Uzasadnienie
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w K. decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, art. 32 rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92, odmówił J. Ł. przyznania płatności na rok 2004 oraz określił wysokość sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych.
W uzasadnieniu organ ten wskazał, że odmowa przyznania skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2004 r. nastąpiła ze względu na niezgodność (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną przez stronę sumą powierzchni działek rolnych, a stwierdzoną w wyniku kontroli. W przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej – 2004 powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wyniosła – 18,44 ha..powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 6,53 ha. Różnica w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosła 182,39 %.Wielkość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych organ ten określił na [...] zł. Odnośnie Uzupełniającej Płatności Obszarowej – inne rośliny – 2004 powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych – wyniosła 11,91 ha, powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli 0 ha.
Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli > 50 %.Wielkość kary pieniężnej w okresie trzech kolejnych lat kalendarzowych organ ten określił w tej sytuacji na [...] zł.
W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. wniósł o jej uchylenie wskazując, iż we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych uwzględnił własne gospodarstwo o powierzchni 6,53 ha oraz gospodarstwo po rodzicach żony o powierzchni 11,91 ha, nie widząc o tym, iż z sumy powierzchni tych gruntów powinien wyłączyć te, które były faktycznie użytkowane przez inną osobę.
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa decyzją z [...] Nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, § 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów, art. 32 rozporządzenia Komisji Nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 Dz. Urz. WE L327 z 12 grudnia 2001 r.), art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. WE L 328 z 17 grudnia 2003 r.), art. 1 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 118/2004 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 17 z 24 stycznia 2004 r.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając swoją decyzję, organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przepisami wskazanymi powyżej – w przypadku, gdy różnica pomiędzy zadeklarowanym, a rzeczywistym polem powierzchni jest większa od 50 %, to wnioskodawca nie otrzymuje pomocy w danym roku kalendarzowym oraz będzie wyłączony ponownie z otrzymania pomocy, do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zgłoszonym, a ustalonym polem powierzchni i, że kwota ta będzie potrącona z płatności pomocowych, do których wnioskodawca jest uprawniony na przestrzeni 3 lat kalendarzowych po roku kalendarzowym, w którym poczyniono te ustalenia.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołując się na punkt 32 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001, wskazał, iż strona składając wniosek o przyznanie płatności i potwierdzając własnoręcznym podpisem oświadczenie o skutkach składania fałszywych oświadczeń, powinna liczyć się z tym, że deklarując grunty których nie jest użytkownikiem, poniesie konsekwencje finansowe wynikające z nadużyć jakich się dopuściła.
Powyższą decyzję ostateczną Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, J. Ł. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie, powtarzając w uzasadnieniu skargi argumenty podniesione w odwołaniu. Jednocześnie strona deklarując zwrot nienależnie pobranych kwot, wniosła o zwolnienie z obowiązku uiszczenia kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ ten wyjaśnił, iż na mocy przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264), zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej ustalić i odzyskać wszystkie kwoty nienależne lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz środków krajowych przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej i nie może traktować sprawy skarżącego w sposób uznaniowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i nie będąc przy tym związany - na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - granicami skargi uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w przepisie art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), co w rezultacie uniemożliwia ocenę jej pod kątem zgodności z prawem.
Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w przepisie art. 107 kpa. Jednym z podstawowych elementów decyzji jest m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (§ 1 art. 107 kpa). Na uzasadnienie faktyczne decyzji powinno składać się wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (vide: art. 107 § 3 kpa). Oznacza to, iż w uzasadnieniu decyzji powinno znaleźć się pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia.
Zgodnie zaś z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji, ale winien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie (art. 138 kpa).
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zupełnie nie wynika jakie przepisy prawa stanowiły podstawę odmowy przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich oraz naliczenia sankcji. Przyjęcie przez organ odwoławczy, że odmowy płatności i naliczenia sankcji organ pierwszej instancji dokonał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa Unii Europejskiej nie jest wystarczające, szczególnie w sytuacji, gdy z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej ustalona została wysokość sankcji. W przypadku płatności obszarowej organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie art. 5 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z 16 grudnia 2003 r. Przepis ten określa okoliczności wyłączające przyznanie dopłat, a także wskazuje kiedy nakładane są sankcje i w jakich okresach, a ponadto ogólnie jedynie określa, iż sankcje te nakładane są do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem, a wyznaczonym obszarem.
Z przepisu tego nie wynika jednak konkretnie, jak wyliczana jest sankcja nakładana na rolnika w związku z zawyżeniem powierzchni gruntów. Przywołanie więc jedynie tego przepisu w sytuacji, gdy w decyzji określone zostały konkretne kwoty sankcji jest niewystarczające. W odniesieniu do Uzupełniającej Płatności Obszarowej organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jako podstawę odmowy przyznania płatności i nałożenia sankcji art. 32 Rozporządzenia Komisji nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. Przepis ten podobnie jak art. 5 nie wskazuje sposobu wyliczenia sankcji.
Ponadto przepis ten zawiera dwa ustępy, które wskazują różne konsekwencje zawyżenia obszaru, w zależności od wielkości tego zawyżenia. Nie wiadomo więc w rezultacie, który konkretnie ustęp tego przepisu był podstawą odmowy przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie może się domyślać co było podstawą rozstrzygnięcia dokonanego przez organ. Błędów tych nie naprawił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Organ ten, podtrzymując stanowisko organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania płatności obszarowych i nałożenia na skarżącego sankcji w sposób ogólny powołał się na normę prawną wynikającą z art. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 i art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 118/2004 uprawniającą do potrącania z płatności pomocowych wysokości ustalonej kary, z całkowitym pominięciem sposobu jej wyliczenia, co w rezultacie uniemożliwiło Sądowi jakąkolwiek kontrolę legalności wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, co mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało – na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 tej ustawy, a wykonalności zaskarżonej decyzji, na podstawie przepisu art. 152 ustawy.