Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał K.B. płatność ONW na 2004 r. z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości [...], po nałożeniu sankcji w kwocie [...] ze względu na nieprawidłowości w deklaracji działek rolnych.
Jako podstawę prawną decyzji Kierownik Biura wskazał przepisy art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 6 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz.657 ze zm.), natomiast, jako podstawę zastosowania sankcji, organ ten wskazał przepisy art. 70 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
Uzasadniając decyzję, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, że K.B. w dniu [...] złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania zwanej "płatnością ONW" na rok 2004. W dniu [...] przeprowadzona została kontrola gospodarstwa na miejscu, w związku z którą przyznano dopłaty po zastosowaniu sankcji za nieprawidłowości w deklaracji działek.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, jak też z decyzją tego organu o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości, K.B. wniósł jedno wspólne odwołanie od tych decyzji do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym podważał wyniki kontroli gospodarstwa rolnego, wskazując iż w protokole kontroli stwierdzono zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych w stosunku do stwierdzonej na miejscu w odniesieniu do działek o identyfikatorach: A, E, F, G, H, I, J, L, M, O, P, Ł oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Zarzucił także, iż do uzasadnienia decyzji wkradły się błędy, co do oznaczenia działek oraz stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż działka o identyfikatorze U, co do której stwierdzono brak zachowania dobrej kultury rolnej, w protokole oznaczona jest jako działka rolna K, natomiast w stosunku do działek rolnych E, F, I, M, P, Ł kontrola stwierdziła nie zawyżoną lecz zaniżoną deklarację powierzchni działek rolnych.
Dalej w odwołaniu tym K.B. nie zgodził się z wynikami kontroli w części dotyczącej działki rolnej o identyfikatorze K. Skarżący podniósł, że kontrola gospodarstwa została przeprowadzona przed końcowym terminem wykaszania łąk, ustalonym na dzień 31 lipca, a po kontroli łąka została skoszona przed zakończeniem wymaganego terminu oraz, że działkę rolną K przejął z zasobów ANR w czerwcu 2003 r., która to działka nie była uprawiana przez co najmniej 5 lat, a jako metodę walki z chwastami zastosował wykaszanie mechaniczne, które przeprowadził przed 30 czerwca 2003 r. Odnosząc się zaś do stwierdzenia zawartego w protokole kontroli, że działka ta porośnięta była samosiejkami drzew, odwołujący się wskazał, że projekty ostatecznej wersji Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich nakładają na osoby wprowadzające pakiet Rolnictwo ekologiczne (kod S02) obowiązek zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych oraz ostoi dzikiej przyrody, tzw. użytków przyrodniczych (oczka wodne, zadrzewienia, miedze, torfowiska), dlatego też nie przeprowadził wycinki samosiejek na tej działce.
Ponadto, odwołujący się wskazał na unormowania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w rozporządzeniu (bez wskazania daty i miejsca publikacji) w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej, z których wynika, że grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną.
K.B. dodatkowo podniósł także, iż działka o identyfikatorze K znajduje się w strefie priorytetowej o symbolu 32A, na której realizuje pakiet P01-utrzymanie łąk ekstensywnych oraz, że działka ta leży w obszarze NATURA 2000- [...] i jest objęta pakietem S02b01-gospodarstwo ekologiczne w okresie przedstawiania. Z uwagi na realizowane na tej działce programy charakteryzujące się brakiem intensyfikacji produkcji, samosiejki drzew nie wpływają na prowadzoną produkcję, uznał odwołujący się.
Ponadto, odwołujący się wskazał, że wyjątkowo wilgotne miesiące czerwiec i lipiec 2004 r. spowodowały wzmożony rozwój runi łąkowej, a w połączeniu z tym, że rok 2004 był dopiero drugim rokiem walki z chwastami po kilkuletnim braku uprawy, to sytuacja ta doprowadziła kontrolujących do błędnej konkluzji o braku dobrej kultury rolnej na działce o identyfikatorze K. W wyniku rozpoznania odwołania K.B., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że K.B. w odwołaniu od decyzji organu I instancji podważał wyniki kontroli w części dotyczącej wyłącznie działki rolnej K. A, według tego organu, działka rolna K, we wniosku o przyznanie płatności, została zadeklarowana jako łąka o powierzchni 21,66 ha. Kontrola gospodarstwa na miejscu stwierdziła zaś, że działka stanowi nieużytek, była porośnięta wieloletnimi chwastami i samosiejkami drzew. Kontrolujący wykonali dokumentację fotograficzną, łącznie 7 zdjęć, dokumentujących istniejący stan terenu w dniu kontroli, potwierdzających jednoznacznie, że działka w czasie kontroli stanowiła nieużytek. Stwierdzono również, że działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.
Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się otrzymał decyzję z dnia [...] nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno-środowiskowych, w której nie przyznano mu płatności na realizację deklarowanego we wniosku pakietu S02b01, na działce rolnej K, zaś wniosek o przyznanie płatności za realizację pakietu P01, złożony przez niego w dniu 13 stycznia 2005 r., nie został dotychczas rozpatrzony z uwagi na brak akredytacji agencji płatniczej.
Powyższą decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w części dotyczącej zastosowania sankcji w wysokości [...], pełnomocnik K.B. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. W skardze decyzji tej zarzucił:
- - naruszenie przepisów art. 70 i art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), poprzez ich błędne zastosowanie,
- - naruszenie przepisów art. 77, 80 i 84 kpa poprzez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącego ponowił argumentację podnoszoną w odwołaniu od decyzji organu I instancji przez K.B., a dodatkowo stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził jakiejkolwiek kontroli mającej na celu sprawdzenie podnoszonych przez odwołującego się okoliczności, czym naruszył przepis art. 80 kpa, a ponadto naruszył przepis art. 84 § 1 kpa, gdyż nie zasięgnął opinii biegłego, a w sprawie taka konieczność istniała, bowiem tylko specjalista mógł stwierdzić, czy skarżący prowadził działalność zgodną z dobrą kulturą rolną, czy też nie.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, w którym deklarował powierzchnię 369,82 ha. Podczas kontroli wykryte zostały nieprawidłowości dotyczące działek rolnych deklarowanych we wniosku, stwierdzone w protokole kontroli, dlatego też decyzją organu I instancji skarżącemu przyznano płatność za powierzchnię 300 ha na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia płatność ONW do powierzchni działek rolnych udzielana jest w wysokości:
100% stawki podstawowej - za powierzchnię do 50 ha;
50% stawki podstawowej - za powierzchnię od 50,01 ha do 100 ha;
25% stawki podstawowej - za powierzchnię od 100,01 ha do 300 ha.
Nieprawidłowości wykryte podczas kontroli na miejscu nie skutkowały obniżeniem płatności ONW, ponieważ powierzchnia należna, po odliczeniu powierzchni, co do której stwierdzono nieprawidłowości była wyższa od 300 ha. Zgodnie zaś z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia, do powierzchni działek rolnych przekraczającej 300 ha płatność ONW nie przysługuje. Naliczona sankcja w kwocie [...] nie obciążyła jednak płatności, skarżący zatem otrzymał maksymalną płatność, którą gwarantuje rozporządzenie.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących utrzymania działki rolnej o identyfikatorze K w dobrej kulturze rolnej, organ odwoławczy wskazał, że - zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 216 z dnia 12.08.2002 r.) - trwałe obszary trawiaste i łąki stanowią grunty wykorzystywane w sposób ciągły (przez pięć lub więcej lat) do uprawy bylin paszowych zarówno uprawnych (sianych) jak i zasianych naturalnie, niewłączone do systemu płodozmianu w gospodarstwie. Działka rolna K nie odpowiadała powyższej definicji, gdyż nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., stąd nie mogła być zaliczona do referencyjnej powierzchni gruntów wykorzystywanych rolniczo, przedstawionej przez Polskę w Traktacie Akcesyjnym.
Według tego organu, nie doszło w sprawie także do naruszenia przepisów zawartych w art. 77, art. 80 i art. 84 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w aktach sprawy zamieszczone są dokumenty stanowiące o realizacji obowiązków wskazanych tymi zasadami. Organ zebrał dowody pozwalające na wydanie decyzji, w decyzji natomiast zostały wyjaśnione istotne przesłanki, którymi się kierował, a beneficjent otrzymał maksymalną kwotę płatności przewidzianą przepisami prawa i nie ma podstaw prawnych do przyznania dodatkowej płatności w kwocie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i, nie będąc przy tym związany – na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – granicami skargi, uznał, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji może być przeprowadzona przez tylko w przypadku, gdy uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 kpa.
Z treści wskazanego przepisu wynika, że w uzasadnieniu decyzji powinna znaleźć pełne odzwierciedlenie ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (art. 138 kpa).
Wskazanym wyżej wymogom organ odwoławczy nie sprostał, gdyż udzielił tylko niejako odpowiedzi na odwołanie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest bowiem rozważań i ocen, które zgodnie z przepisem art. 107 § 3 kpa powinno zawierać uzasadnienie. Organ odwoławczy dopiero w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do części żądań skarżącego i jednoznacznie wyjaśnił, jaka była podstawa przyznania płatności ONW do działek nieprzekraczających łącznej powierzchni 300 ha zadeklarowanych we wniosku, a w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwaliło się stanowisko, że odpowiedź organu na skargę nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1838/01 – publ. ONSA 1992 t.2 poz. 45).
Natomiast, ani w zaskarżonej decyzji, ani też w odpowiedzi na skargę organ II instancji (podobnie zresztą jak organ I instancji), poza powołaniem podstawy prawnej, nie przytoczył normy prawnej, która zezwoliła organowi I instancji na nałożenie na skarżącego sankcji powierzchniowej w kwocie [...]. Ponadto, zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają sposobu wyliczenia przyznanych skarżącemu płatności ONW z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w łącznej wysokości [...] jak też sposobu wyliczenia sankcji w kwocie [...], co uniemożliwia Sądowi jakąkolwiek kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. A, wbrew stanowisku organu II instancji przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, K.B. nie zaskarżył decyzji organu I instancji tylko w części dotyczącej działki o identyfikatorze K, bowiem już na wstępie swojego odwołania podważał on wyniki kontroli gospodarstwa rolnego, wskazując iż w protokole kontroli stwierdzono zawyżoną deklarację powierzchni działek rolnych w stosunku do stwierdzonej na miejscu w odniesieniu do działek o identyfikatorach: A, E, F, G, H, I, J, L, M, O, P, Ł oraz brak zachowania dobrej kultury rolnej na działkach o identyfikatorach N i U. Zarzucił także, iż do uzasadnienia decyzji wkradły się błędy, co do oznaczenia działek oraz stwierdzonych nieprawidłowości, gdyż działka o identyfikatorze U, co do której stwierdzono brak zachowania dobrej kultury rolnej, w protokole oznaczona jest jako działka rolna K, natomiast w stosunku do działek rolnych E, F, I, M, P, Ł kontrola stwierdziła nie zawyżoną, lecz zaniżoną deklarację powierzchni działek rolnych.
Do tych zarzutów organ odwoławczy zobowiązany był się odnieść, tym bardziej, że skarżący zmuszony był w odwołaniu polemizować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli jego gospodarstwa rolnego, gdyż decyzja organu I instancji nie zawierała jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę do przyznania mu płatności ONW oraz zastosowania sankcji powierzchniowej.
Także stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, że sankcja powierzchniowa w kwocie [...] nie obciążyła płatności, pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji organu I instancji, albowiem decyzja ta nie zawiera takiego stwierdzenia, zaś decyzja organu II instancji w ogóle nie wyjaśnia zasad naliczania tej sankcji, a zatem twierdzenie, że skarżący otrzymał maksymalną płatność, którą gwarantuje rozporządzenie, nie znajduje odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej.
W tej sytuacji, za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi co do naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego, jednak Sąd nie podziela zarzutu skargi, że organy administracji publicznej w tej sprawie zobowiązane były zasięgnąć opinii biegłego w celu ustalenia, czy skarżący prowadził gospodarkę rolną na działce o identyfikatorze K zgodną z dobrą kulturą rolna, gdyż w tym celu wiadomości specjalne nie były wymagane, albowiem ustalenie, czy działka jest łąką, czy też nieużytkiem lub ugorem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., zmieniającym decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L 216 z dnia 12 sierpnia 2002 r.) i stanowiących, że trwałe obszary trawiaste i łąki to grunty wykorzystywane w sposób ciągły (przez pięć lub więcej lat) do uprawy bylin paszowych zarówno uprawnych (sianych) jak i zasianych naturalnie, niewłączone do systemu płodozmianu w gospodarstwie, które mogą być wykorzystywane jako pastwisko lub koszone na kiszonki lub siano, może zostać dokonane przez kompetentne w tej materii organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o ile oczywiście ustalenia takie zostaną prawidłowo poczynione i znajdą następnie pełne odzwierciedlenie w należycie sporządzonym uzasadnieniu wydanej decyzji.
Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i 205 tej ustawy, a o niewykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 152 ustawy.