Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r., nr [...]., Zarząd Województwa [...] nie uwzględnił protestu Gminy P. (dalej również: "wnioskodawczyni", "skarżąca") na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: "Rozbiórka istniejącej i budowa nowej Stacji Uzdatniania Wody w miejscowości P. oraz budowa sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami na odcinku B., budowa odcinków sieci wodociągowej wraz z przyłączeniem istniejących przyłączy wodociągowych przy ul. [...] w m. P. oraz w m. S., J., K., J., B., gm. P." (dalej: Projekt) w ramach konkursu [...] ogłoszonego przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S., działający do dnia 29 maja 2017 r., jako Instytucja Pośrednicząca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020 (dalej: "IP RPO WZ"), co skutkowało wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Gmina P. ubiegała się o dofinansowanie o dofinansowanie ww. projektu.
Pismem z dnia 29 maja 2017 r., nr [...], wnioskodawczyni została poinformowana, że jej wniosek, złożony w dniu 28 grudnia 2016 r., otrzymał ocenę negatywną ze względu na niespełnienie kryteriów nr 2.1 - Poprawność i kompletność wniosku oraz kryterium - Zdolność finansowa.
Uzasadniając swoje stanowisko organ stwierdził, że pismem z 19 kwietnia 2017 r. wnioskodawczyni została zobowiązana do złożenia uzupełnień/braków wniosku, z którego to obowiązania nie wywiązała się, bowiem nie wypełniono wszystkich wymaganych pól. Jeżeli chodzi o natomiast o kryterium Zdolność finansowa stwierdzono, że analiza kosztów i korzyści nie została sporządzona prawidłowo.
W odpowiedzi na negatywną ocenę projektu, w dniu 14 czerwca 2017 r., wnioskodawczyni wniosła protest.
W związku z rozwiązaniem z dniem [...] r. porozumienia z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. o współpracy przy realizacji RPO WZ, właściwą do rozpatrzenia protestu była Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...].
IZ RPO WZ, po analizie tego protestu postanowiła go nie uwzględnić, o czym poinformowała wnioskodawczynię pismem z dnia 12 lipca 2017 r. W piśmie tym wskazano jednocześnie, że skoro nie uzupełniono we wniosku o dofinansowanie wszystkich wymaganych pól, to w konsekwencji IP RPO WZ zasadnie wskazała na niespełnienie kryterium Poprawność i kompletność wniosku. Jeżeli chodzi o kryterium Zdolność finansowa organ podzielił stanowisko Gminy, że w piśmie z 19 kwietnia 2017 r. IP RPO WZ zawarła dosyć lakoniczną uwagę w kontekście przyjętych korzyści projektu i nie wyjaśniła, jakie nieracjonalne argumenty znalazły się w pierwotnie przygotowanym studium wykonalności. Nieprawidłowość ta nie może jednak prowadzić do zmiany stanowiska instytucji, że projekt nie spełnia kryterium Poprawność i kompletność wniosku.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając rozstrzygnięciu IZ RPO WZ:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżąca nie spełniła kryterium oceny Poprawność i kompletność wniosku, albowiem nie wypełniono wszystkich wymaganych pól we wniosku o dofinansowanie, podczas gdy skarżąca dokonała uzupełnień zgodnie ze wskazaniami w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r., a ponadto po wprowadzeniu wszystkich uzupełnień i poprawek do wniosku o dofinansowanie serwis internetowy RPO WZ pokazał komunikat "Wniosek poprawny";
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że nieuzasadniona i lakoniczna ocena przez IP RPO WZ kryterium "Zdolności ekonomicznej" uniemożliwiająca instytucji rozpatrującej protest rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mogło mieć wpływu na ocenę (i zmiany oceny) projektu skarżącej;
a w konsekwencji,
3) naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że złożony przez skarżącą projekt do dofinansowania nie spełnia kryteriów oceny Poprawność i kompletność wniosku oraz Zdolność finansowa.
W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca RPO WZ nie zgodziła się z podniesionymi w niej zarzutami, wskazując, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Negatywny wynik tej oceny był skutkiem przedłożenia przez wnioskodawczynię wniosku o dofinansowanie obarczonego brakami, których przy zachowaniu należytej staranności można było uniknąć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy.
Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) – jak dotychczas "ustawa wdrożeniowa".
Jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (ar. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej).
Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą (IZ), którą jest w przypadku regionalnego programu operacyjnego zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej) lub pośrednicząca, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 ustawy wdrożeniowej). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). W ten sposób wyznaczona kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem ocenę projektu dokonaną w toku konkursu.
Zdaniem sądu, mimo braku wskazania w art. 64 ustawy wdrożeniowej przepisów ustawy ustrojowej (ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), ocena projektów zgłoszonych do objęcia finansowaniem ze środków UE nie może być wykonywana przez sądy administracyjne w sposób sprzeczny z przyznaną tym sądom w art. 184 Konstytucji RP rolą, a zatem w sposób inny niż w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 1 p.p.s.a. Jest to więc kontrola dokonywana wyłącznie w płaszczyźnie zgodności z prawem.
Ponadto wskazać należy, że kontrola legalności stanowiska Instytucji Zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów krajowych, czyli przepisów wspomnianej wyżej ustawy wdrożeniowej, regulujących zasady prowadzenia polityki rozwoju opartej na środkach finansowych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, służących realizacji unijnej polityki spójności w latach 2014-2020. Kontrola ta musi odbywać się także z uwzględnieniem właściwych przepisów unijnych, gdyż ustawa wdrożeniowa realizuje postanowienia rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w stosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187/1 z 26 czerwca 2014 r.) i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320).
Ponadto, w związku z przekazaniem w ustawie wdrożeniowej na rzecz właściwej instytucji zarządzającej kompetencji do ustanowienia zasad konkursu prowadzącego do wyboru projektu objętego dofinansowaniem ze środków UE, ocena stanowiska Instytucji Zarządzającej zajętego w stosunku do protestu złożonego przez skarżącą odbywać się musi z uwzględnieniem zapisów Regulaminu konkursu RPZP.02.05.00-IP.01-32-KO1/16 (dalej: "Regulamin konkursu"), stanowiącego swoisty rodzaj procedury obowiązującej w ramach konkursów. Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Można wobec tego przyjąć, że stanowi on wraz z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sądowej kontroli przewidzianej w omawianej ustawie. Istotne znaczenie ma także Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie.
Spór między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości uznania przez organ za niespełnione kryteriów oceny wstępnej: Poprawność i kompletność wniosku - kryterium administracyjności, a w konsekwencji uznania, że niespełnione zostało także kryterium możliwości oceny merytorycznej wniosku.
Niespełnienia powyższych kryteriów organ upatrywał w niewypełnieniu wszystkich wymaganych pól wniosku, pomimo stosownego wezwania skarżącej do uzupełnienia wniosku.
Natomiast, zdaniem skarżącej, dokonano uzupełnień wniosku zgodnie ze wskazaniami w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r., a ponadto po wprowadzeniu wszystkich uzupełnień i poprawek do wniosku o dofinansowanie serwis internetowy RPO WZ pokazał komunikat "Wniosek poprawny".
Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że bezsporne jest skarżąca nie wypełniła wszystkich wymaganych pól (pkt G.1.2 w odniesieniu do zadań 2-5 w części dotyczącej Harmonogramu wydatków według kwartału, a w konsekwencji także pkt G.4.6, G.4.7 i G.4.8, które to punkty wypełniają się automatycznie), w opublikowanym przez siebie wniosku o dofinansowaniu (podczas regulaminowej procedury uzupełnień/korekty i wyjaśnień).
Przedmiotem sporu jest więc przyczyna powstania tych braków.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, że pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r., skarżąca została wezwana do uzupełnienia/korekty wniosku o dofinansowanie z uwagi na liczne błędy i braki znajdujące się w dokumentacji aplikacyjnej. Skarżąca została wezwana m.in. do poprawy punktów A.1.1 (Data rozpoczęcia realizacji projektu) oraz G.1.1 wniosku o dofinansowanie (Planowane zadania w ramach kosztów bezpośrednich i ich charakterystyka).
W ww. piśmie podkreślono, iż "Należy mieć na uwadze, że wszystkie dane zarówno we wniosku o dofinansowanie, jak i w studium wykonalności i innych załącznikach muszą być ze sobą spójne. W przypadku poprawy danych w jednym miejscu należy pamiętać o stosownych korektach we wszystkich elementach dokumentacji aplikacyjnej np. zmiany w modelu finansowym mogą spowodować konieczność dokonania zmian w punkcie E.5, E.6 wniosku o dofinansowanie".
Zgodnie z zapisami regulaminu konkursu, wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami należy wypełnić wyłącznie w formie elektronicznej, za pomocą udostępnionego do tego celu systemu teleinformatycznego, tj. Lokalnego Systemu Informatycznego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 (LSI), dostępnego pod adresem: www.rpo.wzp.pl - "Wejdź do Serwisu Beneficjenta".
Zasady i wymogi dotyczące wypełniania wniosku o dofinansowanie zostały udostępnione przez IZ RPO WZ w następujących dokumentach: a) Wzór wniosku o dofinansowanie projektu wraz z instrukcją wypełniania, stanowiącą załącznik nr 1 do regulaminu konkursu; b) Instrukcja użytkownika Serwisu Beneficjenta LSI2014 wersja 1.25.
We wzorze wniosku o dofinansowanie projektu wraz z instrukcją jego wypełniania, w części dotyczącej pkt A.1 (okres realizacji projektu) zawarto następującą uwagę - "UWAGA! W przypadku edycji wcześniej zapisanego wniosku, przy zmianie okresu realizacji projektu, harmonogram w sekcji G. zostanie usunięty". Podobna uwaga znajduje się również w części dotyczącej pkt G.1.1 - "UWAGA: Zmiana dat realizacji zadania usunie harmonogramy wydatków z kolejnej podsekcji".
W instrukcji użytkownika Serwisu Beneficjenta wskazano zaś (pkt 2.3.7), że "Informacje wprowadzone w punktach A. 1.1 i A.1.2 mają bezpośredni wpływ na sekcję G - Harmonogram i Budżet projektu. Na podstawie dat w tych punktach System dzieli okres realizacji projektu na kwartały, które wykorzystywane są do planowania budżetu projektu. W związku z tym zmiana dat w punkcie A.1 Okres realizacji projektu, powodująca zmianę zakresu kwartałów, może mieć wpływ na pola definiujące zakres kwartałów dla zadań w punkcie G.1.1) Planowane zadania w ramach kosztów bezpośrednich i ich charakterystyka oraz w G.3 Koszty pośrednie. Zmiana zakresu kwartałów dla zadań w punkcie G.1.1 lub G.3 spowoduje wyczyszczenie wszystkich harmonogramów wydatków wprowadzonych dla danego zadania. Z tego powodu należy w miarę możliwości unikać sytuacji, w której po wypełnieniu sekcji G dokonywane są zmiany w sekcji A.1 lub też dokonywana jest zmiana kwartałów realizacji zadań w sekcjach G.1.1 lub G.3".
Powyższe regulacje dotyczące sposobu wypełniania oraz uzupełniania/poprawiania wniosku o dofinansowanie powinny być skarżącej znane tym bardziej, iż ubiegając się o dofinansowanie korzystała ona z pomocy firmy doradczej specjalizującej się w pozyskiwaniu środków z funduszy unijnych.
Jak wynika z powyższego, przedłożenie projektu obarczonego brakami formalnymi, wynikało tylko i wyłącznie z działania samej skarżącej. Skarżąca dokonując, za pośrednictwem firmy doradczej, zmiany w pkt A.1.1 wniosku o dofinansowanie (data rozpoczęcia realizacji projektu), była jednocześnie zobowiązana do ponownego wprowadzenia tych samych danych, tj. harmonogramów wydatków dla wszystkich zadań, czego też nie uczyniła (wbrew ww. zapisom dokumentacji konkursowej, które winny być jej znane).
Sąd podziela stanowisko organu, że konieczność ponownego wprowadzenia tych samych danych w niektórych miejscach wniosku o dofinansowanie nie stoi w sprzeczności z ogólnym zakazem uzupełniania/poprawy wniosku w zakresie nie objętym wezwaniem do jego uzupełnienia/poprawienia.
Jednocześnie, zauważyć należy, że odniesieniu do zadania nr 1, skarżąca w pkt G.1.2 wprowadziła ponownie (nowy) harmonogram wydatków według kwartałów, zapominając jednocześnie o pozostałych zadaniach.
Jednocześnie, odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących funkcji "waliduj", wskazać należy, że funkcja ta wskazuje jedynie, że w żądanych rubrykach dokonano jakichś zmian, a zatem jest to wyłącznie funkcja systemowa, która nie zwalnia wnioskodawców z obowiązku dokładnego sprawdzenia treści zawartych we wniosku o dofinansowanie, bowiem nie ulega wątpliwości, że system komputerowy nie jest w stanie weryfikować także prawidłowości naniesionych poprawek. Dodać tutaj należy, że w polach harmonogram wydatków według kwartałów w odniesieniu do zadań 2-5 znalazła się informacja "Brak kwartałów do wygenerowania", co powinno też zwrócić uwagę strony skarżącej a, w przypadku nie udostepnienia tych pól do wypełnienia, spowodować reakcje związaną, np. ze zwróceniem się do organu z uwagi na niemożność przesłania kompletnego wniosku. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, a zatem, zdaniem Sądu, brak jest podstaw przyjąć, mając na względzie przytoczoną powyżej analizę zapisów regulaminu i instrukcji, za wiarygodne twierdzenia strony skarżącej, że nie zostały jej udostępnione do wypełnienia pola wniosku, które ulegały automatycznemu wykasowaniu.
Powyższe potwierdza, że odniesieniu do zadania nr 1, skarżąca w pkt G.1.2 wprowadziła ponownie (nowy) harmonogram wydatków według kwartałów, co pozwala przypuszczać, że zapominając o pozostałych zadaniach nie wykazała się należyta starannością.
Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że nie ulega wątpliwości, że złożony przez skarżącą wniosek o dofinansowanie został sporządzony niezgodnie z regulaminem konkursu (obowiązującą instrukcją wypełniania wniosku), a tym samym nie spełniał on kryterium Poprawność i kompletność wniosku.
Zgodnie z regulaminem konkursu, warunkiem pozytywnej oceny wniosku w oparciu o kryteria administracyjności i wykonalności jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy wdrożeniowej (jest odrzucany z postępowania konkursowego).
Jeżeli chodzi o kryterium Zdolność finansowa organ podzielił stanowisko wnioskodawcy, a zatem nie ma podstawy do odnoszenia się do zarzutów skargi w tym zakresie, bowiem na negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie skarżącej nie mają wpływu stwierdzone przez IZ RPO WZ nieprawidłowości w ocenie tego kryterium.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo i na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.