Uzasadnienie
W dniu 28 czerwca 2004 r. W.N. złożył w Biurze Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z/s w O. wniosek o przyznanie płatności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 i zgłosił do dopłat trzy działki ewidencyjne o nr [...], o łącznej powierzchni 161,81 ha. W odrębnym piśmie załączonym do wniosku wyjaśnił, iż działka ewidencyjna o nr [...] o powierzchni 2,70 ha (wykorzystywana rolniczo) stanowi jego własność, natomiast dwie pozostałe (o powierzchni 124,58 ha i 34,53 ha użytkowane rolniczo) położone w gminie K., są przez niego dzierżawione.
Jednocześnie W.N. wskazał, iż działki, które dzierżawi, zostały przez właściciela wydzierżawione również innemu producentowi rolnemu – tj. "A’ Spółce z o.o. z/s w J. Podał, że na spornych gruntach ta Spółka prowadzi obecnie uprawę pszenicy, a nadto, że Spółce tej wytoczył proces sądowy o ochronę posiadania. Sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym w G. Po przeprowadzeniu postępowania, mającego wyjaśnić, kto faktyczne posiada sporne grunty (kontrola krzyżowa) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z/s w O. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał W.N. płatność ONW na rok 2004 w łącznej kwocie [...]. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 16 stycznia 2006 r. i nie została w terminie zaskarżona, stając się decyzją ostateczną.
Pismem z 7 marca 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w S. zawiadomił W.N. (za pośrednictwem jego pełnomocnika) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] o przyznaniu płatności ONW na rok 2004.
Następnie, decyzją z [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 Kpa, stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, iż organ I instancji, wydając decyzję nie uwzględnił sankcji wynikających z różnicy między obszarem deklarowanym do dopłat we wniosku, a stwierdzonym do dopłat w wyniku kontroli administracyjnej.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Prezes ARiMR decyzją z [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...].
W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, iż Kierownik Biura Powiatu [...], wyliczając płatność do działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...] na rok 2004, nie uwzględnił zawyżenia przez producenta rolnego wnioskowanej powierzchni gruntów rolnych w stosunku do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej. Zawyżenie to wynikało z faktu zadeklarowania we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 także działek ewidencyjnych nr [...] wraz z położonymi na nich działkami rolnymi oznaczonymi we wniosku literami A, B i C o łącznej powierzchni 159,11 ha, których wnioskodawca nie był posiadaczem. Powierzchnia wszystkich działek rolnych zadeklarowanych do dopłat we wniosku wyniosła 161,81 ha, zaś obszar stwierdzony do dopłat w wyniku wyjaśnień kontroli krzyżowej to 2,70 ha, a wobec tego różnica między obszarem deklarowanym a stwierdzonym wynosiła ponad 50 % i wiązała się z obowiązkiem nałożenia przez Kierownika Biura odpowiednich sankcji przewidzianych w art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Sankcje te nie zostały jednak uwzględnione w decyzji z [...]. Z tego też powodu, ww. decyzję należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 529/07 odrzucił skargę W.N., złożoną przez pełnomocnika, w związku nieuiszczeniem wpisu. Postanowieniem z dnia 11 września 2007 r., sygn. akt II GSK 266/07, NSA oddalił skargę kasacyjną od tego postanowienia. Natomiast w dniu 11 lutego 2008 r., WSA w Warszawie postanowieniem o sygn. akt IV SA/Wa 258/08, odrzucił ponownie skargę W.N. na ww. decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] nr [...] wskazując, iż strona nie ma prawa wielokrotnie składać skarg w tych samych sprawach. W związku z tym, decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...] przyznającej W.N. płatności ONW na rok 2004, stała się ostateczna.
Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. wnioskodawca przesłał do organu korektę wniosku o przyznanie płatności na rok 2004, w którym wycofał działki nr [...] oraz dołączył wyrok Sądu Rejonowego w G. I Wydział Cywilny z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I C 203/03, oddalający jego pozew przeciwko "A" Spółce z o.o. z/ s w J. o przywrócenie posiadania.
W dniu 28 czerwca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dla Powiatu [...] z/s w O. wydał decyzję nr [...], w której odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz nałożył sankcje w wysokości [...]. Uzasadnieniem dla decyzji odmawiającej przyznania dodatku wyrównawczego, był fakt, iż wnioskodawca nie był posiadaczem całości gruntów rolnych, które zgłosił do płatności. Wnioskodawca zadeklarował do płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działki rolne o łącznej powierzchni 161,81 ha, zaś stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej powierzchnia uprawniona do płatności wyniosła 2,70 ha. W związku ze stwierdzoną różnicą między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, na podstawie art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nałożono opisane wyżej sankcje.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podjętym przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w decyzji nr [...], wnioskodawca złożył odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy powołał się na przepisy § 2 w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 31 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 oraz art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w nawiązaniu do art. 32 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. Według organu, kontrola administracyjna wniosku obszarowego wnioskodawcy - prowadzona na podstawie art. 23 rozporządzenia 1782/2003 - wykazała, iż działki nr [...] figurowały również we wniosku złożonym w Biurze Powiatu ARiMR przez innego producenta rolnego – Spółkę "A". W związku z tym, w celu przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, należało ustalić, kto w danym roku faktycznie użytkował sporne grunty, a wobec tego, kto dokonywał zabiegów agrotechnicznych i ponosił wszelkie koszty utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.
Jak wskazał organ odwoławczy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął procedurę administracyjną w celu wyjaśnienia, który z producentów był faktycznym posiadaczem spornych gruntów. Na podstawie dokumentów zgromadzonych w sprawie organ stwierdził, iż wnioskodawca nie był faktycznym posiadaczem spornych gruntów. Odwołujący w żadnym z przedłożonych w biurze powiatowym dokumentów nie potwierdził faktu posiadania spornych gruntów, ponadto w wyjaśnieniu złożonym do wniosku, sam wskazał, iż upraw pszenicy na spornych gruntach dokonuje bezprawnie druga strona konfliktu, uniemożliwiając mu tym samym prowadzenie na tych gruntach upraw własnych. Na tej podstawie, prawidłowo zdaniem organ odwoławczego, organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił producentowi przyznania płatności do gruntów rolnych i nałożył na niego sankcje trzyletnie.
Powołując dalej treść przepisów § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r., organ wskazał, iż tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wymagań określonych w przywołanych aktach stanowić będzie podstawę do przyznania dopłat z tytułu ONW. Według organu, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające uprawdopodobniło, iż wnioskodawca nie prowadził działalności rolniczej w 2004 r. na spornych działkach rolnych, tak więc - nie spełnił wszystkich wymogów przewidzianych w przepisach prawa, aby mógł otrzymać płatność zgodnie ze złożonych wnioskiem.
Składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, wnioskujący oświadczył, pouczony o odpowiedzialności karnej wynikającej z działania wypełniającego ustawowe znamiona czynu zabronionego z art. 297 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 roku - Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., nr 88, poz. 553), że dane zawarte we wniosku są prawdziwe i odpowiadają stanowi faktycznemu oraz zobowiązał się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu w zgodzie z zasadami ochrony środowiska i dobrą kulturą rolną. Podpis złożony przez osobę fizyczną posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych na oświadczeniu stanowi potwierdzenie prawdziwości informacji zawartych w tym oświadczeniu. Organ wskazał także, że zasady informowania o wykrytych niezgodnościach we wniosku i konsekwencje z tym związane są regulowane przez przepisy prawa unijnego, w szczególności zaś przez art. 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz.
L 141 z 30.4.2004 r., str. 18), zgodnie z którym każdy wniosek o przyznanie pomocy może być w każdej chwili wycofany w całości lub w części po pisemnym zawiadomieniu, natomiast, jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. W związku z tym, iż wycofanie części wniosku ze strony wnioskodawcy nastąpiło po wykryciu przez organ nieprawidłowości, formularz wycofania działek rolnych z wniosku nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, albowiem byłoby to rażące naruszenie przez organ przepisów prawa – rozporządzenia nr 796/2004. Pismo wnioskodawcy w sprawie wycofania w całości wniosku o przyznanie płatności wpłynęło po wydaniu przez organ zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego, tzn. w chwili gdy strona miała pełną wiedzę, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu w sprawie przyznania płatności wykrył nieprawidłowości odnośnie do działek, które producent chciał wycofać z wniosku.
Organ podkreślił także, że odpowiedzialność za prawidłowo wypełniony wniosek ponosi tylko i wyłącznie producent wnioskujący o przyznanie płatności w ramach systemu pomocy. Szczegółowa weryfikacja danych z wniosków ma na celu zapobieżenie finansowym nadużyciom oraz przyznanie płatności zgodnie z przepisami podmiotom uprawnionym. Ponieważ przepisy unijne należy stosować bezpośrednio i mają one prymat nad przepisami krajowymi, nie można wywodzić z przepisu art. 9 k.p.a., że organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania wnioskodawcy w zakresie przysługujących mu praw w przypadku nieumożliwienia producentowi usunięcia niezgodności, jeżeli z przedstawionej powyżej treści artykułu 22 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. wynika, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku, wycofanie (a więc "usunięcie niezgodności") nie może być zatwierdzone, jeżeli właściwe władze (a więc również organy ARiMR) poinformowały rolnika o nieprawidłowościach.
Według organu, wnioskodawca miał możliwość dokonania zmiany w powierzchni zgłoszonej do płatności bez konsekwencji zmniejszenia płatności lub wykluczenia działek rolnych ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Organ wskazał, iż stosownie do przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., wnioskodawca miał możliwość wycofać wniosek w całości bądź w części, w każdym momencie z uwzględnieniem ograniczeń m.in. w przypadku, gdy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował już producenta o nieprawidłowościach występujących we wniosku i nie zostały one wyjaśnione na korzyść rolnika. Składając własnoręcznie podpis w sekcji IV "oświadczenia i zobowiązania", producent rolny zobowiązał się do niezwłocznego informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie nienależnych płatności bezpośrednich, a także o każdej zmianie powstałej od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji, w szczególności, jeżeli zmiana ta dotyczyłaby wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw oraz przeniesienia posiadania gruntów rolnych na rzecz innego producenta.
Ponadto, art. 68 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 przewiduje możliwość złożenia przez rolnika korekty do wniosku o przyznanie płatności, który był nieprawidłowy od początku albo zdezaktualizował się od momentu złożenia (w szczególności zawyżenia powierzchni działki). Jak podkreślił organ, przepis ten został wprowadzony po to, aby zachęcić rolników do korygowania swoich wniosków o pomoc, kiedy zauważą że ich deklaracje zawierają błędy na ich korzyść i kiedy wykrycie takich błędnych deklaracji przez władze mogłoby doprowadzić do nałożenia sankcji. W ten sposób rolnik może uniknąć zastosowania sankcji. Różnica między wycofaniem i skorygowaniem wniosku nie miała praktycznego znaczenia, ponieważ konsekwencje prawne były takie same, w obu przypadkach wniosek o pomoc zostałby dostosowany przez beneficjanta do stanu faktycznego, a sankcje nie zostałyby nałożone. Jeśli jednak brak wycofania części działek, których rolnik nie jest już posiadaczem, wynikał z zaniedbania lub świadomego działania wnioskodawcy, powinno to skutkować uznaniem, iż producent rolny zawyżył powierzchnię deklarowaną w stosunku do stwierdzonej.
Dalej, organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy nie ma dowodu na to, iż wnioskodawca dochował wszelkiej staranności w celu poinformowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zmianie stanu posiadania działek zgłoszonych we wniosku do objęcia systemem płatności, przed wykryciem nieprawidłowości. Nie ma też dowodu na to, iż niezgłoszenie przez niego zmiany stanu faktycznego przedstawionego we wniosku było wyjątkową okolicznością mogącą łagodzić skutki zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do płatności. Wycofanie części wniosku, o które wniósł wnioskodawca, mogłoby zostać zatwierdzone przez organ, gdyby nieprawidłowości zostały wyjaśnione w toku postępowania na korzyść rolnika. W sprawie wnioskodawcy nieprawidłowości wykryte przez organ zostały zatwierdzone w kontroli administracyjnej jako zawyżenie powierzchni zgłoszonej do dopłat i z tego tytułu zostały naliczone sankcje.
Odnośnie zaś do stwierdzonych nieprawidłowości we wniosku producenta, organ II instancji wyjaśnił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako agencja płatnicza nie tylko przyznaje płatności ONW do gruntów rolnych, ale także w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wnioskach złożonych przez producentów rolnych ma obowiązek odmawiać płatności w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości. Podstawę odmówienia płatności stanowił art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz art. 31 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. W związku ze stwierdzoną różnicą procentową w stosunku do płatności z tytułu ONW, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo odmówił przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w organ I instancji nieprawidłowo poinformował wnioskodawcę o nałożeniu kar pieniężnych w łącznej wysokości [...], ponieważ organ I instancji nie ma prawa do nakładania kar pieniężnych, może nałożyć natomiast sankcje w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych przy przyznawaniu płatności bezpośrednich.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- - art. 138 § 1 Kpa poprzez błędne zastosowanie,
- - art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego wadliwą interpretację i błędne zastosowanie,
- - art. 345 w zw. z art. 336 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie,
- - § 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej poprzez wadliwą interpretację i błędne zastosowanie,
- - § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez wadliwą interpretację i błędne zastosowanie,
- - art. 31 i 32 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92, poprzez ich wadliwą interpretację i błędne zastosowanie,
- - art. 14 i 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 poprzez ich niezastosowanie,
- - art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1299 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, w zw. z art. 80 rozporządzenia 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, poprzez ich wadliwą interpretację i błędne zastosowanie,
- - art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez jego niezastosowanie,
- - art. 6 i 7 Kpa poprzez ich błędne zastosowanie,
- - art. 8 i 9 Kpa poprzez ich niezastosowanie.
Uzasadniając skargę wskazano, iż wnioskodawca wraz z pismem z dnia 25 czerwca 2007 r. wycofał, w drodze korekty, część wniosku dotyczącą spornych działek. W piśmie tym poinformowano organ o zakończeniu postępowania cywilnego przeciwko drugiemu posiadaczowi dwóch spornych działek, jak również o postępowaniach administracyjnych dotyczących stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej decyzji. Według skarżącego, wycofanie wniosku co do spornych działek zostało dokonane w dopuszczalnym terminie, bowiem nie ma żadnego przepisu krajowego ani wspólnotowego, który normowałby upływ terminu na złożenie korekty do wniosku o przyznanie płatności.
W związku z tym, obowiązuje ogólna zasada, zgodnie z którą, producent może skutecznie złożyć korektę wniosku aż do wydania decyzji przez organ. Ponadto, według skarżącego, organ I instancji powinien był zawiesić prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące spornych działek do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd cywilny, o którym to postępowaniu skarżący poinformował organ już we wniosku. Z uwagi na wydanie decyzji z [...] uznał on postępowanie administracyjne za zakończone. Wobec stwierdzenia nieważności tej decyzji, skarżący, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, zaskarżył je do sądu administracyjnego, przed którym toczyło się postępowanie. Z uwagi jednak na zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie kolejnej decyzji dotyczącej wniosku o przyznanie płatności, poinformował organ o wyniku postępowania cywilnego, składając jednocześnie korektę wniosku.
W dalszej kolejności skarżący nie zgodził się z nałożeniem na niego sankcji, wskazując, iż nie można mu zarzucić, aby świadomie wprowadził w błąd organ bowiem, składając wniosek o przyznanie płatności poinformował organ o sporze dotyczącym posiadania dwóch działek, co powinno skutkować potraktowaniem wniosku w zakresie tych działek jako warunkowy.
Końcowo, skarżący podniósł, iż niezastosowanie przez organ w sprawie art. 44 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. jest podstawą wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie, ponieważ przepis ten stanowi wyjątek od stosowania obniżek i wyłączeń. Także, niezastosowanie art. 14 ust. 1 tego rozporządzenia było wadliwe, z uwagi na to iż złożony przez niego wniosek nie zawierał nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Podstawę przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej: płatnościami ONW) stanowi - wydane na podstawie delegacji wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273, ze zm.) - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (zwane dalej: rozporządzeniem ONW) - (Dz. U. nr 73, poz. 657). Na podstawie § 2 tego rozporządzenia, płatność z tytułu ONW przydzielana jest producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. UE L 160, z 26.06.1999 r., ze zm.) oraz, gdy łączna powierzchnia działek położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza, wynosi co najmniej jeden hektar. Płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 2 rozporządzenia ONW).
Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia nr 1257/1999/WE, rolnicy gospodarujący na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy:
- – prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,
- – podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz
- – stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną.
Z powyższych regulacji prawnych wprost i jednoznacznie wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Pojęcie producenta rolnego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., nr 10, poz. 76 ze zm.). Zgodnie z przywoływanym przepisem, producentem rolnym jest m. in. osoba fizyczna, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, a płatność ONW - co wynika z powyższych unormowań prawnych - jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych, tj. na tych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc, istotą płatności z tytułu ONW jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną, decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów.
Z tych uregulowań prawnych wynika także, iż konieczną przesłankę umożliwiającą przyznanie płatności z tytułu ONW stanowi fakt posiadania gruntów rolnych leżących na jednym z obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Chodzi o ich faktyczne użytkowanie polegające na wykonywaniu określonych czynności dotyczących produkcji rolnej, w rozumieniu przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65, poz. 600 ze zm.) - uprawie roślin, koszeniu okrywy roślinnej łąk, czy też wypasaniu zwierząt w przypadku pastwisk.
Wskazane w ww. przepisach pojęcie "posiadania" odnosi do posiadania w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Stosownie do treści art. 336 Kc, posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że o posiadaniu i jego postaci decyduje wyłącznie sposób władania rzeczą. Posiadaniem samoistnym jest władanie rzeczą w sposób odpowiadający korzystaniu z niej przez właściciela, inaczej mówiąc: władanie we własnym imieniu i dla siebie, zaś posiadaniem zależnym: władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu samoistnemu innej osoby (por. postanowienie SN z 9 maja 2003 r., sygn. akt V CK 13/03, OSP 2004/4/5; postanowienie SN z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt V CK 131/03, LEX nr 175955).
Z kolei, w doktrynie podkreśla się, iż "posiadanie" w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, może stanowić element prawa podmiotowego, będąc przejawem prawa przysługującego właścicielowi (posiadanie zgodne z prawem), ale może także wskazywać na stan faktycznego władztwa nad rzeczą i to w sytuacji, gdy prawo wykonywane faktycznie przez posiadacza służy innemu podmiotowi (posiadanie bezprawne, tak np.: K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz, Warszawa 2005, s. 799). Jak to już podkreślono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07 opublikowany w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazane wyżej rozróżnienie rodzajów posiadania ma istotne znaczenie z tego względu, że konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc, dla uzyskania płatności ONW nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt sprawy wskazać należy, iż po stronie skarżącego brak było elementów posiadania w postaci fizycznego władztwa nad rzeczą, co zostało wykazane w trakcie przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej kontroli. Fakt ten potwierdzał również sam skarżący, wskazując na toczące się postępowanie cywilne co do spornych działek. Skarżący wszedł w posiadanie spornych gruntów rolnych (działki nr 6/18 i 7) na podstawie umowy dzierżawy z dnia 10 sierpnia 2001 r. zawartej z H.R.B. W dniu 10 maja 2002 r. małżonkowie B. zawarli natomiast umowę dzierżawy tych samych działek z "A" Spółką z o.o. z/s w J. To prawo zostało wpisane na rzecz Spółki w księdze wieczystej. Na skutek postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowy w G. I Wydział Cywilny z powództwa skarżącego przeciwko Spółce o przywrócenie posiadania, wyrokiem tego Sądu z dnia 14 marca 2005 r., sygn. akt I C 203/03, oddalono powództwo skarżącego.
Należy wskazać, iż organ przyznając płatności nie rozstrzyga o prawie do gruntu, ale bada, czy wnioskodawca faktycznie posiada wnioskowane grunty rolne i czy utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska na dzień przyznania mu decyzją administracyjną płatności, o które wnioskował składając wniosek o pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Podmiot składający wniosek powinien, na dzień realizacji tej czynności, być właścicielem lub posiadaczem zależnym gruntów, na które wnioskuje o przyznanie płatności i pozostać nim do dnia wydania decyzji administracyjnej. W ramach toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zweryfikowano, czy wnioskodawca spełnia wszystkie kryteria uprawniające go do otrzymania płatności, a w szczególności, czy jest posiadaczem gruntów, na które wnioskuje o płatność.
Z uwagi na to, iż skarżący nie był posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, organy obu instancji prawidłowo odmówiły przyznania wnioskowanych płatności. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącego o naruszeniu art. 345 Kc, zgodnie z którym, posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane, bowiem jak to wykazano w sprawie, skarżący nie był posiadaczem spornych działek rolnych w 2004 r. W konsekwencji, prawidłowo także organy, w związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej wynoszącą 397,11 %, odmówiły przyznania płatności ONW.
Podstawę prawną do odmowy przyznania płatności stanowi art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 2419/2001 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3 % lub dwa hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeśli różnica jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Jeżeli w odniesieniu do całości ustalonego obszaru objętego wnioskiem o pomoc w ramach systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, zadeklarowany obszar przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2 o więcej niż 30 %, rolnikowi odmawia się udzielenia pomocy, do jakiej byłby uprawniony na podstawie art. 31 ust. 2 w danym roku kalendarzowym w ramach tych systemów pomocy.
Jeżeli różnica jest większa niż 50 %, rolnik jest ponownie wykluczony od otrzymywania pomocy do kwoty, równej tej która była przedmiotem odmowy zgodnie z akapitem pierwszym. Kwota ta podlega odliczeniu od wszelkich wypłat pomocy w ramach jakichkolwiek systemów pomocy, określonych w art. 1 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 3508/92, do których rolnik jest uprawniony w kontekście składanych przez niego wniosków w okresie trzech lat następujących po zakończenia roku kalendarzowego, w którym dokonane zostały ustalenia (art. 32 ust. 2).
Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących niezastosowania przepisów art. 14 i 44 ww. rozporządzenia nr 2419/2001 należy wskazać, iż nie są one uzasadnione. Zgodnie z art. 44 ust. 1 rozporządzenia obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że jest niewinny. Obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, odnośnie do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o pomoc jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Informacje podane przez rolnika określone w akapicie pierwszym powodują, że wniosek jest dostosowywany do rzeczywistej sytuacji (ust. 2).
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, skarżący na dzień złożenia wniosku wiedział, iż stan faktyczny nie jest zgodny z rzeczywistością z uwagi na brak posiadania spornych działek, co było przyczyną wytoczonego przez skarżącego procesu sądowego. W sekcji X wniosku o przyznanie płatności skarżący poświadczył własnoręcznym podpisem, iż znane mu są skutki składania fałszywych oświadczeń wynikających z art. 297 § 1 Kodeksu karnego, zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie organu o każdym fakcie, który miałby wpływ na nienależne przyznanie płatności oraz o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dni przyznania płatności, w szczególności jeśli zmiana dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego.
Z uwagi zatem na to, iż skarżący złożył wniosek, w którym podał niezgodny z rzeczywistością stan posiadania gruntów, nie można uznać dyspozycja ww. przepisu art. 44 ust. 1 miała zastosowanie w sprawie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 14 rozporządzenia nr 2419/2001, należy wskazać, iż zgodnie z tym przepisem wniosek o pomoc może być w całości lub w części wycofany w każdym czasie. Jednakże w przypadku gdy właściwa władza powiadomiła już rolnika o nieprawidłowościach w złożonym wniosku o pomoc lub gdy rolnik został przez właściwy organ powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, a kontrola na miejscu wykazała istnienie nieprawidłowości, wycofanie takie nie jest dozwolone w odniesieniu do tych części wniosku o pomoc, dotkniętym nieprawidłowościami (ust. 1). Wycofanie wniosku, zgodnie z ust. 1, stawia wnioskodawcę w sytuacji, w jakiej znajdował się przed złożeniem wniosku o pomoc lub daną część wniosku (ust. 2).
W przedmiotowej sprawie nie można uznać aby skarżący wycofał swój wniosek w terminie przewidzianym w tym przepisie, bowiem pierwsze zawiadomienie skarżącego o nieprawidłowościach nastąpiło w dniu 19 sierpnia 2004 r., kiedy organ wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w związku z wykryciem w kontroli administracyjnej faktu złożenia dwóch wniosków na te same grunty. Natomiast, jak to wynika z akt sprawy, skarżący wycofał swój wniosek dopiero w dniu 25 czerwca 2007 r. Fakt, iż skarżący wskazał w swoim piśmie załączonym do wniosku o płatności o toczącym się sporze cywilnym, nie miał znaczenia dla prowadzonego przez organ postępowania mającego na celu przyznanie płatności rolnych z uwagi na to, iż bada on faktyczne wykorzystywanie gruntu przez producenta, zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolniczej.
Odnosząc się do poniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 70 i 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U.UE.L.04.153.30) w związku z art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18) wskazać należy, iż przepisy te stanowią o możliwości zastosowania rozporządzenia nr 2419/2001 do płatności obszarowych.
Zgodnie bowiem z art. 70 ww. rozporządzenia nr 817/2004, artykuł 30 i 31 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do płatności obszarowych. Niniejsze przepisy nie mają zastosowania do wsparcia środków dotyczących leśnictwa, innych niż zalesianie gruntów rolnych. Artykuł 36, 38 i 40 tego rozporządzenia stosuje się do płatności w oparciu o zwierzęta gospodarskie. Natomiast, zgodnie z art. 71 ust. 1, artykuł 44 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do wsparcia udzielonego w ramach wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich. W przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 49 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 (ust. 2).
Z kolei art. 80 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 jest przepisem przejściowym i stanowi, że rozporządzenie (WE) nr 2419/2001 traci moc. Jednak będzie nadal obowiązywało w kwestii wniosków pomocowych dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed 1 stycznia 2005 r. Zatem, prawidłowo organy na podstawie ww. art. 70 i 71 zastosowały w sprawie sankcje powierzchniowe.
Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi, w tym naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz art. 97 pkt 4 Kpa, stanowiącego o obowiązku organu zawieszenia postępowania administracyjnego w razie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak to już bowiem wskazano wyżej, organ przy ustalaniu spełniania przez wnioskodawcę przesłanek do przyznania płatności bierze pod uwagę faktyczne posiadanie gruntu nie bada zaś tytułu prawnego do użytkowanych gruntów. Z uwagi zatem na ustalenie w trakcie postępowania, iż na spornych działkach prace wykonywał drugi z wnioskodawców, tj. Spółka "A", organ prawidłowo i zgodnie z prawem rozstrzygnął o odmowie przyznania płatności skarżącemu. Ponadto, postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym nie jest tym postępowaniem, o którym jest mowa w art. 97 pkt 4 Kpa.
Nie znajdując, w tych warunkach podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem prawa materialnego względnie uchybia ona przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.