Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 10 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 79/21

Uzasadnienie

M. P. i B. G. (dalej: "Skarżące") zaskarżyły w całości uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Z. z [...] listopada 2020 r. poz. 5004) - dalej: "uchwała".

Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie: art. 2, art. 32 i art. 84 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze zm.) – dalej: "u.u.c.p.g.". Wskazując na powyższe uchybienie wniosły o uchylenie ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu pisma Skarżące przedstawiły obszerną argumentację dotyczącą stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów skargi.

Skarżące podniosły, że przyjęta przez organ metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istotnie narusza prawo. Wskazały w tym zakresie na § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały. W ocenie Skarżących zastosowana metoda uzależnia wysokość miesięcznej opłaty od rodzaju zabudowy, co prowadzi do ustalenia różnych opłat dla mieszkańców w zabudowie jednorodzinnej i w zabudowie wielorodzinnej (nawet po sąsiedzku w tej samej miejscowości).

Skarżące podkreśliły, że w przypadku mieszkańców samotnie zamieszkujących w zabudowie wielorodzinnej wyliczenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie odbywało się z wykorzystaniem aż trzech metod, a ponadto do tej grupy wprowadzono dodatkowe warunki. Tym samym, samotnym mieszkańcom zabudowy wielorodzinnej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana będzie bądź od powierzchni zajmowanego lokalu, bądź od osoby, co z kolei będzie zależało od trzeciego sposobu wyliczania opłaty - ilości zużycia wody. Przy czym, przy naliczaniu opłaty "od osoby" przewiduje się w uchwale warunek zużycia do 4 m3 wody średnio w miesiącu.

Natomiast osoba samotnie zamieszkująca w zabudowie jednorodzinnej nie została ograniczona żadnymi warunkami, bez względu na zajmowany metraż oraz ilość zużytej wody i zapłaci stawkę wyliczoną "od osoby". Wobec powyższego Skarżące uznały, że sytuacja samotnych mieszkańców zabudowy wielorodzinnej pogorszy się względem samotnych osób mieszkających w zabudowie jednorodzinnej.

Skarżące wyjaśniły, że by móc skorzystać z opłaty liczonej od osoby, nie mogą średnio w miesiącu zużyć więcej niż 4 m3 wody. W tym zakresie wskazały, że na ilość zużytej wody mogą wpływać wizyty gości, a okoliczności takie mogą spowodować, iż średniomiesięczne zużycie wody przekroczy 4 m3, w konsekwencji nastąpi wzrost opłaty. W takich okolicznościach samotne osoby zamieszkujące w zabudowie wielorodzinnej staną przed dylematem: przyjmować bliskich (licząc się z tym, że wówczas wzrost zużycia wody przełoży się na opłatę za śmieci liczoną od powierzchni mieszkania i będą obciążone nadmiernymi kosztami odbioru odpadów), czy izolować się, odmówić rodzinie i znajomym wizyt, ale zużyć do 4 m3 wody średnio w miesiącu. Skarżące uznały, że w obu przypadkach pogorszy się ich sytuacja materialna i życiowa, co z kolei może doprowadzić do wykluczania i marginalizacji tej grupy mieszkańców gminy. Podobnych dylematów nie będą miały osoby samotnie mieszkające w domach jednorodzinnych.

Skarżące podniosły również, że ani w skarżonej uchwale, ani w jej uzasadnieniu organ nie podał na podstawie jakich danych przyjęto średniomiesięczne zużycie wody na poziomie 4 m3 dla osoby samotnie zamieszkującej w budynku wielorodzinnym. Skarżące odwołały się do informacji uzyskanych od administracji Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G., z której wynika, że zużycie wody przez jedną osobę w miesiącu jest różne w przypadku mieszkańców tej spółdzielni, tj. od zużycia 1 m3/osobę/miesiąc do zużycia 6 m3/osobę/miesiąc. Zatem przyjęcie w uchwale średniomiesięcznego zużycia wody na poziomie nie więcej niż 4m3, jako prostego przełożenia potwierdzającego zamieszkiwanie lokalu przez jedną osobę jest niewłaściwe i może drastycznie pogorszyć sytuację analizowanej grupy mieszkańców.

W skarżonej uchwale brak jest również wskazówek za jaki okres ustala się ilość wykorzystanej wody do określenia średniomiesięcznego jej zużycia, jak często będą odczytywane stany licznika, czy do zużytej wody wskazanej wg licznika dla poszczególnego lokalu dodana zostanie ilość wody przypadająca proporcjonalnie na mieszkanie w wyniku rocznego rozliczenia niedoboru wody na węźle (wodomierzu głównym), w jaki sposób rozliczona zostanie ewentualna nadpłata lub niedopłata, jakie kryterium zostanie zastosowane w stosunku do osób, które w danym lokalu mieszkają krótko (np. od kilku miesięcy) lub mieszkają w nieruchomości oddanej do użytku w danym roku.

Skarżące podkreśliły, że u.u.c.p.g., daje gminom ogólne wytyczne ustalania wyboru metody obliczania wysokości opłaty za śmieci, nie oznacza to jednak, że w tym zakresie gminy dysponują pełną dowolnością. Wybór obciążający w różny sposób mieszkańców tej samej gminy, bez wskazania podstaw takiego różnicowania i bez uzasadnienia, nie jest zgodny z intencją ustawodawcy, a z całą pewnością narusza konstytucyjną zasadą równości daninowej. Ustawodawca w art. 6k ust. 1 pkt 1, nakładając na organy stanowiące gminy obowiązek wyboru metody obliczania opłaty spośród metod przewidzianych w przepisach u.u.c.p.g., przyznał możliwość ustalenia na obszarze gminy więcej niż jednej metody obliczenia opłaty, ale ma to związek z sytuacją, gdy przyjęcie jednej metody na obszarze całej gminy nie jest możliwe z uwagi np. na różne uwarunkowania panujące na terenie danej jednostki. Tymczasem w skarżonej uchwale w ogóle nie uzasadnia się, dlaczego opłata dla mieszkańców zabudowy jednorodzinnej liczona będzie "od osoby", a dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej "od powierzchni zajmowanego mieszkania".

Skarżące zwróciły uwagę, że skarżona uchwała była objęta przez Regionalną Izbę Obrachunkową postepowaniem nadzorczym, zakończonym podjęciem uchwały nr [...], umarzającej postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 5 listopada 2020 r.

Mając powyższe na uwadze Skarżące stwierdziły, że skarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Do skargi załączono wydruki skarżonej uchwały z uzasadnieniem, petycję Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w G. z [...] grudnia 2020 r., znak: [...]; pismo M. P. z [...] listopada 2020 r. skierowane do Wojewody Z.; pismo B. G. z [...] listopada 2020 r. skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy G.; pismo Prezesa RIO w S. z [...] grudnia 2020 r. wraz z załącznikiem skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w G.; kserokopię artykułu prasowego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się z zarzutami przekroczenia delegacji ustawowej przy podejmowaniu skarżonej uchwały, co miało doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Tym samym powodem wniesienia skargi było nierówne traktowanie mieszkańców zabudowy jednorodzinnej i mieszkańców zabudowy wielorodzinnej, poprzez zróżnicowanie wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w zależności od rodzaju zabudowy, przy jednoczesnym zastosowaniu dodatkowych warunków wobec mieszkańców zabudowy wielorodzinnej.

Organ powołał podstawę normatywną do podjęcia skarżonej uchwały i wskazał na literalne brzmienie przepisów u.u.c.p.g. Stwierdził, że z tych przepisów wynika, iż poszczególne metody ustalania opłaty za odbiór odpadów komunalnym z terenu nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców zostały oddzielone od siebie spójnikiem "lub", będącym z punktu widzenia logiki przejawem alternatywy niemającej charakteru rozłącznego. Ustalenie wysokości należnej opłaty może nastąpić przy wykorzystywaniu równocześnie nawet dwóch lub trzech metod, co oczywiście nie wyklucza możliwości bazowania także na jednym z kryteriów. Organ stwierdził, że przy ustalaniu sposobu obliczania opłat można wykorzystać zarówno np. liczbę mieszkańców danej nieruchomości, jak i ilość zużywanej wody, czy powierzchnię lokalu mieszkalnego. Na dopuszczalność takich rozwiązań bezpośrednio wskazuje - jego zdaniem - także art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., dopuszczający stosowanie więcej niż jednej metody na terenie jednej gminy. Model mieszany gwarantuje rzeczywiste ponoszenie opłat przez mieszkańców wytwarzających odpady.

Organ uznał, że ustawodawca pozostawił gminom swobodę wyboru metody lub metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomościach zamieszkałych oraz ich ilość. Gdyby było inaczej, zamiast spójnika "lub" zastosowałby spójnik "albo". Oba spójniki należą do spójników alternatywnych, przy czym spójnik "albo" określa alternatywę o charakterze rozłącznym i oznacza jedno wybrane znaczenie.

Organ podkreślił, że dopuszczenie stosowania więcej niż 1 metody do ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami ze swej istoty musi prowadzić do zróżnicowanego traktowania mieszkańców w zależności od przyjętych kryteriów. Organ może stosować także łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty, co potwierdza, że sam ustawodawca zezwolił na różnicowanie sytuacji osób w zależności od rodzaju zabudowy. Na tej podstawie możliwe jest stosowanie innych opłat w stosunku do właścicieli domów jednorodzinnych oraz właścicieli lokali w zabudowie wielorodzinnej. Za możliwością zróżnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy przemawiają względy natury ekonomicznej i organizacyjnej. W tym zakresie organ odniósł się obszernie do cech i specyfiki zabudowy jednorodzinnej oraz wielorodzinnej, omawiając różnice pomiędzy analizowanymi rodzajami zabudowy.

Zdaniem organu zróżnicowanie opłat dokonane zostało w oparciu o jasne i logiczne kryteria, a opisane powyżej zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej uzasadnia wprowadzanie różnych metod i stawek opłat w zależności od rodzaju zabudowy danej nieruchomości. Gdyby ustawodawca nie zezwolił na zróżnicowanie sytuacji właścicieli nieruchomości w zależności od rodzaju zabudowy, nie ustanawiałby choćby przepisu art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g.

Organ nie zgodził się z zarzutami skargi, iż sytuacja osób samotnych - mieszkańców zabudowy wielorodzinnej - pogorszy się względem podobnie samotnych osób mieszkających w zabudowie jednorodzinnej. Zwrócił uwagę, że wprowadzony mechanizm jest bardzo korzystny dla osób samotnie zamieszkujących w budynkach wielolokalowych, bowiem umożliwia im uiszczanie opłaty miesięcznej w wysokości [...] zł w przypadku obowiązkowego segregowania odpadów oraz opłaty miesięcznej w wysokości [...] zł w razie niewywiązywania się z obowiązku prowadzenia zbiórki selektywnej odpadów komunalnych, o ile średniomiesięczne zużycie wody w tym lokalu nie przekroczy 4 m3. W sytuacji, gdyby nie wprowadzono tego warunku, osoby samotnie zamieszkujące w budynkach wielolokalowych musiałby uiszczać opłatę uzależnioną od powierzchni lokalu (przy uwzględnieniu zróżnicowania wysokości stawki w zależności od wielkości lokalu).

Organ wyjaśnił, że przyjmując w uchwale próg zużycia wody, który umożliwia zastosowanie korzystnej dla osób samotnych stawki opłaty, uwzględnił nie tylko informacje uzyskane z przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale też normy zużycia wody - z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8 poz. 70 ze zm.). Tym samym ustalono, że norma miesięczna na osobę wynosi od 2,4 m3 do 3 m3 w zależności od tego, czy nieruchomość wyposażona jest w zbiornik bezodpływowy, czy ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej. Tymczasem zaskarżona uchwala przewiduje wyższy limit zużycia wody niż przewidziany w ww. rozporządzeniu.

Ponadto limit 4 m3 odnosi się do średniomiesięcznego zużycia wody, a nie do zużycia wody w danym miesiącu. Dlatego też ewentualne zwiększenie ilości zużycia wody w okresie odwiedzin krewnych może być "kompensowane" niższym zużyciem wody w okresach gdy osoba samotna korzysta z lokalu mieszkalnego sama.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.) Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] lutego 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia, a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – dalej "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl: Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102; wyrok NSA z 11.02.1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia.

Stosownie natomiast do art. 101 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust. 1), przy czym w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust. 4). Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia oraz kontroli legalności jest uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty. Upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje przepis art. 6k u.u.c.p.g. i na tej podstawie została ona podjęta.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała posiada cechy aktu prawa miejscowego. W szczególności podkreślenia wymaga generalno-abstrakcyjny charakter tego uregulowania, którego treścią jest nałożenie obowiązków na właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze gminy G..

Skarżące złożyły skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. i w ocenie sądu wykazały, że zaskarżona uchwała wpływa na ich sferę prawnomaterialną, dlatego należało przyjąć, że posiadają one legitymację procesową do zaskarżenia tej uchwały.

Spór w sprawie sprowadzał się do kwestii prawidłowości dokonanego przez organ wyboru metod ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i w zabudowie wielorodzinnej.

W pierwszej kolejności oceny wymagała kwestia zróżnicowania zastosowanych w uchwale metod, poprzez uzależnienie wysokości miesięcznej opłaty od rodzaju zabudowy, tj. zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej (§ 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały). Następnie, analizy wymagała dopuszczalności przyjęcia za postawę ustalenia opłaty metody nieznanej ustawie, tj. stanowiącej wynik połączenia kilku metod wymienionych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.u.c.p.g. (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). W dalszej natomiast kolejności, oceny wymagała zgodność z prawem zróżnicowania metod w ramach jednej grupy właścicieli nieruchomości, jak to miało miejsce w przypadku zabudowy wielorodzinnej (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. b uchwały).

Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd dokonał oceny czy spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi, a więc czy jest ona w sensie procesowym dopuszczalna. Sąd stwierdził zatem, że Skarżące miały prawo do wniesienia skargi na ww. uchwałę w całości i dlatego w takim właśnie zakresie Sąd rozpoznał skargę, uznając zarazem, że nie zasługiwała ona, zgodnie z wnioskiem organu, na odrzucenie.

Oceniając natomiast zaskarżoną uchwałę pod względem merytorycznym, w ocenie Sądu, organ wadliwie uregulował kwestię wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej. W konsekwencji uzasadnione było stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały: dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata miesięczna za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w zabudowie jednorodzinnej stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w ust. 2;

2) w zabudowie wielorodzinnej: a) w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody, ustalana jest zgodnie z pkt 1, b) w pozostałych przypadkach – stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty określonej w ust. 3.

Organ w uchwale dokonał więc wyboru metody, poprzez zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej metody, której przesądzającym kryterium jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Natomiast wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej dokonano zróżnicowania poprzez przyjęcie dwóch metod uwzględniających jako kryterium: liczbę mieszkańców i ilość zużytej wody z danej nieruchomości (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały) oraz powierzchnię lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały). W § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały organ zastosował więc model mieszany wyboru metody, tj. połączył kryteria właściwe dla kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

Sąd wskazuje na ramy prawne działania organu, które wyznaczone zostały przepisami art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

W myśl przepisu art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy.

Zgodnie z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

1. 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub
2. 3) powierzchni lokalu mieszkalnego – oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1.

Przepis art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca określił cztery metody ustalania opłat. Trzy metody zostały wskazane w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g., a czwarta w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Organ miał zatem do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru, przy czym dozwolone jest stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat.

Sąd podkreśla, co już wyżej zostało stwierdzone, że dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Warto zwrócić uwagę, że taką możliwość ustawodawca dopuścił od 6 marca 2013 r., przyjmując projekt senackiej nowelizacji u.u.c.p.g. Dotychczas brak było możliwości zróżnicowania zastosowanych dla poszczególnych nieruchomości metod obliczania opłaty (np. ze względu na charakter zabudowy czy jednostki osadniczej), istniało natomiast ograniczenie zakresu wyboru do czterech metod narzuconych przez ustawodawcę. Wskazaną zmianę uwzględniono w art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p..g. Jednakże pojawiła się wątpliwość interpretacyjna, czy stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), czy także możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).

Powyższe zagadnienie zostało poruszone w piśmiennictwie, gdzie stwierdzono, że dopuszczalne jest jedynie przypisanie różnych metod do poszczególnych nieruchomości (np. ustalenie, że opłata w stosunku do nieruchomości, na której można dokonać odczytu z wodomierza i na której nie korzysta się wody z innego źródła, obliczana jest na podstawie ilości zużytej wody określonej na podstawie spisu stanu wodomierza, a opłata w stosunku do pozostałych nieruchomości obliczana jest na podstawie liczby osób zamieszkujących nieruchomość) (por. A. Olejniczak, P. Jaśkiewicz: Wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki tej opłaty oraz ustalenie stawki za pojemnik o określonej pojemności, rok 2013). Wskazywano również, że ten wariant ma sens w przypadku, gdy gmina podzielona jest na sektory (art. 6d ust. 2 u.u.c.p.g.), które się różnią, np. jedne sektory obejmują zabudowę wielkomiejską, gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa z zabudową wielorodzinną, inne obejmują tereny wiejskie, gdzie dominuje funkcja rolnicza (por. A. Jezierska-Markocka, M. Markocki: Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wyd. 2, Warszawa 2019).

Sąd stwierdza więc, że dopuszczalność zastosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy jest uzasadnione w zakresie różnicowania metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy).

Sąd zwraca również uwagę na brzmienie delegacji ujętej w przepisie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty.

Z regulacji tej wynika, że są to więc kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Niektóre z tych kryteriów różnicowania korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Tym samym różnicowanie: w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., w zależności od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., a w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy mogą być przypisane do metod z art. 6j ust. 1, jak i ust. 2 u.u.c.p.g. Natomiast kryteria różnicowania stawek nie mogą być stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami.

Zdaniem Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zatem, że kryteria przyjęte przez organ dla zróżnicowania metod ustalania opłaty (tj. dla zamieszkałych nieruchomości wielorodzinnych w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, a w pozostałych przypadkach jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty) naruszają prawo.

W pierwszej kolejności organ zastosował nieznaną ustawie metodę ustalenia opłaty uwzględniająca kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały). W tym przypadku bezpodstawnie organ zastosował metodę mieszaną, niewymienioną w ustawie. Sąd wskazywał już powyższej, że ustawodawca przewidział cztery metody ustalania opłaty. Nie ma wśród nich metody opierającej się na łącznym zastosowaniu kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody. Ponadto ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów w celu stworzenia przez organ własnej metody, poprzez wybranie dowolnych kryteriów z kilku ustawowych metod.

W dalszej kolejności organ dopuścił się nieuprawnionego zastosowania dwóch metod ustalania opłaty wobec właścicieli jednego rodzaju nieruchomości, tj. w zabudowie wielorodzinnej. Zastosował bowiem metodę mieszaną (nieznaną ustawie) dla pierwszej grupy właścicieli oraz metodę opartą na kryterium powierzchni lokalu mieszkalnego dla pozostałych właścicieli. Wyjaśnić należy, że pozostałą grupę stanowią właściciele nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez więcej niż jedną osobę albo przez jedną osobę zużywającą średniomiesięcznie więcej niż 4 m3 wody.

O ile należy zgodzić się z organem, że przepis art. 6k ust. 1 u.u.c.p.g. dopuszcza stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze jednej gminy, to nie oznacza to, że organ dysponuje pełną dowolnością w wyborze metody, czy też nieograniczonym uprawnieniem do modyfikowania przewidzianych w ustawie metod ustalania opłaty.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę na – podnoszone w skardze – braki w zakresie definiowania określeń zastosowanych w uchwale (np. co do sposobu obliczania średniomiesięcznego zużycia wody) a przede wszystkim na brak należytego uzasadnienia uchwały. Konieczność takiego uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika zarówno z jej powszechnego charakteru, odnoszącego się do ogółu mieszkańców gminy, jak i ze złożoności prawnej i faktycznej problematyki odbioru odpadów komunalnych i ustalania opłat za takie usługi. Prawidłowe uzasadnienie uchwały pozwala więc jej adresatom (a następnie także podmiotom kontrolującym legalność postanowień uchwały) poznanie argumentacji organu samorządu terytorialnego dotyczącej wyboru określonych metod ustalania opłaty oraz ustalenia wysokości stawek opłaty i ich różnicowania. Poznanie takiej argumentacji już na etapie podejmowania uchwały (a nie np. na etapie postępowania sądowego) ma także na celu przekonanie adresatów uchwały do zasadności przyjętych rozwiązań, a więc także m.in. zapobieganie sporom sądowym co do legalności tych rozwiązań.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że zakwestionowana uchwała nie została podważona przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (tak: uchwała nr [...] z [...] grudnia 2020 r.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżących solidarnie kwotę [...]zł odpowiadającą kwocie uiszczonego wpisu od skargi (pkt II sentencji wyroku).