Uzasadnienie
Zaskarżonymi postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (organ) stwierdził, że J. S. (zobowiązany) uchybił terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. (organ egzekucyjny) z 28 czerwca 2023 r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że organ egzekucyjny prowadzi wobec zobowiązanego egzekucję zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy składkowe od stycznia 2015 r. do marca 2019 r. na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych 16 lutego i 28 marca 2023 r.
W ramach prowadzonej egzekucji organ egzekucyjny zajął wynagrodzenie zobowiązanego za pracę.
Zobowiązany 7 marca 2023 r. złożył wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w odniesieniu do zaległości z tytułu składek za okresy od stycznia 2015 r. do grudnia 2018 r.
Organ egzekucyjny postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wymienione postanowienie organu egzekucyjnego zostało doręczone zobowiązanemu 12 lipca 2023 r.
Zobowiązany 26 lipca 2023 r. (data nadania w krajowej placówce pocztowej) złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego z 28 czerwca 2023 r., odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego.
W tym stanie sprawy organ stwierdził, że zobowiązany uchybił terminowi do złożenia zażalenia na wspomniane postanowienie organu egzekucyjnego.
Organ motywował, że zobowiązany 12 lipca 2023 r. otrzymał postanowienie organu egzekucyjnego z 28 czerwca 2023 r. odmawiające zawieszania postępowania egzekucyjnego. Zatem ustawowy termin 7 dni na złożenie zażalenia upłynął 19 lipca 2023 r.
W podstawie prawnej organ powołał się na art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2023.2505 ze zm. - u.p.e.a.).
Następnie organ tłumaczył, że "Rozpatrując Pana prośbę o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia wyjaśniamy, że zgodnie z art. 58 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Zgodnie zaś z art. 59 § 1 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie.
Odnosząc się do załączonego przez Pana zaświadczenia o niezdolności do pracy w dniach 19-20 lipca 2023 r. zauważamy, że obejmowało jedynie dwa dni, z czego 19 lipca był ostatnim dniem do wniesienia zażalenia. Jak zatem wynika z przedstawionych okoliczności, zwlekał Pan z dokonaniem przedmiotowej czynności do ostatniego dnia terminu. Wobec powyższego, przedłożone przez Pana zaświadczenie nie uzasadnia niedochowania 7-dniowego terminu do złożenia zażalenia.
W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wskazane w art. 58 k.p.a. kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, z wyłączeniem chociażby lekkiego niedbalstwa. Przepis art. 58 k.p.a. nie uzależnia bowiem uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia.
Oznacza to, że każdy nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania instytucji przywrócenia terminu.
Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozumieniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania bądź na powstrzymaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy).
W tym miejscu stwierdzamy, że nie dołożył Pan należytej staranności i dopuścił się niedbalstwa, czekając tydzień od ostatniego dnia upływającego terminu z nadaniem pisma w placówce pocztowej. Uchybienie to było zatem zawinione.
Podkreślamy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia zażalenia nie zależy od uznania organu odwoławczego, gdyż obowiązek taki wynika wprost z ustawy.
Każde, nawet nieznaczne przekroczenie terminu zobowiązuje organ odwoławczy do wydania postanowienia stwierdzającego jego uchybienie (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bk 271/03). Stwierdzenie uchybienia terminu jest więc okolicznością obiektywną i niezależną od uznania organu odwoławczego i wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.
W razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia środka zaskarżenia nie ma zatem innej możliwości, niż zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Rzeczony termin jest terminem procesowym wyznaczonym dla stron i uczestników postępowania. Jego zachowanie było więc warunkiem skuteczności dokonanej przez Pana czynności procesowej. Uchybienie terminowi ustawowemu spowodowało bezskuteczność tej czynności.
Stwierdzamy uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, które wpłynęło 28 lipca 2023 r. na postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z 28 czerwca 2023 r., co skutkuje pozostawieniem zażalenia bez merytorycznego rozpatrzenia."
Zobowiązany (skarżący) złożył skargę na powyższe postanowienie organu.
Zarzucił naruszenie: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 59, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.) przez:
- - nieprawidłowe rozpatrzenie zażalenia w części obejmującej zawarty w zażaleniu wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia;
- - "nieprawidłowe rozpatrzenie odwołania skarżących, polegające na zaniechaniu rozpatrzenia zarzutu naruszenia § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 roku w sprawie szczególnego zakresu i formy projektu budowlanego, co świadczy o braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy";
- - nieprawidłowe pouczenie i niewydanie postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia;
- - błędną analizę materiału dowodowego w zakresie przesłanek przywrócenia terminu i przyjęcie, że uchybienie terminowi nastąpiło z przyczyn zawinionych przez skarżącego.
W następstwie formułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący wykazywał, że organ powinien był wydać postanowienie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu.
Skarżący zaznaczył, że "Na marginesie zostawiam fakt, że postanowienie nie zostało opatrzone datą dzienną."
Jak dalej motywował skarżący, "organ błędnie przyjął, że nie uprawdopodobniłem, że uchybiłem terminowi nie z własnej winy.
Wskazuję, że organ na moją niekorzyść podnosi, że zwlekałem z wniesieniem zażalenia do ostatniej chwili, gdy tymczasem zgodnie z przepisami miałem na powyższe 7 dni, co oznacza, że mogę dokonać czynności ostatniego dnia i z tego powodu nie można czynić zarzutu.
Jednocześnie zauważam, że nie posiadam umiejętności przewidywania przyszłości i nie przewidziałem, że w upalnym lipcu mój synek, jak i ja, zachorujemy. Osoba wydająca postanowienie nie wykazała się choćby minimum empatii. (...) 12 lipca w pracy miałem na S. S. "W." odbiór prac kluczowego systemu informatycznego rozliczającego czas pracy wszystkich pracowników produkcyjnych zakończonych pierwszą w tym roku notatką służbową na polecenie Prezesa Stoczni.
ZUS pisał mi już w innym piśmie (odmowa umorzenia) o interesie publicznym, być może mój wkład w odbudowę przemysłu stoczniowego w Polsce też można podciągnąć pod interes publiczny.
18 lipca rozchorował się synek, dostałem zwolnienie na 19 i 20 lipca. Sam byłem wtedy przeziębiony i gdyby nie to, że na Stoczni mieliśmy bardzo ważny moment ze względu na wdrożenie systemu informatycznego poszedłbym do lekarza po zwolnienie dla siebie, ale chciałem jako kierownik działu IT dopilnować tego, co dzieje się w tym kluczowym dla S. S. "W." momencie.
Tymczasem ZUS odmówił przywrócenia terminu, bo spóźniłem się 7 dni w porównaniu do 113 dni w ich wykonaniu, w odpowiedzi na pismo dotyczące tej samej sprawy. Tymczasem to przedłużanie terminu powoduje w związku z zajęciem egzekucyjnym dla mnie bardzo poważne konsekwencje. Mianowicie od marca 2023 wyegzekwowano ode mnie [...] zł. Uważam, że to celowe działanie ZUS i organu.
Do tego organ działa niechlujnie, skoro nawet nie umieścił w postanowieniu daty."
Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie.
W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie organu nie jest zgodne z prawem.
Stosownie do art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia.
W myśl art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej:
- 1) do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy,
- 2) w postępowaniu egzekucyjnym
- - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Natomiast według art. 58 § 1 - § 3 K.p.a. w razie uchybienia terminowi należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1).
Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).
Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3).
W dalszej kolejności art. 126 K.p.a. stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.
W art. 134 K.p.a. ustawodawca przyjął rozwiązanie, polegające na tym, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Z kolei w art. 144 K.p.a. ustawodawca stwierdził, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W przytoczonym stanie prawnym przede wszystkim należy podkreślić, że stwierdzenie uchybienia terminowi do złożenia zażalenia oraz wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia zażalenia stanowią dwie odrębne instytucje prawa procesowego przewidziane w K.p.a. Każda z nich ma inne przesłanki i wymaga odrębnego rozstrzygnięcia przez organ.
Innymi słowy, co do zasady, nieprawidłowe jest postępowanie organu, który stwierdza uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia i jednocześnie co do istoty przesądza w motywach tego rozstrzygnięcia, że wniosek strony o przywrócenie terminu jest nieuzasadniony.
Należy wyraźnie stwierdzić, że organ nie jest uprawniony przesądzać o zasadności wniosku o przywrócenie terminu w ramach uzasadnienia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do złożenia zażalenia. Taka praktyka organu jest wynikiem dowolnej interpretacji i w efekcie błędnego zastosowania art. 58 § 1 - § 3 oraz art. 134 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.
Lektura kontrolowanego postanowienia organu wprost prowadzi do stwierdzenia, że zawiera ono wewnętrzną sprzeczność.
Jeśli bowiem organ chciał stwierdzić uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia, to w uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia nie mogły znaleźć się rozważania i stanowisko prawne dotyczące przesłanek przywrócenia terminu.
Jeśli natomiast organ zmierzał do odmowy przywrócenia terminu, to treść rozstrzygnięcia powinna (w rozumieniu obowiązku organu) odnosić się do instytucji przywrócenia terminu, a nie do innej instytucji, polegającej na stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia zażalenia.
Porównanie brzmienia rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w kontrolowanym postanowieniu z argumentami zawartymi w jego uzasadnieniu nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, o czym organ w istocie chciał rozstrzygnąć - o stwierdzeniu uchybienia terminowi do złożenia zażalenia, czy o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do dokonania tej czynności proceduralnej.
Natomiast, jak to zostało omówione wyżej, niewątpliwie organ nie był uprawniony postanowieniem stwierdzającym uchybienie terminowi do wniesienia zażalenia załatwić jednocześnie wniosek skarżącego o przywrócenie terminu. Rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu wymaga bowiem od organu wydania postanowienia ściśle w tym właśnie przedmiocie.
Tymczasem postanowienie, to nie tylko argumenty przedstawione w uzasadnieniu, ale także rozstrzygnięcie adekwatne do treści uzasadnienia, o czym mówią art. 124 § 1, § 2, art. 126, art. 107 § 3 K.p.a.
Należy zauważyć, że z art. 124 § 1, § 2, art. 126, art. 107 § 3 K.p.a. wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu i jego uzasadnienie muszą stanowić spójną, konsekwentną całość.
Wymaga podkreślenia, że organ nie jest uprawniony motywami postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do złożenia zażalenia zastępować odrębne postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu. Nawet jeśli taki wniosek został zawarty w zażaleniu, to nie traci przez to swojej proceduralnej istoty, autonomiczności.
Dla ścisłości jedynie trzeba zaznaczyć, że przesłanką przywrócenia terminu jest jego uchybienie, co wynika wprost z treści art. 58 § 1 K.p.a.
W świetle powyższego przy wydaniu kontrolowanego postanowienia organ istotnie naruszył zasady stosowania z jednej strony art. 58 § 1 - § 3, a z drugiej zaś art. 134 K.p.a. każdorazowo w powiązaniu z art. 18 u.p.e.a.
Sąd w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia nie jest uprawniony do zastępowania organu w rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy, do wybierania za organ adekwatnego rozstrzygnięcia, następnie adekwatnych motywów na płaszczyźnie faktów i prawa. Są to bowiem obowiązki spoczywające wyłącznie na organie mocą przytoczonych wyżej ustawowych unormowań.
W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu.
Weźmie pod uwagę, że uzasadnienie postanowienia ma odnosić się do treści rozstrzygnięcia i pozostawać w granicach wyznaczonych przez treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji w uzasadnieniu postanowienia organ, co do zasady, nie jest uprawniony przesądzać o tych zagadnieniach faktycznych i prawnych, które nie dotyczą ściśle przedmiotu rozstrzygnięcia.
Na zakończenie należy zauważyć, że organ przedstawił sądowi zaskarżone postanowienie opatrzone datą 29 sierpnia 2023 r.
Z tych powodów zaskarżone postanowienie organu podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm. - P.p.s.a.).