Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 801/20

Uzasadnienie

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy wydaną wobec M. N. (dalej: "Strona", "Skarżący") decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w S. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w gospodarstwie.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym sprawy.

Strona w dniu [...] listopada 2019 r. wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy.

We wniosku Strona wystąpiła o udzielenie pomocy finansowej do:

1. - [...] ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi;
2. - [...] ha powierzchni upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych i powodzi;
3. - [...] ha powierzchni wieloletnich użytków zielonych, na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych i powodzi.

Strona oświadczyła, że gospodarstwo rolne położone jest na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami oraz że z tytułu wystąpienia szkód w uprawach rolnych spowodowanych wystąpieniem w 2019 r. suszy nie otrzymała odszkodowania.

Do wniosku Strona załączyła: oświadczenie producenta rolnego o liczbie posiadanych w dniu szacowania szkód ([...] września 2019 r.) zwierząt z gatunku bydło, owce, kozy lub konie (załącznik nr 1 do wniosku) oraz protokół nr [...] sporządzony [...] października 2019 r. z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego, sporządzony przez Komisję ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powołaną przez Wojewodę Z. wraz z załącznikiem (zawierającym m.in. nazwy wszystkich upraw w gospodarstwie rolnym wraz z powierzchnią tych upraw w roku wystąpienia szkody oraz straty plonu w % w roku wystąpienia szkody).

W toku postępowania organ I instancji pismem z [...] lutego 2020 r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień i dokumentów w zakresie nieścisłości dotyczących danych zawartych w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym Strony w stosunku do danych z Klimatycznego Bilansu Wodnego (dalej: "KBW") udostępnionego przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach (dalej: "Instytut"). W tym zakresie organ odwołał się do przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie RM".

W piśmie z [...] lutego 2020 r. Strona, działając przez pełnomocnika, nawiązując do ww. wezwania wskazała, że nie wynika z niego na czym miałyby owe nieścisłości polegać. Podkreśliła, że dane z Instytutu nie wpływają na określenie wielkości zjawiska suszy na danym terenie, bowiem powołane do ich określenia są Komisje, które dokonują tego po przeprowadzeniu oględzin upraw, a dane z KBW mogą posiłkowo wskazywać na prawdopodobieństwo wystąpienia zjawiska suszy na danym terenie.

W piśmie z [...] lutego 2020 r. organ doprecyzował, że nieścisłości dotyczą upraw: pszenżyta ozimego na ziarno o pow. [...] ha (działka ewidencyjna nr [...], działka rolna A1); pszenicy zwyczajnej ozimej na ziarno o pow. [...] ha (działka nr ewidencyjna nr [...], działka rolna A2); pszenicy zwyczajnej ozimej na ziarno o pow. [...] ha (działka ewidencyjna nr [...], działka rolna B1); pszenicy zwyczajnej ozimej na ziarno o pow. [...] ha (działka ewidencyjna nr [...], działka rolna F1). Wyjaśnił, że szkody powstałe w wyniku suszy można szacować wyłącznie wówczas, gdy na danym terenie, zgodnie z KBW, wystąpiła susza. Organ wezwał Stronę do przedłożenia korekty protokołu z oszacowania sporządzonego zgodnie z danymi KBW udostępnionymi przez Instytut oraz korekty wniosku o udzielenie pomocy finansowej – czego Strona nie dokonała.

Organ I instancji ww. decyzją z [...] maja 2020 r. odmówił Stronie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu powołał § 13v rozporządzenia RM, art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 477) – dalej: "u.u.r.z.g." i danych z KBW udostępnionego przez ww. Instytut. Wskazał, że wraz z wnioskiem Strona dostarczyła protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym sporządzony przez Komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Z. nr [...] z [...] czerwca 2017 r. Wystąpienie szkód powstałych w wyniku suszy w gospodarstwie Strony zostało potwierdzone przez Wojewodę Z. [...] listopada 2019 r. W załączniku do protokołu Komisja wykazała m.in. nazwy wszystkich upraw w gospodarstwie rolnym wraz z powierzchnią tych upraw w roku wystąpienia szkody oraz straty plonu w % w roku wystąpienia szkody.

Organ I instancji wyjaśnił, że dla stwierdzenia suszy najważniejsze znaczenie mają dane przekazane przez Instytut. Na ich podstawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi publikuje wskaźniki KBW dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb z podziałem na gminy. Zdaniem organu, przy uwzględnieniu ww. okoliczności, dla uznania wystąpienia szkód w uprawach spowodowanych przez suszę, nie jest wystarczające samo stwierdzenie przez Komisję faktycznych szkód w uprawach. Konieczne jest wystąpienie zjawiska suszy spełniającego definicję z art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.z.g., czyli wystąpienie spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia [...] marca do dnia [...] września. Tym samym szacowanie szkód powinno obejmować wyłącznie uprawy, na których wystąpiło zjawisko suszy spełniające definicję z ww. przepisu u.u.r.z.g.

Organ I instancji zwrócił też uwagę, że protokół jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: "K.p.a.". Na podstawie art. 76 § 3 K.p.a. dopuszczalne jest jednak obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodów przeciwko treści dokumentu. Na tej podstawie organ w oparciu o urzędowe informacje z KBW publikowanego przez Instytut uznał, że protokół złączony do wniosku zawiera szereg nieścisłości, dyskwalifikujących go jako źródło potwierdzające wystąpienie suszy na szacowanym terenie.

Zdaniem organu I instancji, skoro Komisja nie dokonała obliczeń KBW ani oceny kategorii gleby z punktu widzenia tego bilansu (tj. z uwzględnieniem definicji z art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.z.g.), sporządzony [...] października 2019 r. protokół nie mógł stanowić podstawy dla przyznania pomocy i należało jej odmówić.

W odwołaniu od tej decyzji Strona zarzuciła organowi I instancji wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów prawa w nim wymienionych i wniosła o uchylenie decyzji.

Organ odwoławczy ww. decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji prawidłowo odmówił Stronie przyznania pomocy, ponieważ weryfikacja czy dla danych upraw wystąpiła lub nie wystąpiła susza, w rozumieniu przepisów u.u.r.z.g., może nastąpić jedynie na podstawie KBW udostępnionego przez Instytut.

Podkreślił, że sporne grunty zlokalizowane są w powiecie stargardzkim, gm. S., obrębie S. (działki ewidencyjna nr [...]) oraz w powiecie stargardzkim, gminie S., obrębie Ż. (działki ewidencyjne nr [...]), a strona zadeklarowała na nich pszenżyto ozime (część działki ewidencyjnej nr [...]) oraz pszenicę zwyczajna ozimą (działki ewidencyjne nr [...] i część działki nr [...]). Zgodnie z danymi udostępnionymi przez Instytut wszystkie ww. działki zakwalifikowane zostały do kategorii gleb II i nie wystąpiło na nich zjawisko spadku KBW poniżej wartości określonej dla zboża ozimego.

Organ odwoławczy uznał, że po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału zgromadzonego w sprawie, w tym dowodów na wystąpienie suszy w 2019 r., organ I instancji zobowiązany był odmówić mocy dowodowej protokołowi szacowania szkód. Podkreślił, że gdyby Strona przedłożyła poprawiony przez Komisję protokół z oszacowania otrzymałby wsparcie do działek ewidencyjnych, na których Komisja stwierdziła suszę zgodnie z właściwą definicją.

Organ stwierdził więc, że nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów materialnych i proceduralnych.

Strona - zastąpiona przez adwokata - w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. 1) § 13v ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 ust. 4 i 5 u.u.r.z.g. przez ich błędną interpretację i:
2. - uznanie, że występujące szkody w uprawach Strony nie były spowodowane zjawiskiem suszy;
3. - uznanie, że szkoda spowodowana suszą może być ustalona wyłącznie na podstawie wyników badań przygotowanych przez Instytut;
4. 2) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 5 u.u.r.z.g., m.in.:
5. - poprzez nie dość wnikliwe rozważenie przez organy czy KBW wykonany przez Instytut sporządzony został w sposób rzetelny;
6. - poprzez przyjęcie, iż tylko Instytut jest wyłącznie władny do ustalenia KBW oraz określania zjawiska suszy na poszczególnych terenach w kraju oraz niewyjaśnienia pojawiających się w sprawie wątpliwości co do rzetelności przedmiotowego bilansu, chociażby na podstawie odmiennych ustaleń poczynionych przez Komisję powołaną do spraw szacowania szkód w uprawach spowodowanych zjawiskiem suszy przez Wojewodę Z.;
7. - poprzez odmowę prymatu wiarygodności dokumentowi urzędowemu jakim jest protokół z oszacowania skód w uprawach Skarżącego przy jednoczesnym braku wykazania, aby dokument ten został sporządzony w sposób wadliwy;
8. - poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu meteorologii oraz z zakresu szacowania szkód na okoliczność ustalenia rzeczywistego KBW na terenach prowadzonych upraw przez Skarżącego uwzględniającego wszystkie czynniki powodujące, iż na tym terenie wystąpiło zjawisko suszy (jak chociażby wysokie temperatury w miesiącach czerwcu i lipcu 2019 r. - sięgające powyżej 30oC).

Podnosząc takie zarzuty Skarżący wniósł o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;
2. 2) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii biegłego z zakresu szacowania szkód na okoliczność: wystąpienia w uprawach Skarżącego szkody w uprawach rolnych przekraczających 30% powierzchni/plonu danej uprawy w 2019 roku, przyczyny szkód powstałych w uprawach Skarżącego którą było zjawisko suszy, nieprawidłowości ustaleń KBW sporządzonego przez Instytut z uwagi na nie wzięcie pod uwagę wszystkich czynników na prawidłowe ustalenie tego bilansu wpływających;
3. 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, ze zm.), Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z 5 stycznia 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w tej sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzenie postępowania sądowego z uwzględnieniem ww. kryteriów wykazało, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiadają prawu.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że przedłożony przez Skarżącego protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego zawiera nieścisłości dyskwalifikujące go jako źródło potwierdzające wystąpienie suszy na części działek uprawowych.

Zdaniem organów analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdziła, że na obszarze działek ewidencyjnych o nr [...] (F1), 174 (B1) i [...] (A1 i A2) o łącznej pow. [...] ha, należących do Skarżącego, nie wystąpiło w 2019 r. zjawisko suszy w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.z.g. Organy stwierdziły bowiem, że prawidłowe oszacowanie szkody wywołanej zjawiskiem suszy mogło nastąpić jedynie na podstawie danych pochodzących z KBW udostępnionego przez Instytut. Tym samym skoro Komisja nie dokonała obliczeń KBW ani oceny kategorii gleby z punktu widzenia tego bilansu (tj. z uwzględnieniem definicji z art. 3 ust. 2 pkt 10 u.u.r.z.g.), zatem sporządzony [...] października 2019 r. protokół nie mógł stanowić podstawy dla przyznania pomocy i należało odmówić temu dokumentowi mocy dowodowej. W konsekwencji organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej w zakresie całej zawnioskowanej powierzchni (tj. [...] ha), a organ odwoławczy takie rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.

Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z sugerowaną przez organ kompetencją producenta rolnego do dokonania korekt protokołu sporządzonego przez Komisję składającą się z doświadczonych i wykwalifikowanych członków, którzy osobiście dokonując oględzin poświadczyli swoimi podpisami jego treść. W ocenie Skarżącego, jeżeli zatwierdzony przez Wojewodę protokół wzbudza wątpliwość organu to taki dokument powinien zostać wycofany z obrotu prawnego przez Komisję. Czynności w tym zakresie nie są więc realizowane przez organy, lecz tylko przez odpowiednio umocowaną Komisję.

Skarżący wskazał też, że twierdzenia formułowane przez organ prowadzą do wrażenia, jakoby nie ściśle określone procedury, a niepewne sformułowania protokołu decydowały o losie producenta rolnego. Nie zgodził się też z tezą, że działanie Komisji i Wojewody mają znaczenie wtedy, gdy są zgodne z interpretacją organu, a pozostają bez znaczenia, jeżeli są dotknięte błędami.

Ponadto zdaniem Skarżącego, słusznie wskazał organ odwoławczy, że protokół z oszacowania szkód w gospodarstwie sporządzony przez Komisję jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone. Organ nie ma więc możliwości kwestionowania tego protokołu w zakresie merytorycznym i jest związany jego ustaleniami.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do odmiennej oceny, przez organy ARiMR i Skarżącego, protokołu z oszacowania szkód, jako dokumentu urzędowego stanowiącego potwierdzenie (dowód) na wystąpienie w roku 2019 zjawiska suszy na wszystkich działkach zgłoszonych do pomocy finansowej. Innymi słowy istotą sporu jest odmienna ocena możliwości przyznania pomocy finansowej w związku z wystąpieniem suszy w roku 2019 w gospodarstwie rolnym Skarżącego.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanych decyzji stanowią przepisy aktów prawa krajowego jak i prawa unijnego, określające przesłanki których spełnienie jest niezbędne przy ubieganiu się o przyznanie pomocy z tytułu wystąpienia suszy.

Zgodnie z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438) podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wpierania rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR). W art. 4 ust. 6 tej ustawy prawodawca krajowy zawarł delegację ustawową stosownie do której szczegółowe zasady realizacji powierzonych ARiMR zadań, dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia.

Na podstawie wskazanej powyżej delegacji ustawowej Rada Ministrów wydała 27 stycznia 2015 r. ww. rozporządzenie RM.

Zgodnie z § 13v ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia RM, w 2019 i 2020 r. ARiMR udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu: któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy i jednocześnie będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014.

Stosownie do § 13v ust. 2 rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana: na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji (pkt 1); zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej; - w przypadku gdy szkody, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, wynoszą nie więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej, o której mowa w pkt 1 (pkt 2).

Zgodnie natomiast z § 13v ust. 4 rozporządzenia RM, pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.

W § 13v ust. 5 rozporządzenia RM wskazane zostały wymogi jakie ma spełniać wniosek producenta rolnego o przyznanie pomocy, zaś w ust. 6 pkt 1 § 13 rozporządzenia wskazano, że do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się kopię protokołu oszacowania szkód, o którym mowa w § 5 ust. 5, który poza informacjami, o których mowa w § 5 ust. 8, zawiera informacje o powierzchni upraw rolnych, na której powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi.

Zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. UE L Nr 193, str.

1) – dalej: "rozporządzenie nr 702/1014", do którego odwołuje się przytoczony powyżej § 13v ust. 2 rozporządzenia RM: niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej oznacza niekorzystne warunki pogodowe, takie jak: mróz, burza i grad, lód, ulewny lub długotrwały deszcz lub poważna susza, które niszczą ponad 30 % średniej produkcji wyliczonej na podstawie: a) produkcji z ubiegłych trzech lat; lub b) średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej.

Zgodnie z § 13v ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. pkt 10 u.u.r.z.g., szkody powodowane przez suszę oznaczają: szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia [...] marca do dnia [...] września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Określenie wartości wymienionych w powyższym przepisie następuje stosownie do art. 3 ust. 5 ustawy ubezpieczeniowej, z którego wynika, że minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 21 maja do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa - Państwowy Instytut Badawczy w Puławach.

Podkreślenia wymaga, że suszą w rozumieniu u.u.r.z.g. jest tylko stan ustalony na podstawie danych publikowanych przez Instytut (por. wyrok SN z 26.11.2010 r. sygn. akt V CSK 265/10 oraz wyroki NSA z 08.01.2019 r. sygn. akt I GSK 2347/18, z 28.08.2019 r. sygn. akt I GSK 1244/18).

Z powyższych regulacji wynika, że pomoc finansowa z tytułu wystąpienia szkód spowodowanych suszą przysługuje, jeżeli łącznie zostaną spełnione następujące warunki:

1. 1) w gospodarstwie rolnym wystąpiła poważna susza, która zniszczyła ponad 30% średniej produkcji wyliczonej na podstawie produkcji z ubiegłych trzech lat lub średniej z trzech lat opartej na okresie pięciu ubiegłych lat, z wyłączeniem wartości najwyższej i najniższej - warunek wynikający z art. 2 pkt 16 rozporządzenia nr 702/1014;
2. 2) wystąpienie suszy dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb na określonym terenie zostało ogłoszone w drodze obwieszczenia w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BIP urzędu obsługującego tego ministra - warunek wynikający z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 i ust. 5 u.u.r.z.g.;
3. 3) ubiegający się o przyznanie pomocy złożył wniosek zawierający elementy określone w § 13c ust. 5 rozporządzenia RM z dołączoną kopią protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód - warunek wynikający z § 13c ust. 4, 5 i 6 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM.

Zdaniem Sądu, ww. przepisy nie uzależnią przyznania pomocy finansowej od wystąpienia zjawiska suszy na powierzchni wszystkich działek rolnych zgłoszonych we wniosku o tę pomoc. Wręcz przeciwnie, wniosek o przyznanie pomocy może dotyczyć całości bądź części gospodarstwa rolnego, czyli także niektórych działek. Ustalenie zatem, że na części gospodarstwa producenta susza nie wystąpiła, nie prowadzi do pozbawienia możliwości przyznania pomocy do tej części gospodarstwa, na której zjawisko to wystąpiło.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że poza sporem pozostaje, iż Skarżący zgłosił do pomocy działki o powierzchni [...] ha, które zostały oszacowane przez Komisję i ujęte w protokole zatwierdzonym przez Wojewodę.

Natomiast sporne pozostają działki o powierzchni [...] ha, które zdaniem organów ARiMR, na podstawie danych KBW udostępnionych przez Instytut, należało wyłączyć z zakresu pomocy finansowej ze względu na niewystąpienie w okresie raportowania zjawiska suszy.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy ARiMR uprawnione są do podważania mocy dowodowej zapisów protokołu Komisji, w odniesieniu powierzchni działek, co do których – w ich ocenie - susza nie wystąpiła.

Zauważyć więc należy, że w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR stwierdziły, że protokół zawiera błędy dyskwalifikujące go jako źródło potwierdzające wystąpienie suszy w odniesieniu do działek o nr A1, A2, B1 i F1 (o łącznej pow. [...] ha). W odniesieniu do pozostałej powierzchni zadeklarowanych działek (tj. [...] ha), organy nie wniosły jednak zastrzeżeń, należy zatem przyjąć, że w okresie raportowania susza na tej pozostałej części działek wystąpiła. Tym samym, w ocenie Sądu - wobec tej części działek zostały spełnione wszystkie ww. warunki przyznania pomocy.

W opisanej sytuacji, gdy na części działek, objętych wnioskiem o pomoc finansową nie występuje susza, a na części zjawisko to stwierdzono zgodnie z ww. przepisami, organ powinien wydać decyzję, w sentencji której wyraźnie wskaże, w jakim zakresie przedmiotowa pomoc została przyznana (tj. co do których działek, o jakiej powierzchni, w jakiej kwocie), a w jakim zakresie odmówiono jej przyznania (tj. co do których działek, o jakiej powierzchni, w jakiej kwocie). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. winno wyjaśnić w sposób jasny i zrozumiały motywy jakimi kierował się organ przy podjęciu decyzji. Organ powinien dokładnie opisać jakie działki i o jakiej powierzchni spełniają przesłanki przyznania pomocy, a jakie działki ich nie spełniają, ze wskazaniem przyczyn podjęcia decyzji odmawiającej pomocy w takiej części.

Wskazać należy, że postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.

81. Zasadniczo zatem w postępowaniu organy ARiMR nie stosują tych przepisów K.p.a., które nakładają na nie obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. W postępowaniach tych inicjatywa dowodowa pozostawiona jest co do zasady stronie.

Zastosowanie jednak w pełni znajduje przepis art. 80 K.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Sąd stanął na stanowisku, że organy w rozpoznawanej sprawie, uznając za niewiarygodny w całości protokół Komisji, naruszyły przepis art. 80 K.p.a. Natomiast zgodzić należy się z organami, że protokół ten, jako dokument, podlegał ocenie organów łącznie z całym zebranym materiałem dowodowym w sprawie i zaistniały podstawy do podważenia ustaleń Komisji, co do działek o nr A1, A2, B1, F1, o pow. [...] ha, z uwagi na to, że nie wystąpiła na nich susza według danych z KBW udostępnionego przez Instytut.

W ocenie Sądu, organy popełniły jednak błąd, kwestionując zapisy protokołu, co do zaistnienia suszy na pozostałej części działek zgłoszonych przez Skarżącego we wniosku – uznając, że również w odniesieniu do tych działek nie przysługuje pomoc finansowa spowodowana działaniem suszy w 2019 r. Takie rozstrzygnięcie sprawy oznaczałoby, że za błędy – w ocenie organów ARiMR - Komisji i Wojewody negatywne skutki finansowe ponosił by rolnik, co byłoby nie do pogodzenia także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości.

W niniejszej sprawie organ I instancji zwrócił się do Skarżącego o złożenie wyjaśnień w zakresie wystąpienia suszy na spornych działkach. Skarżący wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do korekty przedmiotowego protokołu. Nie podzielił, więc argumentacji organów o zasadności pozbawienia protokołu mocy dowodowej we wskazanym w wezwaniu zakresie.

Podkreślenia wymaga, że w żadnej procedurze, czy to regulującej postępowanie administracyjne, karne, czy też cywilne, nie ma przepisów, które uniemożliwiałyby uznanie dowodu za wiarygodny w części. Zarówno dowód w postaci zeznań świadka, strony, czy z dokumentu może zostać uznany za wiarygodny w części.

Zdaniem Sądu, w przypadku dostrzeżenia nieprawidłowości protokołu organ ARiMR winien zawiadomić Komisję i Wojewodę o konieczności dokonania jego korekty. Co do zasady w ww. wezwaniu organ ARiMR winien zakreślić rozsądny termin do przedłożenia mu poprawionego protokołu. Oczywistym jest również powiadomienie o takich nieprawidłowościach także rolnika, bowiem to on jest zainteresowany otrzymaniem pomocy finansowej z tytułu szkód stwierdzonych przez Komisję.

Takie działanie uzasadnione jest koniecznością eliminowania rozbieżności (sprzeczności) w ustaleniach faktycznych dokonywanych przez organy administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy administracyjnej, co znajduje uzasadnienie w obowiązującej zasadzie "prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej" (art. 8 § 1 K.p.a.). Taki obowiązek wynika też z przepisu art. 7b K.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej "współdziałanie ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy".

W przypadku natomiast, gdy ww. podmioty nie dokonają oczekiwanej korekty, uwzględniając okoliczność, że organ ARiMR rozpoznaje wniosek rolnika, którego załącznikiem jest protokół Komisji i decyduje o przyznaniu pomocy finansowej, rolą tego organu jest dokonanie oceny protokołu Komisji na podstawie posiadanych danych i dowodów. Organ ARiMR winien przyznać ww. pomoc rolnikowi, do powierzchni działek, na których wystąpiła susza zgodnie z omówionymi wyżej regułami. Przedmiotowa pomoc finansowa przeznaczona jest dla rolników na kompensację szkód powstałych w gospodarstwie i winna być im szybko przekazana. Podkreślić należy, że w celu uzyskania pomocy, ww. przepisy wymagają złożenia przez rolnika wniosku o pomoc wraz z protokołem Komisji i ten warunek w niniejszej sprawie został spełniony.

Zaznaczyć należy, że zasady przyznawania pomocy określone są w regulacjach, które są organom i Komisji znane, tj. art. 25 rozporządzenia nr 702/2014, a także wytyczne z [...] maja 2019 r. dla Komisji powołanych przez Wojewodę dotyczących ogólnych zasad szacowania szkód w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę.

Sąd nie podzielił natomiast zamieszczonego w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 13c ust. 1 rozporządzenia RM w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 5 u.u.r.z.g. poprzez brak weryfikacji KBW wykonanego przez Instytut. W tym zakresie należy bowiem mieć na uwadze, że to z woli ustawodawcy suszę należy definiować zgodnie z u.u.r.z.g. i jest nią tylko stan ustalony na podstawie danych udostępnionych przez Instytut (por. wyrok SN z 26.11.2010 r., sygn. akt V CSK 265/10; wyrok NSA z 08.01.2019 r., sygn. akt I GSK 2347/18; wyrok NSA z 28.01.2019 r., sygn. akt I GSK 1244/18). Tym samym organy ARiMR nie miały uprawnienia do kwestionowania i weryfikacji KBW wykonanego przez Instytut, jak tego chce Skarżący.

Sąd wskazuje również, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze, tj. artykułu z domeny www.farmer.pl i dokumentu opinii biegłego z zakresu szacowania szkód. Zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym, zaś istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie wystąpiła.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23.01.2007 r., sygn. akt II FSK 72/06; uchwała NSA z 26.10.2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

Sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty z danej dziedziny na okoliczność ustaleń stanu faktycznego sprawy. Opinia taka jest bowiem innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Pomimo, że z formalnego punktu widzenia opinia ww. specjalisty stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro bowiem ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (por. wyrok NSA z 13.06.2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06; wyrok NSA z 12.01.2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04, LEX nr 489587).

W ramach postępowania przed sądem administracyjnym przeprowadzenie dowodu z opinii specjalisty z danej dziedziny na okoliczność ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zatem niedopuszczalne. Odniesienia się do ww. publikacji i opinii biegłego – jako stanowiska strony – dokonają organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a., sąd wskazuje, aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę przedstawione zastrzeżenia dotyczące oceny dowodu w postaci protokołu Komisji i wydały rozstrzygnięcie z ich uwzględnieniem.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, orzekł jak w sentencji wyroku.

Wszystkie przytoczone powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), chyba że wskazano inaczej.