Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej K. B., jako producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy, objęły co najmniej 30% danej uprawy, wydanej w dniu [...] r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu d. z siedzibą w Z..
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzja organu I instancji została skierowana na adres korespondencyjny pełnomocnika wnioskodawczyni, uwidoczniony na wniosku o wpis do Ewidencji Producentów, prowadzonej przez ARiMR na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2017 r. poz. 1853 ze zm.). Decyzja została doręczona - na podstawie art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.); dalej: "k.p.a." - [...] r. sąsiadce, która podjęła się oddania przesyłki adresatowi, co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.
W dniu [...] r. do Biura Powiatowego w Z. wpłynęło, nadane przesyłka poleconą [...] r., odwołanie od decyzji.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżonym postanowieniem stwierdził, iż zostało ono złożone z uchybieniem terminu.
Nakreślając ramy prawne sprawy, organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na okoliczność, iż do [...] r., tj. ostatecznego terminu do wniesienia odwołania, pismo odwoławcze nie zostało złożone bądź to w polskim urzędzie konsularnym, bądź w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego, a do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynęło [...] r. (nadane listem poleconym [...] r.), to termin do wniesienia odwołania nie został zachowany. Wobec tego, należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Powołując brzmienie art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy dodał, że decyzja organu I instancji zawierała pouczenie o terminie i trybie złożenia odwołania, natomiast strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i § 2 k.p.a.), zaś wniesione [...] r. odwołanie nie zostało złożone w terminie wyznaczonym na jego wniesienie, doszło zatem do naruszenia 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania zawartego w art. 129 § 2 k.p.a.
W skardze do sądu skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz uznanie, że odwołanie od decyzji zostało wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącej decyzji. W przypadku nieuwzględnienia przez organ lub przez sąd wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nieznalezienia podstaw do uznania, że odwołanie zostało wniesione w terminie, skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1. naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja została skarżącej prawidłowo doręczona;
- 2. naruszenie art. 129 k.p.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania został przekroczony.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca wskazała, że faktycznie przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została doręczona nie do K. nr [...], gdzie mieszka, ale do firmy Gospodarstwo Rolne J. P. s.c.
w miejscowości P. [...], gdzie zatrudniony jest mąż skarżącej. Przesyłkę odebrał jeden z pracowników tej firmy - I. S.. Przesyłki nie odebrał bezpośrednio mąż skarżącej. Skarżąca otrzymała przesyłkę od swojego męża [...] r. wraz z informacją, że została ona odebrana tego samego dnia, tj. [...] r. (taką informację mąż skarżącej uzyskał w swojej firmie).
Osoba, której listonosz przekazał przesyłkę na odebranej decyzji dokonała odręcznej adnotacji, z której bezsprzecznie wynikało, że decyzja została doręczona [...] r. Jako dowód skarżąca przedłożyła kopię egzemplarza decyzji zawierającą odręczną notatkę osoby odbierającej o dacie doręczenia decyzji.
Skarżąca podniosła, że pracownik firmy, w której jest zatrudniony jej mąż, a który odebrał pismo, nie jest ani dorosłym domownikiem, ani sąsiadem, ani tym bardziej dozorcą domu. Zatem, przesyłka zawierająca decyzję administracyjną nie powinna być w ten sposób doręczona, a tym bardziej uznana za skutecznie doręczoną.
Nadto skarżąca podniosła, że - pomimo obowiązku zawartego w przepisie art. 43 k.p.a. o informacji o doręczeniu pisma innej osobie - nie została zawiadomiona o przesyłce ani poprzez informację w skrzynce pocztowej, ani w drzwiach swojego domu.
W ocenie skarżącej, nie miała ona żadnych podstaw, aby przypuszczać, że podana przez osobę, która faktycznie odebrała przesyłkę, data jest nieprawidłowa. Poza tym, jest mało prawdopodobne, aby decyzja datowana na [...] r. i wysłana za pośrednictwem Poczty Polskiej, została doręczona już następnego dnia.
Nadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z egzemplarza decyzji, który został przekazany skarżącej przez osobę, która ją odebrała, na fakt przekazania skarżącej informacji o doręczeniu decyzji [...] r., a nie [...] r., oraz braku jej winy w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.
Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków:
- 1. A. B.,
- 2. I. S.,
- - na okoliczność odbioru przesyłki zawierającej decyzję przez I. S. na terenie firmy Gospodarstwo Rolne J. P. s.c. w miejscowości P. [...]
- - na okoliczność przekazania przesyłki mężowi skarżącej [...] r.,
- - na okoliczność przekazania skarżącej decyzji [...] r.,
- - na okoliczność umieszczenia przez I. S. adnotacji o dacie odebrania przesyłki bezpośrednio na decyzji,
- - na okoliczność braku w skrzynce odbiorczej skarżącej ani drzwiach domu skarżącej adnotacji o dokonaniu doręczenia zastępczego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi w całości.
Na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] r. sąd - na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 oraz art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." - oddalił wnioski dowodowe skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dla powiatu d. z siedzibą w Z. z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej skarżącej jako producentowi rolnemu.
Kwestią sporną w sprawie jest prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 43 k.p.a.
Według skarżącej, przesyłka zawierająca decyzję została doręczona nie do K. nr [...], gdzie mieszka, ale do firmy Gospodarstwo Rolne J. P. s.c. w miejscowości [...], gdzie zatrudniony jest jej mąż. Przesyłki nie odebrał bezpośrednio mąż skarżącej, lecz jeden z pracowników firmy, który na odebranej decyzji dokonał odręcznej adnotacji, że decyzja została doręczona [...] r.
Skarżąca zarzuca organowi, że doręczenie nie nastąpiło do rąk sąsiadki, wbrew stanowisku organu, lecz przekazane pracownikowi firmy, w której zatrudniony jest mąż skarżącej - jej pełnomocnik w sprawie, a nadto, że - pomimo obowiązku zawartego w art. 43 k.p.a. - nie został on zawiadomiony: ani poprzez informację w skrzynce pocztowej, ani w drzwiach swojego domu o doręczeniu pisma innej osobie.
W ocenie organu, przesyłka została skutecznie doręczona, zgodnie z art. 43 k.p.a., w dniu [...] r. i odebrana przez sąsiadkę, która podjął się oddania przesyłki adresatowi, co zostało odnotowane na zwrotnym potwierdzeniu odbioru.
Wskazać należy, że - zgodnie z brzmieniem art. 134 k.p.a. - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Z przywołanego unormowania, w którym ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza" wynika, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie wystąpiło. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinno być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zatem w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję (postanowienie) wydaną w toku postępowania przed organem I instancji, albowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wówczas, gdy doręczenie było prawidłowe. Organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie, stwierdzając prawidłowość doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, organ zastosował w sprawie art. 43 k.p.a., zgodnie z którym, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Jak słusznie wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1870/16, uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Skuteczność doręczenia dokonanego w tym trybie zależy w szczególności od prawidłowego zawiadomienia adresata o pozostawieniu pisma, które może być odebrane. Adresat pisma musi być bowiem zawiadomiony w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać. Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem organów jest dokładne wypełnienie wszystkich wymagań doręczenia, gdyż przywołane przepisy tylko wtedy pozwalają doręczenie uznać za skuteczne, gdy nastąpiło ono ściśle według określonych reguł. W ten sposób przejawia się tzw. gwarancyjna funkcja przepisów o doręczeniu. Jakiekolwiek odstępstwo od nich nie pozwala uznać skuteczności doręczenia zastępczego.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja organu I instancji została zaadresowana i doręczona [...] r. na błędny adres skarżącej - K. (skarżąca mieszka pod adresem K. - sąsiadce, co zostało potwierdzone jej podpisem oraz podpisem doręczającego. Nadto, jak słusznie podniosła skarżąca, na zawiadomieniu nie oznaczono miejsca pozostawienia zawiadomienia o doręczeniu przesyłki. Zatem, nie sposób w oparciu o ten dokument zweryfikować, gdzie przesyłka i zawiadomienie o niej zostały pozostawione do odbioru. Wobec doniosłych konsekwencji - w postaci rozpoczęcia biegu ustawowego terminu, jakie niesie ze sobą doręczenie zastępcze, niedopełnienie formalności i opisane powyżej błędy pracownika operatora pocztowego, nie można uznać za nieistotne.
W świetle opisanych nieprawidłowości, nie było podstaw do zastosowania przez organ instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli bowiem nie ma pewności co do tego jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane.
Doręczenie zastępcze, stanowiące wyjątek od bezpośredniego doręczenia przesyłki, wymaga zachowania szczególnej staranności w udokumentowaniu zachowania wszystkich wymogów wynikających z art. 43 k.p.a. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, to organ obowiązany jest egzekwować od operatora pocztowego wykazania precyzyjnego i zgodnego z przepisami sposobu doręczenia. Takiej staranności nie wykazano w rozstrzyganej sprawie, nie można zatem negatywnymi skutkami wadliwego doręczenia przesyłki obciążać adresata.
Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, przedwcześnie - według sądu - organ przyjął, że decyzja organu I instancji została odebrana przez adresata w dniu [...] r. W konsekwencji, wadliwie przyjęto, że odwołanie wniesione [...] r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu liczonego do dnia [...] r.
Wobec powyższego zarzuty skargi uznać należy za uprawnione.
Niezależnie od zasadności zarzutów skargi, sąd - na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. - wskazuje, że doręczenia decyzji nie można było także uznać za skuteczne, bowiem, na mocy uregulowania art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695), zgodnie z którym: "Nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.".
W dalszych przepisach art. 98 ww. ustawy ustawodawca przyjął, że:
"2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do:
- 1) postępowań w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych;
- 2) postępowań, o których mowa w dziale IIIB ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.52));
- 3) kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz postępowań podatkowych, jeżeli kontrole lub postępowania te wiążą się z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego;
- 4) przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez:
- a) sądy i Trybunały,
- b) prokuraturę i inne organy ścigania,
- c) komornika sądowego,
- d) organ administracji publicznej.".
Jednak wyjątki przewidziane w art. 98 ust. 2 pkt 1-4 lit. a-c nie znajdują zastosowania w sprawie, zaś przepis wprowadzający wyjątek przewidziany w przepisie art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d wszedł w życie 20 sierpnia 2020 r. - na podstawie art.13 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423), czyli po dacie uznania przez organ doręczenia decyzji w sprawie ([...] r.), zatem przepis o tym wyjątku jeszcze nie obowiązywał.
Odnosząc się także do zawartych w skardze wniosków dowodowych, wskazać należy, że podlegały one oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika zatem, że jedynym dowodem, jaki może przeprowadzić sąd administracyjny jest dowód z dokumentu, tym samym wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków podlega oddaleniu jako niedopuszczalny.
Natomiast odnosząc do wniosku o przeprowadzenie dowodu z "egzemplarza decyzji...", wskazać należy, że do skargi została załączona kolorowa kserokopia pierwszej strony decyzji z dnia [...] r., niepoświadczona za zgodność przez żaden podmiot. Kserokopia ta nie spełnia zatem wymogów dokumentu przewidzianych w art. 48 § 1 p.p.s.a., nie jest oryginałem, nie jest także odpisem dokumentu poświadczonym za zgodność przez notariusza, występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawny, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten zatem podlegał także oddaleniu.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie.