Uzasadnienie
P. K. (dalej: "strona", "skarżący") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z [...] listopada 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] września 2020 r. nr [...] odmawiającą jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2020 r.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
Skarżąca złożyła wniosek do organu o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec 2020 r. jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą opłacająca składki wyłącznie za siebie.
Decyzją z [...] września 2020 r. organ odmówił stronie przyznania zwolnienia, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że od 31 marca 2020 r. strona zgłosiła zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej. W związku z zaistniałą zmianą na koncie płatnika, strona była zobowiązana przekazać deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r. w terminie określonym w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.) – czyli dla osoby fizycznej opłacającej składki wyłącznie za siebie do 10 dnia następnego miesiąca. Deklaracja rozliczeniowa za marzec 2020 r. została przesłana 10 września 2020 r., czyli po terminie wynikającym z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19").
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku strony, organ decyzją z [...] listopada 2020 r. utrzymał decyzję z dnia [...] września 2020 r. w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawy do zwolnienia z opłacania składek nie może stanowić dokonany z urzędu przypis składek w wyższym wymiarze od obowiązującego w danym miesiącu. Strona złożyła przy tym po terminie nieprawidłową deklarację za marzec 2020 r. z zawyżoną podstawą, tj. za 31 zamiast 30 dni prowadzonej w marcu 2020 r. działalności gospodarczej. Brak deklaracji rozliczeniowej uniemożliwił dokonanie zawnioskowanego zwolnienia.
Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję do tutejszego sądu, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów proceduralnych, a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez:
- 1) błędne uznanie, że przesłanki wskazane w art. 31 zq ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19, tj. złożenie deklaracji rozliczeniowych (tutaj: za marzec 2020 r.) w ustawowo wskazanych terminach nie później niż do 30 czerwca 2020 r. w celu uzyskania zwolnienia z obowiązku płacenia składek, nie zostały spełnione, podczas gdy skarżąca jako płatnik składek była zwolniona z obowiązku jej złożenia, ponieważ cały miesiąc prowadziła działalność gospodarczą (zawiesiła działalność w dniu 31 marca 2020 r. po zakończeniu pracy) i deklaracja za ten okres złożona została z urzędu na zasadzie tzw. "klonowania";
- 2) niewłaściwie zastosowanie – w konsekwencji powyższego – art. 138 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a."), przez co organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w której błędnie odmówiono prawa do zwolnienia z opłacenia składki za marzec 2020 r., a powinien taką decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy lub przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
- 3) wprowadzenie w błąd skarżącej poprzez zobowiązanie jej do złożenia deklaracji ZUS DRA za marzec 2020 r. ze wskazaniem obowiązku zapłaty składek za 30 dni prowadzenia działalności z wyjaśnieniem, że w momencie zawieszenia działalności deklarację za ostatni miesiąc płatnik składa we własnym zakresie, co w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą przez okres 31 dni (zawieszenie nastąpiło 31 marca 2020 r. po zakończeniu pracy) nie jest prawdą i konsekwencji zastosowania się skarżącej do instrukcji organu w zakresie złożenia deklaracji jednak z ostrożności – nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, zadeklarowała podstawę wymiaru za pełny miesiąc, stosownie do stanu faktycznego (przez pełny miesiąc prowadzenia działalności), co doprowadziło do odmowy zwolnienia jej z obowiązku opłacenia składki za ww. okres, przez co organ rażąco naruszył zasady ogólne postępowania administracyjnego wymienione w art. 7-9 i 11 k.p.a.
W związku z powyższym, skarżąca zażądała uchylenia w całości decyzji wydanej [...] listopada 2020 r. oraz wskazania organowi prawidłowego sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, uwzględniając istotne argumenty skarżącej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zwolnienia skarżącego z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i zdrowotne za marzec 2020 r.
Dokonując sądowej kontroli według wskazanych powyżej kryteriów, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że skarżąca jako płatnik składek, opłacający składki sam za siebie zgłosił się do ubezpieczeń w ramach Małej Działalności Gospodarczej Plus (tzw. "mały ZUS+"). Skarżąca nie złożyła jednak w terminie do 10 kwietnia 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. Deklaracja DR 2 wraz z deklaracją rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r. została przez skarżącą złożona drogą elektroniczną w dniu 10 września 2020 r. tj. po upływie terminu bezwzględnego – do 30 czerwca 2020 r., wyznaczonego ustawą o przeciwdziałaniu COVID-19.
Zarzuty skargi koncertują się natomiast na dwóch kwestiach: po pierwsze skarżąca uważa, że skoro zawiesiła działalność z dniem 31 marca 2020 r., po zakończeniu pracy to nie powstał po jej stronie obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za miesiąc marzec 2020 r. po drugie zdaniem skarżącej postępowanie w jej sprawie prowadzone było przez organ z naruszeniem zasad postępowania wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 2550):
- - ubezpieczony, który na 2020 r. ustalał najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym po wejściu w życie niniejszej ustawy ustala podstawę wymiaru składek na te ubezpieczenia zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą bez złożenia zgłoszenia wyrejestrowania i ponownego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 36 ust. 14 ustawy zmienianej w art. 1;
- - ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje:
- 1) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za styczeń 2020 r., oraz
- 2) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za luty 2020 r.
- - w terminach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmienianej w art. 1.
Stosownie natomiast do art. 47 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2021 poz. 423) osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub innych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:
- 1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby współpracujące,
- 2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1398 ze zm.) obowiązującej je i osoby współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego.
Ponadto zgodnie z art. 31zq ust.1-3 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19:
- - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r., płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);
- - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2);
- - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3).
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej co do tego, że po jej stronie nie powstał w ogóle obowiązek składania deklaracji za marzec 2020. Jak wynika bowiem z przytoczonego powyżej art. 47 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych warunkiem zwolnienia z obowiązku składania comiesięcznych deklaracji jest brak zmian w stosunku do miesiąca poprzedniego. Skoro skarżąca zawiesiła prowadzoną działalność od dnia 31 marca 2020 r. to ze względów oczywistych dzień 31 marca 2020 r. uznać należy za pierwszy dzień, którym działalność jest zawieszona, tym samym nie można uznać, że nie wystąpiła zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego.
W konsekwencji powstał po jej stronie obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r. i nie zmienia tego obowiązku podnoszona przez skarżącą okoliczność, że faktyczne zawieszenie jej działalności nastąpiło 31 marca 2020 r. po zakończeniu pracy. Istotnym jest tutaj fakt zgłoszenia zawieszenia działalności z dniem 31 marca 2020 r., czyli 31 marca 2020 r. jest dniem, w którym działalność była już zawieszona.
Wskazać także należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).
Należało wskazać na powyższe przepisy, gdyż o uchyleniu obu decyzji Zakładu przesądziły stwierdzone przez sąd uchybienia proceduralne.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie dostrzegł w postępowaniu organu istotne naruszenie art. 9 k.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816).
Przenosząc powyższe na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z dnia 7 kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez skarżącą (7 kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęły niemal trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących (poprawnych) dokumentów rozliczeniowych (deklaracje).
Po tym czasie wydał decyzję odmowną wskazując, że ostatecznym terminem, do którego skarżąca miała złożyć wymaganą deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r. był 30 czerwca 2020 r. i termin ten upłynął.
Podkreślić w tym miejscu należy, że norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.
Zdaniem sądu przyczyną nie złożenia dokumentów rozliczeniowych przez skarżącą nie była jej zła wola, lecz w istocie brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, o czym nie poinformował jej ZUS, skoro niezwłocznie po podjęciu tej wiedzy z decyzji wydanej przez Zakład w pierwszej instancji wymagany dokument został przez stronę załączony.
Mając świadomość obciążenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ogromną ilością spraw do załatwienia i zważywszy na pandemię odbijającą się negatywnie na możliwości sprawnego działania - Sąd nie przypisuje organowi ani złej woli, ani negatywnego nastawienia do strony, ani lekceważącego stosunku do wynikających z art. 9 k.p.a. obowiązków. Stwierdza jedynie obiektywnie występujący stan naruszenia tego przepisu w taki sposób i w takim stopniu, który bezpośrednio miał wpływ na pozbawienie skarżącej prawa, które niewątpliwie uzyskałaby w sytuacji, gdyby Zakład stosował się (i uczynił to w porę) do dyrektyw płynących z art. 9 k.p.a. Wbrew nakazowi wynikającemu z art. 9 k.p.a., organ nie poinformował strony nie tylko należycie i wyczerpująco o okolicznościach faktycznych i prawnych, ale w ogóle nie podjął jakichkolwiek kroków w celu udzielenia takiej informacji stronie, nie wezwał strony do złożenia wymaganych dokumentów, które miały wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, i nie czuwał, aby strona nie poniosła szkody na skutek swojej nieświadomości prawnej.
W aktach sprawy brak jest dowodów, które mogłyby choć pośrednio świadczyć o tym, że organ podjął starania by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących dokumentów jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Brak ten, który w toku postępowania w porę nie został stronie zasygnalizowany przez organ, ostatecznie spowodował negatywne rozpatrzenie jej wniosku.
W badanej sprawie, w ocenie sądu, naruszono też w postępowaniu przed organem rozpoznającym sprawę z wniosku zakończoną decyzją z dnia [...] września obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny w bazie CBOSA).
Naruszenie powyżej wskazanych przepisów art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. uniemożliwiło zatem skarżącej uzyskanie wiedzy, że nieprzedłożenie przez nią dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy jej prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło skarżącą prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za marzec 2020 r. O tym, że skarżąca była gotowa spełnić wszystkie wymagania – gdyby o nich wiedziała – świadczy fakt załączenia wymaganych dokumentów po otrzymaniu decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Należy z tego wnioskować, że gdyby wcześniej wiedziała o konieczności złożenia deklaracji, to by je niezwłocznie złożyła.
W tym stanie sprawy sąd, stwierdzając, że naruszenia norm postępowania zawartych w art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 P.p.s.a., uwzględnił skargę i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2020 r.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli skarżąca w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wszystkich wymaganych dokumentów, to organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się szeregu znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać skarżącej. Skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a.