Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie postanowieniem z dnia 14.03.2014 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta [...] z dnia 13.01.2014 r., [...], którym uznano za bezpodstawne zarzuty zobowiązanego B. K. (dalej "Zobowiązany") zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 16.12.2013 r. Zobowiązany złożył zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że organ zaniechał doręczenia Zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.e.a.". Nadto, Zobowiązany podniósł zarzut podwójnego wystawienia i doręczenia Zobowiązanemu tytułów wykonawczych oraz oznaczenia stron jako zobowiązanych wymienionych w tytułach wykonawczych o nr [...] z dnia 01.08.2013 r. (obejmujące łączne zobowiązanie pieniężne za 2013 r. za I i II ratę) i o nr [...] z dnia 12.11.2013 r. (obejmujące łączne zobowiązanie pieniężne za 2013 r. za III ratę).
Postanowieniem z dnia 13.01.2014 r., wierzyciel - Wójt Gminy [...] uznał ww. zarzuty zobowiązanego za bezpodstawne, wskazując, że wystawione w stosunku do Zobowiązanego ww. tytuły wykonawcze zostały doręczone na podstawie wskazanych upomnień, obejmujących zadłużenie określone w tytułach wykonawczych, które zostały doręczone Zobowiązanemu, tj. odebrane przez B. K. w dniach 10.05. 2013 r. (dot. I raty), 12.07.2013 r. (dot. II raty) oraz 04.11.2013 r. (dot. III raty). Odnośnie drugiego z zarzutów Organ (wierzyciel) wyjaśnił, że wystawił tytuły wykonawcze, lecz ich nie doręczał, bowiem czynność ta należy do organu egzekucyjnego. Stwierdził także, że tytuły zostały wystawione na oboje małżonków, zgodnie z art. 27c u.p.e.a., ponieważ egzekucja ma być prowadzona z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonki.
Nie zgadzając się z ww. postanowieniem Zobowiązany złożył zażalenie zarzucając niewłaściwą ocenę zebranego materiału w sprawie oraz brak szczegółowego wyjaśnienia sprawy w całości, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. art. 6, 7.8., 9, 11, 28, 35 ust. 3, 77 i 80 K.p.a.). Ponownie zarzucił zaniechanie doręczenia upomnienia oraz podwójne wystawienie i doręczenie ww. tytułów wykonawczych. Zdaniem Żalącego wierzyciel nie prowadził postępowania zgodnie z ww. przepisami postępowania administracyjnego i zasadami postępowania, nie wyjaśnił stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował w celu wyjaśnienia sprawy (wystawienia podwójnego tytułu wykonawczego o ww. numerach), co w konsekwencji spowodowało naruszenie interesu prawnego strony oraz spowodowało przewlekłość postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że stanowisko wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych jest prawidłowe, a opisane wyżej zarzuty zobowiązanego nie znalazły potwierdzenia w aktach sprawy i są niezasadne. Wskazało przy tym, że przedmiotem postępowania, w którym Zobowiązany złożył zarzuty egzekucyjne, jest łączne zobowiązanie pieniężne za 2013 r. wynikające z decyzji organu podatkowego nr [...] z dnia 15 lutego 2013 r., wystawionej na podstawie art. 6c ustawy zadnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Zgodnie z art. 6a ust. 6 tej ustawy, podatek rolny, w tym w formie łącznego zobowiązania pieniężnego, organ podatkowy właściwy ze względu na miejsce położenia gruntów ustala w drodze decyzji. Podatek jest płatny w ratach proporcjonalnych do czasu trwania obowiązku podatkowego w terminach do dnia 15 marca, 15 maja, 15 września i 15 listopada roku podatkowego.
Dalej wyjaśniono, że obowiązek podatkowy powstający na podstawie ustawy o podatku rolnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, podlega egzekucji administracyjnej w myśl art. 2 u.p.e.a. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 tej ustawy, egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. W związku z tym, nie wpłacone w terminie raty łącznego zobowiązania pieniężnego, wynikającego z decyzji organu podatkowego, podlegają wyegzekwowaniu w drodze egzekucji administracyjnej.
Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.
Następnie, po przywołaniu art. 33 § 1 u.p.e.a. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 34 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie.
W wyniku analizy dokumentów sprawy, Kolegium uznało, że postępowanie wierzyciela było prawidłowe i stwierdziło, że przed wystawieniem tytułów wykonawczych i skierowaniem ich do organu egzekucyjnego, doręczono Zobowiązanemu upomnienia dotyczące poszczególnych rat łącznego zobowiązania pieniężnego, wskazując przy tym, że:
* upomnienie z dnia 19.04.2013 r. dotyczące I raty łącznego zobowiązania pieniężnego doręczono w dniu 10.05.2013 r.,
* upomnienie z dnia 14.06.2013 r. dotyczące II raty łącznego zobowiązania pieniężnego doręczono w dniu 12.07.2013 r.,
* upomnienie z dnia 10.10.2013 r. dotyczące III raty łącznego zobowiązania pieniężnego doręczono w dniu 04.11.2013 r.
Wskazano przy tym, że w aktach znajdują się potwierdzenia odbioru przez Zobowiązanego korespondencji zawierającej te upomnienia, a zatem zarzut, że zaniechano Mu doręczenia upomnień jest niezasadny.
Z akt sprawy nie wynika także, że wystawiono podwójne tytuły wykonawcze. Tytuł wykonawczy z dnia 01.08. 2013 r. nr [...] dotyczył I i II raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 rok, drugi zaś tytuł wykonawczy z dnia 12.11.2013 r. nr [...] dotyczył III raty tego zobowiązania. Na obydwu tytułach zaznaczono w poz. 9, że dotyczą one zobowiązanego małżeństwa, a na 5 stronie ww. tytułów podano dane współmałżonki. Tytuły te nie dotyczą tych samych należności, tj. tych samych rat łącznego zobowiązania pieniężnego. Nie można więc twierdzić – zdaniem Kolegium - że zostały wystawione podwójnie. Zobowiązany nie wyjaśnił na czym polega, jego zdaniem podwójne wystawienie tytułów, nie wskazał także, że zostały mu one dwukrotnie doręczone. Nie sprecyzował, o którą z podstaw określonych w art. 33 u.p.e.a. opiera swój zarzut. Kolegium zatem stwierdziło, że wierzyciel wystawił tytuły w sposób prawidłowy i w sposób uprawniony skierował je do organu egzekucyjnego, a żadna z podstaw zarzutów wskazana w tym przepisie nie znajduje potwierdzenia. Tym samym, drugi z zarzutów Zobowiązanego również nie zasługuje na uwzględnienie i jest niezasadny.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli zobowiązany B. K. i B. K., wnosząc o uchylenie ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia14.03.2014 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia niniejszej sprawy, a następnie jego umorzenie, oraz nakazanie Wójtowi Gminy [...] przedstawienia wyliczenia podatku rolnego objętych tytułami wykonawczymi wobec skarżącego B. K. oraz analizę tych wyliczeń, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu (jak w zażaleniu na postanowienie organu I instancji) naruszenie art. 15 § 1 u.p.e.a. przez brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz naruszenie przepisów art. art. 6, 7, 8, 9, 11, 28, 35 ust. 1, 2, 3, 77 i 80 K.p.a., gdyż wierzyciel Gmina [...] nie działała na podstawie obowiązujących przepisów prawa i wystawiła podwójne tytuły wykonawcze w oryginale.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zaskarżonego aktu, ocenia zaskarżone orzeczenie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wydania.
Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego kolegium Odwoławczego z dnia 14.03.2014 r. utrzymujące w mocy stanowisko wierzyciela zawarte w wydanym na podstawie art. 34 u.p.e.a. postanowieniu Wójta Gminy [...] z dnia 13.01.2014 r., którym uznano zarzuty Zobowiązanego zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym za bezpodstawne.
Oceniając zaskarżone postanowienie Kolegium co do jego legalności, Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego.
Tytułem wstępu wskazać należy, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 33 enumeratywnie wskazują podstawy wnoszenia zarzutów, na co wskazuje użycie w tej regulacji zwrotu "podstawą zarzutu [...] może być tylko". Na przesłanki wnoszenia zarzutów składają się czynności wykonywane przez wierzyciela lub organ egzekucyjny, brak działania po ich stronie bądź też działanie zobowiązanego.
W orzecznictwie wskazuje się, że wnoszenie zarzutów jest prawem zobowiązanego, które może realizować jedynie w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązany może zatem podnosić zarzut niespełnienia wymogów art. 27 u.p.e.a. jedynie przez wniesienie zarzutu na podstawie art. 33 pkt 10 u.p.e.a., tj. w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Również w literaturze przedmiotu uznaje się, że zarzuty są środkiem prawnym przysługującym w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie zaś w jego toku. W dalszych etapach tego postępowania pozostaje zobowiązanemu tylko obrona przed egzekucją w drodze przedstawienia organowi egzekucyjnemu dowodów stwierdzających wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego (art. 45 u.p.e.a.).
Zobowiązany może więc uchronić się przed egzekucją przez dobrowolne spełnienie spoczywającego na nim obowiązku. Jednakże wykonanie obowiązku przez zobowiązanego polega na zaspokojeniu wierzyciela w taki sposób, że zobowiązanie wygasa. Brak dobrowolnego zaspokojenia wierzyciela przez zobowiązanego upoważnia zatem wierzyciela do wystawienia tytułu wykonawczego i wystąpienia o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 27 § 1 u.p.e.a. (zob. wyrok NSA we Wrocławiu z dnia 26 października 2000 r., I SA/Wr 965/99, LEX nr 44899).
W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, po pierwsze – że organ zaniechał doręczenia Zobowiązanemu B. K. upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., co uzasadnia zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 33 pkt 7 u.p.e.a., a po drugie – że podwójnie wystawiono i doręczono Zobowiązanemu tytuły wykonawcze oraz oznaczono strony jako zobowiązanych w tytułach wykonawczych o nr [...] z dnia 01.08.2013 r. (obejmujące łączne zobowiązanie pieniężne za 2013 r. za I i II ratę) i o nr SW/15/F/0249/2013 z dnia 12.11.2013 r. (obejmujące łączne zobowiązanie pieniężne za 2013 r. za III ratę).
Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zarzuty Skarżących nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie. Wierzyciel, przed ich wystawieniem i skierowaniem ich do właściwego organu egzekucyjnego (Urząd Skarbowy), doręczył Zobowiązanemu upomnienia dotyczące poszczególnych rat łącznego zobowiązania pieniężnego, a mianowicie:
- - upomnienie Nr [...] z dnia 19.04.2013 r. dotyczące należności z tytułu I raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. doręczono w dniu 10.05.2013 r. za pokwitowaniem skarżącego B. K.,
- - upomnienie Nr [...] z dnia 14.06.2013 r. dotyczące należności z tytułu II raty łącznego zobowiązania pieniężnego za 2013 r. doręczono w dniu 12.07.2013 r. za pokwitowaniem skarżącego B. K.,
- - upomnienie Nr [...] z dnia 10.10.2013 r. dotyczące należności z tytułu III raty łącznego zobowiązania pieniężnego doręczono w dniu 04.11.2013 r. za pokwitowaniem skarżącego B. K. Jednakże należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z przepisu tego wynika ogólna zasada obligująca wierzyciela do doręczenia zobowiązanemu upomnienia przed wszczęciem egzekucji administracyjnej. Zasada ta nie obowiązuje jednak, jeżeli "przepisy szczególne inaczej stanowią". Przepisy szczególne regulujące prowadzenie egzekucji administracyjnej zostały zawarte w rozporządzeniu wykonawczym, tj. w obowiązującym do dnia 22 maja 2014 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), a więc obowiązującym w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W § 13 tego rozporządzenia wykonawczego prawodawca zawarł katalog zwolnień z doręczenia upomnienia, określając, w pkt 1, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (...)". Przez należność pieniężną określoną w orzeczeniu, o którym mowa w § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia wykonawczego należy rozumieć taką należność, której wysokość wynika z treści tego orzeczenia i to bez względu na to czy ma ona konstytutywny czy deklaratoryjny charakter (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10, LEX nr 596583). W niniejszej sprawie tytuł wykonawczy dotyczył wyegzekwowania od skarżącego B. K. należności z tytułu łącznego zobowiązania pieniężnego ustalonego decyzją z dnia 15 lutego 2013 r. Nr [...] (stosownie do art. 6c ustawy o podatku rolnym). Był to zatem obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej z mocy art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 1 u.p.e.a. Egzekwowany obowiązek stanowił należność pieniężną określoną w orzeczeniu (decyzja z dnia 15 lutego 2013 r. Nr[...]). Był to akt o charakterze deklaratoryjnym, gdyż zobowiązania podatkowe z tytułu podatku rolnego jak i podatku od nieruchomości powstają z mocy prawa, przy czym stosownie do art. 6c ust.1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1381 ze zm.), osobom fizycznym, na których ciąży obowiązek podatkowy w zakresie podatku rolnego oraz jednocześnie w zakresie podatku od nieruchomości lub podatku leśnego dotyczący przedmiotów opodatkowania położonych na terenie tej samej gminy, wysokość należnego zobowiązania podatkowego pobieranego w formie łącznego zobowiązania pieniężnego ustala organ podatkowy w jednej decyzji (nakazie płatniczym). Egzekucja należności pieniężnej z tego tytułu mogła być więc wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, stosownie do § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z takim unormowaniem koresponduje treść art. 27 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Sumując, przesłanie upomnienia nie stanowi nieograniczonego obowiązku i ma zastosowanie do sytuacji, gdy przepis szczególny nie wyłącza go w odniesieniu do określonego rodzaju egzekucji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia 15 lutego 2013 r. Nr [...] wskazana przez organ w tytule wykonawczym jest orzeczeniem określającym należność pieniężną w rozumieniu § 13 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, co w konsekwencji przesądza o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc uprawnia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego bez jego doręczenia. Oznacza to, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ, doręczając zobowiązanemu B. K. ww. upomnienia, uczynił więcej niż był zobowiązany na gruncie obowiązujących przepisów, co jednak zdaniem Sądu nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, gdyż kontrola zaskarżonego aktu dokonywana była przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy w dacie jego wydania.
Tym samym zarzut, że zaniechano skarżącemu B. K. doręczenia ww. upomnień uznać należało w świetle wyżej przedstawionych regulacji prawnych za niezasadny.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że wystawiono podwójne tytuły wykonawcze, również i w tym zakresie zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy.
Jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, to myśl art. 27c u.p.e.a. tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków.
Z treści tytułu wykonawczego z dnia 01.08. 2013 r. nr [...] wynika, że podstawą prawną jego wystawienia była decyzja z dnia 15.02.2013 r. o nr [...] dotycząca łącznego zobowiązania za 2013 r. i obejmuje I i II ratę tego zobowiązania, przy czym B. K. wskazano jako zobowiązanego współmałżonka, u którego powstało zobowiązanie (poz. 9, 10 i 17 tytułu), zaś na str. 5 tego tytułu w poz. 461-472 wskazano dane identyfikacyjne współmałżonki Zobowiązanego, B. K. W taki sam sposób został sporządzony również drugi tytuł wykonawczy z dnia 12.11.2013 r. nr [...], z ta zmianą, że dotyczył III raty tego zobowiązania. A zatem, na obydwu tytułach zaznaczono w poz. 9, że dotyczą one zobowiązanego małżeństwa, a na 5 stronie ww. tytułów wskazano dane współmałżonki Zobowiązanego. Tytuły te dotyczą różnych należności (różnych rat), chociaż wynikające z tej samej decyzji z dnia 15 lutego 2013 r. Nr [...] ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne.
Brak zatem podstaw do twierdzenia, że zostały te tytuły wystawione podwójnie. Zgodzić się należy z organem, że Zobowiązany nie wyjaśnił, na czym polega podwójne wystawienie tytułów. Okoliczność zaś podnoszona przez Skarżącego co do dwukrotnego doręczenia upomnienia, jak już wyżej wskazano, w świetle obowiązujących przepisów prawa w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wierzyciel wystawił tytuły wykonawcze w sposób uprawniający do skierowania ich do organu egzekucyjnego, Skarżący bowiem nie wykazali, że doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym i ten zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne i prawne występujące w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w dacie jego wydania było niezgodne z prawem, w tym z naruszeniem przepisów K.p.a.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).