Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (dalej: "Dyrektor ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu d. z siedzibą w Z. (dalej: "Kierownik ARiMR") z [...] czerwca 2020 r., nr [...], w sprawie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu – W. M., w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Dyrektor ARiMR wskazał art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") w związku z § 13v ust. 1 rozporządzania Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 poz. 187 ze zm.); dalej: "rozporządzenie RM", w związku z art. 3 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 477 ze zm.); dalej: "u.u.r.".
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] października 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. wpłynął wniosek strony o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego. przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Strona we wniosku wskazała, że wnioskuje o pomoc publiczną. Wnioskodawca złożył protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie dokonanego [...] lipca 2019 r. i sporządzony [...] października 2019 r. przez komisję powołaną przez Wojewodę Z. oraz oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie.
Kierownik ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie do braku wystąpienia suszy na wszystkich działkach wskazanych w protokole. W odpowiedzi strona wskazała, że nie może wchodzić w kompetencje Wojewody, a jego uprawy bardzo odczuły skutki suszy, co spowodowało drastyczne zaniżenie plonów. W związku z powyższym strona wskazała, że nie wie, w jakim zakresie miałaby składać wyjaśnienia.
Wymienioną decyzją z [...] czerwca 2020 r. Kierownik ARiMR odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy, ponieważ oszacowane straty w uprawie rolnika nie mogły zostać uznane za straty wywołane suszą. Organ zwrócił uwagę, że szkody spowodowane przez suszę ustala się w oparciu o wartości klimatycznego bilansu wodnego, które publikowane są na podstawie art. 3 ust. 4 i 5 u.u.r. Organ wskazał na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wartości klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb z dnia 11 kwietnia 2019 r. - Dz.U. z 2019 r. poz. 739) oraz na obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 4 października 2019 r. w sprawie klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb w okresie sześciodekadowym od 1 sierpnia 2019 do dnia 30 września 2019 r. (Dz. Urz. MRiRW z 2019 r. poz. 84). Decydujące są tu dane przekazane przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w P..
Dyrektor ARiMR stwierdził, że wniesione przez stronę odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ odwoławczy wskazał, że sporny grunt strony zlokalizowany jest w powiecie drawskim, gmina D. P., obrębie Ż. (dz. ew. nr [...] oraz [...]) oraz w powiecie d., gminie D. P., obrębie G. (dz. ew. nr [...] oraz [...]). a strona zadeklarowała na nich rośliny pastewne objętościowe z użytków zielonych (UZ) (dz. ew. nr [...]), trawy w uprawie polowej na zielonkę (IJZ) (dz. ew. nr [...]. [...]) oraz żyto ozime na ziarno (dz. ew. nr [...]). Użytki zielone uznaje się za rośliny o analogicznych wymaganiach wodnych co zboża ozime i jare. Część działek nr [...], [...], [...], [...] znajduje się na obszarach nieklasyfikowanych do kategorii gleb, a część z tych działek zostało przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa (lUNG) zakwalifikowanych do kategorii gleb II (największy obszar).
Na podstawie danych lUNG - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach organ stwierdził, że na działce strony (kategoria gleby II oraz nieklasyfikowana) nie stwierdzono w dowolnym sześciodekadowym okresie od 21 marca do 30 września 2019 r. spadku klimatycznego bilansu wodnego (KBW) poniżej wartości określonej dla zboża ozimego i jarego. W gminie D. P. stwierdzono jedynie wystąpienie suszy na glebach kategorii I na zbożach ozimych w miesiącach lipiec-sierpień oraz zbożach jarych w \miesiącach maj-sierpień. W związku z tym organ zobowiązany był odmówić mocy dowodowej protokołowi szacowania szkód, który stanowi załącznik do wniosku o przyznanie pomocy.
Stwierdzone zatem przez Komisję na terenie gospodarstwa strony straty nie mogły zostać uznane za straty spowodowane suszą ze względu na to. iż susza - w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, a więc i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań ARiMR - nie wystąpiła.
Organ wskazał także, że mapy kategorii glebowych, dostępne na stronie lUNG, określają kategorię gleb dla każdej działki ewidencyjnej położonej w danym obrębie gminy, zatem są bardzo dokładne, nie są ogólnym odniesieniem do całej gminy czy powiatu.
Organ nie określa kategorii gleby dla danej działki rolnej, bo to nie jest w jego zakresie działania. Także protokół szacowania szkód nie zawiera informacji o kategorii gleb, na których wystąpiły szkody.
Organ nie neguje, że w powiecie drawskim wystąpiła susza, bo jak wskazano w decyzji susza wystąpiła np. w gminie D. P. lecz wystąpienie suszy stwierdzono na glebach kategorii I na zbożach ozimych w miesiącach lipiec-sierpień oraz zbożach jarych w miesiącach maj-sierpień.
Organ w decyzji odniósł się tylko do działek, na których nie wystąpiło zjawisko suszy, a dysponując nieprawidłowo sporządzonym protokołem z oszacowania strat nie mógł zaakceptować go tylko w stosunku do pozostałych działek, na których susza wystąpiła, ponieważ odrzucił cały dokument urzędowy. Jeżeli strona przedłożyłaby poprawiony przez komisję protokół z szacowania (co miało miejsce wśród innych rolników) otrzymałaby wsparcie do pozostałych działek, na których stwierdzono wystąpienie suszy zgodnie z ustawową definicją, ponieważ Kierownik Biura Powiatowego mógłby oprzeć się na protokole z szacowania strat.
Dyrektor ARiMR nie podzielił również pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu.
Strona reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora ARiMR, zarzucając:
- 1. naruszenie § 13v ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie są spełnione warunki niezbędne do przyznania pomocy, podczas gdy skarżący je faktycznie spełnił i uznanie przez organ wskazanych w tych przepisach dokumentów i informacji, załączonych przez skarżącego do wniosku, za niewystarczające do wydania pozytywnej decyzji, a jednocześnie uznanie innych dokumentów i informacji, niewskazanych w przedmiotowych przepisach, za kluczowe i decydujące w sprawie;
- 2. naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz art. 3 ust. 5 u.u.r. poprzez ich błędne zastosowanie;
- 3. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2019 r. w sprawie klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, poprzez ich błędne zastosowanie i dowolne zastosowanie analogii w zakresie wymagań wodnych poszczególnych gatunków roślin uprawnych;
- 4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez ocenę materiału dowodowego w sprawie w sposób wybiórczy, bez ustalenia czynników, które obniżają wartość lub pozbawiają mocy dowodowej lub wiarygodności dowodu w postaci Protokołu szkodowego, pominięcie faktów mających istotne znaczenie, w tym nieuwzględnienie Protokołu o wystąpieniu suszy sporządzonego przez Wojewodę Z., będącego podstawowym dowodem w sprawie oraz nieustaleniu w toku postępowania, w sposób prawidłowy, wymagań bilansu wodnego dla upraw, które rzeczywiście znajdują się na działkach skarżącej, a nie upraw "analogicznych" oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów;
- 5. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie skarżącego do władzy publicznej i niekierowanie się zasadą równego traktowania, rozstrzygnięcie wniosku skarżącego w sposób istotnie różny od wniosków innych producentów rolnych, w sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym; zastosowanie pozaprawnych kryteriów do odmowy udzielenia pomocy;
- 6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności dotyczącego podstaw i przyczyn przyjęcia przez organ, że użytki zielone mają analogiczne wymagania wodne co zboża jare i ozime oraz poprzez brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej zgłoszonych we wniosku o pomoc finansową z tytułu wystąpienia suszy upraw, na powierzchni 65,65 ha;
- 7. naruszenie art. 76 § 3 k.p.a poprzez zakwestionowanie przez organ dokumentu urzędowego, sporządzonego przez Komisję do spraw szacowania szkód, powołaną przez Wojewodę Z., bez przeprowadzenia dowodu przeciwko temu dokumentowi i bez podstawy prawnej dającej organowi - ARiMR uprawnienie do przeprowadzania takiego dowodu i wynikające z zakresu jego kompetencji;
- 8. naruszenie art. 32 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącego przez organ i jego dyskryminację.
W uzasadnieniu skargi jej zarzuty zostały uszczegółowione.
Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Kierownika ARiMR; przeprowadzenie wnioskowanych dowodów; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący wniósł również o zobowiązanie przez sąd Kierownika ARiMR do złożenia decyzji przyznających pomoc finansową z tytułu wystąpienia w 2019 r. suszy oraz załączonych do wniosków o pomoc finansową Protokołów Komisji ds. szacowania strat wymienionych producentów rolnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do odmiennej oceny przez organy administracji i producenta rolnego możliwości przyznania pomocy finansowej w związku z powstaniem w jego gospodarstwie rolnym szkody w wyniku wystąpienia w 2019 r. suszy.
Odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy organy wskazały, że pomoc nie może być przyznana z uwagi na to, że straty w uprawie rolnika oszacowane przez Komisję nie mogły zostać uznane jako straty wywołane przez zjawisko suszy zgodnie z danymi IUNG, w rozumieniu definicji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, do której to odsyła przepis § 13v ust. 1 rozporządzenia RM.
Zdaniem skarżącego, niezasadnie organy odmówiły mocy dowodowej załączonemu przez niego do wniosku o przyznanie pomocy protokołowi Komisji z tytułu oszacowania szkody dla gruntów o powierzchni 65,65 ha, przez co niezasadnie został on pozbawiony pomocy, która jest dla jego gospodarstwa niezbędna.
W skardze podkreślono, że organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego odrzucił cały protokół szacowania suszy, ani też na jakiej podstawie prawnej i w jakim trybie dokonał "odrzucenia" dokumentu urzędowego. Przepisy prawa regulujące postępowanie administracyjne nie przewidują takiej instytucji jak odrzucenie dokumentu, w dodatku sporządzonego przez inny organ administracji. Samo stwierdzenie przez organ bliżej nieokreślonych nieprawidłowości, jakie zdaniem organu wystąpiły w protokole, w żaden sposób nie stanowią podstawy do jego "odrzucenia" w całości, a tym samym w całości pozbawienia skarżącego pomocy finansowej.
Mając na uwadze art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ale w granicach zaskarżenia.
Mając na uwadze zakres zaskarżenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie przy udzielaniu pomocy finansowej rolnikom, których uprawy dotknęły straty spowodowane suszą, zawarte są zarówno w aktach prawa krajowego jak i w aktach prawa unijnego. Tym samym, określenie warunków koniecznych, których spełnienie jest niezbędne przy ubieganiu się o przyznanie pomocy z tego tytułu, wymaga odwołania się do obu rodzajów aktów prawnych.
Zgodnie z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 ze zm.), dalej "ustawa o ARiMR", podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wpierania rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR, prawodawca krajowy zawarł delegację ustawową, stosownie do której szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia.
Korzystając z powyższej delegacji, Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenie. Zgodnie z brzmieniem § 13v ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia RM, w 2019 i 2020 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych, i na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy oraz jednocześnie będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L.193.1); dalej: "rozporządzenie nr 702/2014".
Stosownie także do § 13v ust. 2 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji, albo zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1408/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze; dalej: "rozporządzenie nr 1408/2013", oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1.
W myśl § 13v ust. 4 rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
W § 13v ust. 5 rozporządzenia RM, wskazane zostały wymogi, jakie ma spełniać wniosek producenta rolnego o przyznanie pomocy, zaś w § 13v ust. 6 pkt 1 rozporządzenia RM wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi.
Zgodnie z brzmieniem art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/2014, do którego odwołuje się przytoczony § 13v ust. 2 rozporządzenia: "niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej" oznacza: "niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie:
- a) produkcji z ubiegłych trzech lat; lub
- b) średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej."
Z kolei, wskazana w § 13v ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, szkoda spowodowana suszą, zgodnie z art. 3 ust. pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, to szkoda spowodowana wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 21 marca do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Określenie wartości wymienionych w tym przepisie następuje stosownie do art. 3 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, z którego wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (BiP) urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 21 maja do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez IUNG.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że suszą w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych jest tylko stan ustalony na podstawie danych IUNG (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt V CSK 265/10 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 2347/18, z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt I GSK 1244/18).
Podsumowując, wskazać należy, że - stosownie do przywołanych przepisów i powołanego orzecznictwa - pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:
- 1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej (warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014);
- 2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BiP urzędu obsługującego tego ministra (warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych);
- 3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód (warunek wynikający z § 13c ust. 4 - 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM). Zatem nie sposób podzielić zarzutów skargi, że to nie po stronie wnioskodawcy leży podjęcie czynności mających na celu złożenie załącznika, tj. protokołu, który jest dokumentem na podstawie którego, co do zasady, udziela się wnioskowanej pomocy.
Rozwijając wymieniony powyżej warunek 2 należało również zauważyć, że stanowi on odwołanie do obiektywnego kryterium obowiązującego dla poszczególnych gatunków upraw i gleb na określonym terenie. Sąd podzielił stanowisko organów, że Komisje nie dokonują samodzielnego obliczenia KBW, ani oceny kategorii gleby z punktu widzenia KBW. Dane o obszarach, na których wystąpiła susza w uprawach uwzględnionych w ustawie, a które warunkują przyznanie pomocy są zobiektywizowane i pochodzą z urzędowych informacji IUNG. Informacje te są wiążące zarówno dla Komisji, jak i organów orzekających o pomocy. Weryfikacja przez Komisję, a następnie organ, sprowadza się zatem do ustalenia, czy w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniach rolnych na danej działce, gdzie prowadzona była uprawa rośliny, została stwierdzona przez IUNG, w przynajmniej jednym okresie monitorowania, susza, a w przypadku roślin niemonitorowanych bezpośrednio - dla upraw o zbliżonych warunkach wodnych.
W rozpoznawanej sprawie, poza sporem pozostawała okoliczność, że skarżący zgłosił we wniosku o przyznanie pomocy grunty o powierzchni [...] ha, czyli całkowitą powierzchnię upraw rolnych w gospodarstwie. W protokole Komisja stwierdziła suszę na całej powierzchni gospodarstwa rolnego, tj. [...] ha.
Fakt, że skarżący wnioskował o pomoc z tytułu straty z powodu suszy, wbrew zarzutom skargi, nie obligowały organów do prowadzenia postępowania w kierunku wykazania innej przyczyny wystąpienia szkody w gospodarstwie skarżącego.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że część działek nr [...], [...], [...], [...] znajduje się na obszarach nieklasyfikowanych do kategorii gleb, a część z tych działek zostało przez Instytut Upraw, Nawożenia i Gleboznawstwa (lUNG) zakwalifikowane są do kategorii gleb II (największy obszar).
Podkreślić należy, że protokół szacowania szkód nie zawiera informacji o kategorii gleb, na których wystąpiły szkody ani o bilansie klimatycznym wodnym dla gruntów pod uprawami.
W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że stan suszy, należy kwalifikować według IUNG. Według tych danych na zakwestionowanych działkach należących do kategorii gleb II, susza nie wystąpiła.
Na podstawie danych lUNG - Państwowego Instytutu Badawczego w Puławach organ stwierdził, że na działce strony (kategoria gleby II oraz nieklasyfikowana) nie stwierdzono w dowolnym sześciodekadowym okresie od 21 marca do 30 września 2019 r. spadku klimatycznego bilansu wodnego (KBW) poniżej wartości określonej dla zboża ozimego i jarego. W gminie D. P. stwierdzono jedynie wystąpienie suszy na glebach kategorii I na zbożach ozimych w miesiącach lipiec-sierpień oraz zbożach jarych w miesiącach maj-sierpień.
Tej okoliczności skarżący nie zakwestionował, wywodzi jednak w skardze, że dane te nie są miarodajne jako nie uwzględniające wszystkich okoliczności wpływających na stan suszy.
Mając na uwadze przywołane i omówione ramy prawne niniejszego sporu, w tym regulacje § 13v ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM, art. 3 ust. pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych czy art. 3 ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych, nie sposób podzielić zarzutów skargi. Tym samym, skoro nie został stwierdzony stan suszy zgodnie z danymi przekazanymi przez IUNG, nie został spełniony warunek przyznania pomocy do zakwestionowanych gruntów, gdyż na spornych gruntach nie wystąpiła susza w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych.
W okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo organy dokonały oceny przedłożonego protokołu i zakwestionowały jego ustalenia, jako niezgodne z ww. przepisami.
W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.
81. Zasadniczo zatem w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów k.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest, co do zasady, stronie.
Zastosowanie jednak w pełni znajduje przepis art. 80 k.p.a., stanowiący że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – w tym przypadku czy susza wystąpiła na zakwestionowanych działkach. Zgodzić należy się z organami, że protokół z oszacowania szkód, jako dokument podlegał ocenie organów łącznie z całym zebranym materiałem dowodowym w sprawie i zaistniały podstawy do podważenia ustaleń Komisji, co do zakwestionowanych działek zgłoszonych we wniosku z uwagi na to, że nie wystąpiła na nich susza według danych IUNG.
Zdaniem Sądu, w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości protokołu organ ARiMR winien wezwać wnioskującego o pomoc do złożenia wyjaśnień i ewentualnie dokumentów dowodzących te wyjaśnienia. Bezspornie adresatem wezwania winien być wnioskujący o pomoc, protokół jest bowiem załącznikiem do wniosku o udzielenie pomocy i to wnioskujący składa dokumenty uprawniające do jej przyznania. Stąd zarzuty skargi są w tym zakresie nieuzasadnione.
Jednocześnie wskazać należy, że żaden przepis rozporządzenia RM nie zawiera zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte protokołem oszacowania szkód, ani też nie stanowi wprost, że taki protokół stanowić ma wyłączne źródło dowodowe w sprawie o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej. Jeśli ustalenia protokołu oszacowania szkód są kwestionowane, to organ nie może uchylić się od przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności stwierdzone w tym protokole (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 514/17, WSA w Krakowie z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 233/16 i z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 465/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 157/16). Dlatego też, zdaniem Sądu, protokół komisji szacującej straty jest dowodem, który podlega ocenie w ramach całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania pomocy finansowej. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieprzeprowadzenia przez organ dowodu na okoliczność, czy na zakwestionowanych działkach wystąpiła susza. Wskazać należy, że obok danych o bilansie wodnym UING, którymi kierował się organ, do czego był zobowiązany (o czym była mowa), w aktach niniejszej sprawy znajduje się stosowne wezwanie organu skierowane do skarżącego z dnia [...] marca 2020 r. o złożenie wyjaśnień i dokumentów. Wobec tego wezwania skarżący pozostał bezczynny bowiem zakwestionował fakt złożenia jakichkolwiek wyjaśnień.
Skoro ww. przepisy określają, że organ ARiMR rozpoznaje wniosek rolnika, do którego załącznikiem jest protokół Komisji a organ decyduje o przyznaniu pomocy finansowej, rolą jego jest dokonanie oceny protokołu Komisji na podstawie posiadanych danych i dowodów. Skoro obowiązujące przepisy wskazują wprost na podstawie jakich danych ustala się stan suszy, to nie można stawiać skutecznie zarzutu organom, że nie badały rzetelności wyników badań czy nie ustaliły własnych kryteriów ustalania stanu suszy.
Organ ARiMR winien przyznać bez zbędnej zwłoki pomoc producentowi rolnemu, co do powierzchni działek, na których wystąpiła susza. Przedmiotowa pomoc finansowa przeznaczona jest bowiem na kompensację szkód powstałych w gospodarstwie i winna być mu szybko przekazana. W przypadku zaś, gdy na zadeklarowanych przez producenta rolnego susza nie wystąpiła, organ ARiMR zobowiązany jest wydać stronie decyzję o odmowie przyznania pomocy. Zapoznanie się przez stronę ze stanowiskiem organu czy to pozytywnym (przyznanie pomocy), czy też negatywnym (odmowa przyznania pomocy), umożliwi jej podjąć stosowne działania, zapewniające ochronę jej praw, w tym mające na uwadze ewentualne zminimalizowanie poniesionych strat.
Zaznaczyć należy, że zasady przyznawania pomocy określone są w regulacjach, które są organom i Komisji znane, tj. w art. 25 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014, a także w wytycznych z dnia 20 maja 2019 r. dla Komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne.
Ponadto, w odniesieniu do powołanego przez skarżącego argumentu, jakoby nieuzasadnioną była odmowa przyznania wnioskowanej pomocy w sytuacji, gdy inni producenci rolni, sąsiadujący ze skarżącym, pomoc taką otrzymali, stwierdzić należy, że argumentacja ta również pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Wystąpienie suszy podlega weryfikacji dla konkretnej działki ewidencyjnej, jest zatem oczywiste, że może więc zdarzyć się sytuacja, że sąsiadujące ze sobą działki sklasyfikowane są do innej kategorii gleby i wystąpi na niej zjawisko suszy, a na innej nie. Tym samym rolnicy posiadający gleby w innej kategorii, np. I czy III, na których susza wystąpiła uprawnieni byliby do otrzymania przedmiotowej pomocy, w przeciwieństwie do skarżącego, który gleb tej kategorii nie posiadał. Tym samym za nieuzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze w tym kontekście zarzuty naruszenia art. 8 k.p.a.
Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie żadnych naruszeń zarówno przepisów prawa materialnego, jak procesowego, w tym § 13v ust. 1 rozporządzenia, art. 3 ust. 2 pkt 10, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ubezpieczeniach uprawa rolnych, ani też art. 7, art. 8,art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.
Wbrew zarzutom skarżącego organy właściwie ustaliły stan faktyczny oraz wskazały mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w uzasadnieniach decyzji, organy wyczerpująco wyjaśniły podjęte rozstrzygnięcie, opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym, odwołując się do wniosku o udzielenie pomocy finansowej, protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, w tym przypadku wskazanej przez skarżącego suszy.
Odnośnie wniosków dowodowych, wskazać należy, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów.
Sąd może przeprowadzić dowód z dokumentu na wniosek strony lub z urzędu o ile ma on charakter dowodu uzupełniającego i jego celem jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie określa o jaki dowód z dokumentu w sprawie chodzi, a więc urzędowy (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; dalej w skrócie: k.p.c.), czy prywatny (art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 245 k.p.c.). Przedmiotem dowodu, który może przeprowadzić sąd administracyjny mogą być zatem dwa rodzaje dokumentów.
W tej sprawie artykułu "Gospodarowanie wodą w rolnictwie" nie można traktować jako opinii biegłego albowiem nie został on uzyskany w sformalizowanym postępowaniu. Nie ma waloru uzupełniającego, skoro w postępowaniu administracyjnym nie była sporządzona opinia biegłego. W orzecznictwie zwraca się zresztą uwagę na niedopuszczalność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II FSK 1/10). Wskazuje się, że mając na uwadze treść art. 106 § 5 u.p.p.s.a. stwierdzić należy, iż opinia biegłego, zgodnie z treścią i systematyką art. 308 k.p.c., nie może być zaliczona do dokumentów.
Natomiast w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przedmiotem postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym mogą być jedynie dokumenty. Przeprowadzenie więc dowodu z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym oznaczałoby obejście prawa ze skutkiem nieważności. Wskazać bowiem należy, że przepisy polskiego prawa nie dopuszczają możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii (stanowiska), a wykładnię przepisów pozostawiają wymiarowi sprawiedliwości (vide wyrok NSA z dnia sygn. akt II FSK 482/09).
Mając na uwadze powyższe, uznając, że w zaskarżonym zakresie decyzja nie narusza przepisów prawa, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a., o oddaleniu skargi.
Wyroki sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.