [...], na której działki rolne zadeklarowali też inni producenci rolni. Powierzchnia stwierdzona części działek rolnych leżących na działce ewidencyjnej nr [...], na której położona była również działka J, okazała się większa niż dopuszczalna powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza ustalona dla przedmiotowej działki.

Rolnik zadeklarował do płatności JPO oraz ONW powierzchnię 13,44 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona przez organ i ustalona w oparciu o system informacji geograficznej dla działki J wyniosła - 12,34 ha. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 564), dalej "rozporządzenie ONW", płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, ze zm.), dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013";
2. 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
4. 2. Płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych:

1. 1) na których jest:
2. a) położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1306/2013", o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną";
3. b) prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit.c rozporządzenia nr 1307/2013;
4. 2) położonych na obszarach ONW.

Organ odwoławczy podał, że jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę wnioskującą działki oraz powierzchni zadeklarowanych działek użytkowanych rolniczo, co do którego strona ubiega się o przyznanie płatności. Zadeklarowany w ten sposób obszar podlega Weryfikacji, dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności.

Działki rolne zgłaszane do wniosku o przyznanie pomocy muszą być identyfikowane w sposób pewny oraz zawierać elementy pozwalające na ich lokalizację oraz ich pomiar przeprowadzany w celu ustalenia obszaru zatwierdzonego do płatności. Zgłaszając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca deklaruje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie pomocy, która to powierzchnia jest weryfikowana przez organ w drodze kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W toku kontroli administracyjnej dokonuje się weryfikacji powierzchni działki/działek zadeklarowanej przez wnioskodawcę jako użytkowanej rolniczo, w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013. Organ odwoławczy podał, że przeprowadzona kontrola administracyjna wykazała, iż powierzchnia gruntów rolnych działki J kwalifikujących się do płatności wynosiła 12,34 ha.

Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia ONW, wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha użytków rolnych i powierzchni użytków rolnych, do których przysługuje płatność ONW, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności. Przy ustalaniu wysokości płatności ONW uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit.b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatność ONW jest przyznawana rolnikowi w wysokości: [...] zł na 1 ha - na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I. Organ odwoławczy podał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosiła 8,91 % i obliczona została według wzoru opisanego w decyzji. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 1,10 ha. (13,44 ha -12,34 ha) = 1,10 ha.

Organ odwoławczy podał, że w przypadku zawyżenia deklaracji obszaru w odniesieniu do systemu płatności z tytułu obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami przewidziane są kary administracyjne. Zgodnie z art. 19a ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. Kara administracyjna nie może jednak przekroczyć 100% wartości kwot wyliczanych w oparciu o obszar zgłoszony. Organ odwoławczy podał, że po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania powierzchnia zatwierdzona do ONW strefa nizinna I wynosiła 10,69 ha.

Początkowa kwota płatności do obszaru ONW strefa nizinna I wynosi [...] zł. (10,69 ha x [...] zł).

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 19a ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 w przypadku, gdy beneficjent skorzysta z pomniejszenia kary administracyjnej, a w następnym roku składania wniosków będzie miał wyznaczoną karę administracyjną do tego samego systemu pomocy lub środka wsparcia, to zostanie ona uzupełniona o pozostałą kwotę kary administracyjnej pomniejszonej zgodnie z ust.

2. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 w roku 2017 na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w ramach płatności ONW zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o kwotę [...]zł, a w roku 2018 ponownie została wyznaczona kara administracyjna do tego środka wsparcia, kwota umorzona podlegać będzie zwrotowi. Organ odwoławczy podał, że uwzględniając powyższe kwota płatności została pomniejszona na podstawie art. 19a ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 o kwotę w wysokości [...] zł. Wobec czego wyliczenie kwoty płatności (z uwzględnieniem kary) przedstawiało się: [...]. Organ odwoławczy wskazał, że kwota przyznanej płatności ONW w strefie nizinnej I po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń wyniosła [...] zł. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji działał prawidłowo.

Rolnik złożył skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniósł o jej uchylenie.

Zarzucił organowi naruszenie:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26 ust 1 i 2 pkt 3, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 w związku z § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13.03.2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie warunków do pomniejszenia należnej skarżącemu pomocy w ramach tzw. ONW,
2. 2) naruszenie prawa procesowego, to jest art 7, 8, 10 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz pozbawienie strony do wnikliwej oraz rzetelnej oceny faktycznej i prawnej złożonego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożyła wniosek o zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje:

Spór w sprawie dotyczy wskazania przez rolnika powierzchni uprawnionej do przedmiotowej płatności we wniosku za rok 2018.

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 217), dalej "ustawa PROW", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy PROW, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2).

Jednakże to organy administracji prowadzą postępowanie administracyjne i powinny prowadzić je w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Wiąże się to z kwestią przeprowadzenia rzetelnie postępowania, zebrania dowodów i ich oceny, a także sporządzeniem uzasadnienia decyzji według reguł z art. 107 k.p.a.

Decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organu I instancji wskazał, że w sprawie wystąpiła różnica powierzchni działki rolnej J między powierzchnią zgłoszoną do płatności a powierzchnią stwierdzoną w oparciu o system informacji geograficznej. Skarżący w odwołaniu nie podzielił stanowiska organu w tym zakresie i nie zgodził się z pomniejszeniem powierzchni. Organ odwoławczy odnośnie zarzutu skarżącego podał jedynie, że w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej wykryto nieprawidłowości dla zadeklarowanej działki rolnej J. Działka rolna J została zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...], na której działki rolne zadeklarowali też inni producenci rolni. Powierzchnia stwierdzona części działek rolnych leżących na działce ewidencyjnej nr [...], na której położona jest również działka J, jest większa niż dopuszczalna powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza ustalona dla przedmiotowej działki.

Brak przekonujących argumentów organu (poza enigmatycznym stwierdzeniem o zaistnieniu nieprawidłowości) stał się zarzutem skargi. Skarżący podał, że działka rolna J - [...] obręb S. do 2018 r. miała jednolitą uprawę i była dzierżawiona przez kilku rolników. Uprawiał ją także w wytyczonej części skarżący. Pomiar działki i jej badania miało miejsce w 2017 r. Na podstawie tych danych ustalono w drodze kontroli administracyjnej skarżący złożył wniosek w roku 2019. Wyjaśnił, że już w roku 2018 miała miejsce różnorodna uprawa działki J i w części uprawianej przez skarżącego jedynym wyłączeniem z uprawy jest nieużytek w postaci tzw. oczka wodnego o pow. ok 5 arów, przy czym uprawa dotyczyła powierzchni 13,44 ha, jako powierzchni również deklarowanej. W ocenie skarżącego, powierzchnia uprawniona do płatności nie mogła wynosić 12,34 ha, jak stwierdził organ.

W odpowiedzi na skargę, organ nie ustosunkował się do zarzutów skargi, ograniczając się do wskazania, że to rolnik odpowiedzialny jest za dane zawarte we wniosku o dopłaty oraz iż na nim spoczywa ciężar dowodu, jeśli nie zgadza się z ustaleniami organu.

Zdaniem Sądu, kwestia ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Organ, wydając decyzję, powinien starć się przekonać stronę do zajętego przez siebie stanowiska i w sposób jasny oraz pełny wyjaśnić przesłanki rozstrzygnięcia. Tylko tak sporządzone uzasadnienie decyzji podda się kontroli sądu administracyjnego. Ponadto jak wynikało z treści obu decyzji, odnośnie pomniejszenia przedmiotowej płatności organy powołały się również na decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. dotyczącą płatności ONW za rok 2017. Jednakże w aktach sprawy brak było tej decyzji. Organy poza przywołaniem ww. decyzji oraz przepisów, bliżej nie uzasadniły wpływu tej decyzji na niniejszą sprawę. W istocie nie wiadomo, czy wskazana decyzja dotyczyła skarżącego, jakie były jej zapisy i jaki był jej wpływ na niniejsze postępowanie, w tym czy miała ona związek z ustaleniem powierzchni działki J. Na tym etapie postępowania oraz zebranego przez organy materiału dowodowego, Sąd nie był w stanie dokonać oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uzupełnić materiał dowodowy, dokonać jego oceny i wydać stosowne rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", uchylił decyzje obu instancji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Na rzecz skarżącego zasądzono od organu odwoławczego kwotę [...]zł, w tym tytułem wpisu – [...] zł; wynagrodzenia pełnomocnika - [...] zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa – [...] zł.