Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Burmistrza D. z [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia S. J. (dalej: "zobowiązany", "skarżący") wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, co następuje.
Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. (doręczonym [...] lutego 2020 r.) Burmistrz D. wszczął wobec zobowiązanego postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od października 2019 r. w związku ze zmianą wysokości stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, obowiązujących na terenie gminy D..
Decyzją z [...] maja 2020 r. Burmistrz D. określił zobowiązanemu:
- 1. wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie [...]zł płatnej z góry do 15 dnia każdego miesiąca, którego opłata dotyczy począwszy od 1 października 2019 r. do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty;
- 2. Za okres od 1 października 2019 r. do dnia wydania tej decyzji określił wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w łącznej kwocie [...]zł. Określił nadto organ, że termin płatności opłaty określonej w pkt 2 decyzji wynosi 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił brzmienie przepisów art. 6m ust.1, 6o, 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: "u.c.p.g.") oraz informacje uzyskane w toku prowadzonego postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2019 r. odnoszące się do nieruchomości przy ul. [...] w D..
W odwołaniu od tej decyzji zobowiązany zakwestionował naliczanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi osobom posiadającym mały dochód. Wskazał, że od decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł skargę do WSA w Szczecinie.
W ocenie zobowiązanego, naliczane opłaty "nie mają oparcia o żadne kalkulacje".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło w całości ww. decyzję z dnia [...] maja 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że mimo przytaczania w uzasadnieniu decyzji organu I instancji istotnych okoliczności faktycznych, mających przemawiać za przypisaniem zobowiązanemu odpowiedzialności z tytułu ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości przy ul. [...] w D. we wskazanym okresie, organ I instancji nie dołączył do akt sprawy żadnego z dowodów, które mogłyby te twierdzenia potwierdzać. W szczególności nie przedstawił umowy na dostarczanie mediów do wskazanej nieruchomości; czy opłacania podatku od nieruchomości przez zobowiązanego.
Organ odwoławczy stwierdził, że takie postępowanie organu I instancji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanej w sprawie decyzji, a przy tym wyklucza przeprowadzenie przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ponieważ w sprawie wymagane jest właściwie całościowe skompletowanie dowodów na nowo.
W ocenie SKO w S., organ I instancji w stopniu istotnym naruszył art. 121 § 1, art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1325 ze zm., dalej: "O.p."), a ustaleń faktycznych sprawy - przy braku zgromadzonego materiału dowodowego – dokonał dowolnie.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił również, że osiąganie niskich dochodów lub nieosiąganie ich wcale, nie zwalnia z obowiązku uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego.
Organ ten podzielił stanowisko organu I instancji, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi może być również osoba władającą tą nieruchomością, choćby nie posiadała do niej tytułu prawnego. Wynika to z treści art. 6c ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Pojęcie władania nieruchomością oznacza posiadanie nieruchomości. Dlatego też osobą władającą nieruchomością jest zarówno posiadacz samoistny nieruchomości, jak i posiadacz zależny (użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą). Do kategorii osób władających nieruchomością należy zaliczyć również dzierżyciela, czyli osobę, która faktycznie włada rzeczą "za kogo innego".
Przywołując brzmienie art. 233 § 2 O.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie uwzględniając przedstawione przez Kolegium rozważania, a przede wszystkim zgromadzi stosowny materiał dowodowy pozwalający na zrekonstruowanie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności faktu władania przez zobowiązanego nieruchomością przy ul. [...]. Po wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego organ I instancji należycie ten materiał oceni, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów - nie pomijając żadnego z dowodów, a następnie ustali, na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Efektem ponownie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania będzie wydanie właściwej decyzji, której rozstrzygnięcie oparte zostanie o obowiązujące przepisy prawa, a uzasadnienie samej decyzji będzie odpowiadało wiążącym organ regułom procesowym.
W skierowanej do Sądu skardze na opisaną wyżej decyzję Skarżący zarzucił jej niezgodność z prawem. Wskazał na swoją sytuację finansową, brak środków na uiszczenie opłaty za gospodarowanie odpadami i stwierdził, że "urągające godności ludzkiej" jest określanie w takiej sytuacji przedmiotowych opłat.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Dokonując oceny zaskarżonych decyzji w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie są niezasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcia na podstawie art. 233 § 2 O.p., a więc czy prawidłowo wydał w sprawie tzw. decyzję kasacyjną.
Zgodnie z art. 233 § 2 O.p. organ odwoławczy może uchylić w całości decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazuje okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Natomiast w myśl art. 229 O.p., organ odwoławczy może przeprowadzić, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Możliwość uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stanowi odstępstwo od podstawowej zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest bowiem ograniczona istnieniem przesłanki polegającej na tym, że "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części". Zatem to zakres koniecznych czynności postępowania dowodowego ma decydujące znaczenie dla oceny, czy uzasadnione było wydanie decyzji kasacyjnej, czy powinna zostać zastosowana dyspozycja art. 229 O.p.
W orzecznictwie wskazuje się, że zwrot "w znacznej części", użyty w art. 233 § 2 O.p., jest niedookreślony, ustalenie zatem tej przesłanki jest możliwe jedynie na tle okoliczności konkretnego wypadku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2002 r., sygn. akt SA/Ka 1410/2001, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 968/18). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego w decyzji kasacyjnej jest dokonanie oceny postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji i wskazanie, czy i w jakim zakresie zawiera braki (uchybienia), a następnie dlaczego nie mogły zostać one usunięte w postępowaniu odwoławczym.
W ocenie Sądu, zasadnie w kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia skarżącemu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od października 2019 w związku ze zmianą wysokości stawek tych opłat na terenie gminy D.. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, określając wysokość tej opłaty, powołał się w uzasadnieniu decyzji na "informacje zebrane podczas prowadzonego postępowania w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w 2019 roku", odnoszące się w szczególności do tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej w D., przy ul. [...]; do stwierdzonej w toku postępowania "na podstawie zgromadzonych dokumentów" okoliczności zamieszkiwania skarżącego w tym budynku i jego użytkowania przez skarżącego.
Organ ten nie dołączył jednak do akt postępowania żadnego dokumentu potwierdzającego poczynione ustalenia w sprawie. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji nie zgromadził jakiegokolwiek materiału dowodowego.
Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko organu odwoławczego, że nie można na podstawie akt sprawy stwierdzić, czy organ I instancji wydając decyzję oparł się na właściwych danych i prawidłowo określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od października 2019 roku. Stwierdzony brak wymaga bez wątpienia uzupełnienia.
W przekonaniu Sądu stwierdzone uchybienia w zakresie poczynienia przez organ I instancji ustaleń w sprawie są na tyle istotne, że naprawienie tych uchybień w postępowaniu odwoławczym, przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania dowodowego, nie jest możliwe bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania podatkowego. Wydanie zaskarżonych decyzji kasacyjnych w świetle dyrektyw wypływających z zasady prawdy materialnej (art. 122 O.p, art. 187 O.p.) oraz zasady dwuinstancyjności (art. 127 O.p.) było zatem w ocenie Sądu konieczne i zasadne. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący powinien mieć zagwarantowane prawo do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy, a więc w sytuacji, gdy sprawa nie została należycie rozpatrzona przez organ I instancji (brak materiału dowodowego), organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, po to właśnie, aby miała ona zapewnione gwarancje procesowe na etapie dwóch instancji.
Ponadto, organ odwoławczy, stosownie do brzmienia art. 233 § 2 zd. drugie O.p. wskazał okoliczności, które należy zbadać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a następnie dokonać oceny zebranego materiału dowodowego.
Mając na względzie powyższe brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.
Na marginesie wypada zauważyć, że zaskarżona do Sądu decyzja nie jest dla niego decyzją niekorzystną w tym sensie, że nie przesądza w żadnym razie wysokości opłat, lecz nakazuje w tym zakresie dokonanie przez organ I instancji rzetelnych ustaleń mających oparcie w zebranych i dołączonych do akt sprawy dokumentach.
Dlatego też przywoływane przez skarżącego w skardze okoliczności odnoszące się do jego sytuacji finansowej, wynikające z mylnego przekonania skarżącego, że zaskarżona decyzja określa wysokość przedmiotowej opłaty, które to przekonanie wynikało z pewnością z dokonanych w tym zakresie stwierdzeń organu wykraczających poza zakres rozstrzygnięcia w trybie art. 233 § 2 O.p., nie podlegają, z powodów wyżej wskazanych, ocenie Sądu.
Zdaniem Sądu, prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że takie okoliczności skarżący może przedstawić organowi ubiegając się w odrębnym postępowaniu o ulgę w spłacie tej opłaty.
Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.