Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w [...] z dnia [...] r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania B. K. (zw. dalej: "stroną" bądź "skarżącą") płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015.
Postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] r. strona złożyła w Biurze Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w [...], wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. We wniosku zadeklarowała do płatności w ramach Programu Rolnośrodowiskowego:
- - Wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - NATURA 2000 - pow. deklarowana 26,79 ha;
- - Wariant 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - pow. deklarowana 160,81 ha (w tym działki rolne ŁY i ŁZ deklarowane na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...]).
W dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatu [...] ARiMR w [...], wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie oznaczonej nr [...] dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015, wskazując na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest prowadzone postępowanie administracyjno-sądowe w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, które to postępowanie ma bezpośredni wpływ na wydanie za rok 2015 decyzji w sprawie przyznania płatności do działek ŁY i ŁZ.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, strona pismem z dnia [...] r. wniosła do Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, zażalenie.
Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, postanowieniem z dnia [...] r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie, organ odwoławczy nakreślił ramy prawne sprawy. Wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), organ administracji publicznej zawiesza prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej.
Organ odwoławczy wskazał następnie, iż przepisy warunkujące przyznawanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach prowadzonego postępowania, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm.).
Jak wskazał organ odwoławczy, strona wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, dodała do programu rolnośrodowiskowego w ramach wariantu 4.1 działki rolne ŁY i ŁZ o łącznej powierzchni 54,50 ha, w konsekwencji czego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] r. decyzję nr [...], w której odmówił przyznania płatności do wariantu 4.1 wskazując na wykluczenie z płatności działek rolnych ŁY i ŁZ, które nie były w posiadaniu strony, a co za tym idzie brak możliwości zwiększenia zobowiązania względem nowo dodanych działek.
Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, po rozpatrzeniu którego Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w S., decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję nr [...].
W wyniku złożonej skargi na decyzję nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia [...] r. (sygn. akt I SA/Sz [...]) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] ARiMR w [...] z dnia [...] r., wskazując na posiadanie działek ŁY i ŁZ przez skarżącą.
Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem, Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S., w dniu [...] r. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie wskazał, iż rozstrzygnięcie przez NSA kwestii posiadania w oparciu o dowody zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania oraz ich ocenię przez WSA w Szczecinie, ma charakter materialnoprawny, gdyż ocena ta sprowadza się do ustalenia wysokości płatności dla wariantu 4.1 w roku 2014, a więc również wysokości płatności w roku 2015 poprzez uznanie czy spełnione zostały przesłanki określone w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności § 2 ust. 1 pkt 3 i 4 a więc, czy realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz.
UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej oraz czy spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez ustalenie czy strona w roku 2014 zwiększyła zobowiązanie rolnośrodowiskowe względem wariantu 4.1, co nie zostało jeszcze prawomocnym wyrokiem przesądzone.
Organ odwoławczy wskazał zatem na istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, uznając zarzuty podnoszone w tej części przez stronę, za niezasadne.
W ocenie organu odwoławczego, zasadne jest zawieszenie postępowania przez organ I instancji, wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie ustalenia wysokości płatności względem wariantu 4.1 w roku 2015 uzależnione jest od uznania zwiększenia zobowiązania rolnośrodowiskowego od roku 2014 (II roku programu), a co za tym idzie, spełnienia podstawowych warunków do przyznania płatności w roku 2015, o których mowa w § 2 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co w ocenie organ II instancji jest zagadnieniem wstępnym, którego rozpatrzenie w wyniku złożonej skargi kasacyjnej będzie miało bezpośredni wpływ na załatwienie sprawy.
Organ odwoławczy za bezzasadne uznał twierdzenie strony dotyczące braku możliwości wstrzymania wykonania "decyzji" w ramach postępowań sądowo- administracyjnych, gdyż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że wyrok sądu administracyjnego I instancji jest nieprawomocny.
W ocenie organu odwoławczego, zasadnym jest zatem stwierdzenie, że decyzja ostateczna póki co, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, B. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- - 6 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia [...] r. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu w sytuacji, gdy w postępowaniu zaistniały przesłanki do jego zastosowania, co powoduje, iż twierdzenia organu o uznaniu, iż zwiększenie zobowiązania rolnośrodowiskowego w II roku programu, jest zagadnieniem wstępnym w odniesieniu do roku 2015 w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym przepisem zwiększenie zobowiązania dopuszczalne jest również w III roku programu, a więc rozstrzygnięcie w sprawie za rok 2014 nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015;
- - art. 16 § 1 K.p.a. polegające na naruszeniu trwałości decyzji administracyjnej w związku z art. 21 ust. 4 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwana dalej ustawą, polegające na uznaniu przez organ, że skutki odwołania od decyzji w sprawie płatności za rok 2014, a w następstwie kolejno skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przedmiotowe rozstrzygnięcie, powodują konieczność zawieszenia postępowania w sprawie płatności za rok 2015 mimo, że decyzja w sprawie płatności za rok 2014, powinna jako ostateczna być wykonana również w stosunku jaki wywiera w odniesieniu do kolejnych lat zobowiązania rolnośrodowiskowego w przypadku płatności za rok 2015.
W uzasadnieniu skargi, Skarżąca przedstawiła argumentację do podniesionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwana dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także ustalenie, że decyzja organu dotknięta jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie sporne było, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2015, z uwagi na to czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym decyzji w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, zostanie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne mające bezpośredni wpływ na wydanie decyzji za rok 2015.
Wskazać należy, że zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne podlega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z cytowanego przepisu wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego, wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danego zagadnienia prawnego. Niemniej w przepisie tym chodzi jednak o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W konsekwencji trzeba uznać, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu nie może być zagadnienie o charakterze faktycznym, lecz wyłącznie o charakterze prawnym, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. A więc chodzi tu o zagadnienia, których treścią może być m.in. wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku strony, mające znaczenie prawne w danej sprawie dokonane przez inny organ niż orzekający. Tym samym zagadnienia wstępnego nie może spowodować jedynie działanie tego samego organu, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie.
W rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania dotyczy postępowania wszczętego na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015
Jak już wskazano wcześniej, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzależnione jest od wystąpienia obligatoryjnej przesłanki - uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Wymogu bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2008 r., VI SA/Wa 201/08, LEX nr 513857).
Wskazać należy, że zagadnienie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 oraz płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 należy do właściwości rzeczowej tego samego organu. Mieści się więc w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie także kompetencja do przyznania przedmiotowej płatności na rok 2014. Tym samym, już z tej racji kwestia oceny spełnienia warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 jako przesłanka tej formy płatności na 2015 r. - nie może być uznana za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jako należąca do obowiązków tego samego organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Ponadto, gdyby nawet podzielić odmienny pogląd, że "innym organem" może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie, to i tak wypada podkreślić, że w omawianym przypadku nie została spełniona kolejna przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że doszło już do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia "wstępnego" - wbrew temu co twierdzi organ - i nie zachodzi tym samym ustawowa konieczność zawieszenia postępowania.
Jak wynika bowiem z ustaleń organu, w sprawie płatności za 2014 r., rozstrzygnięcie której ma stanowić zagadnienie wstępne, zapadła już decyzja ostateczna. Nie zmienia tej oceny to, że nie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem postępowanie jakie toczy się w sprawie tej decyzji przed sądem administracyjnym.
Ustawodawca w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wypowiedział się co do wymogu prawomocności rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej przez sąd administracyjny. Takiego warunku omawiany przepis nie zawiera, wobec tego ustalenie, że dane rozstrzygnięcie w konkretnym przypadku musi mieć walor prawomocności, zależeć będzie od rodzaju procedury, w ramach której zostaje podjęte, bądź od brzmienia innych przepisów ustanawiających szczególne wymogi w tej mierze. Bez wątpienia prawomocny charakter winno posiadać orzeczenie sądu powszechnego rozstrzygające daną kwestię prejudycjalną, gdyż tylko takie ma moc wiążącą (art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, art. 5 § 1 kodeksu postępowania karnego). Inaczej jednak kształtuje się sytuacja, gdy zagadnienie wstępne jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, jak w niniejszym przypadku. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że niezbędnym ale i wystarczającym elementem dla wywołania skutków prawnych jest uzyskanie cechy trwałości przez decyzję administracyjną (por. wyr.
NSA z 14 lutego 2001 r., III SA 3226/99, niepubl.). Taki przymiot posiada już decyzja ostateczna w administracyjnym toku instancji, o czym stanowią wprost art. 16 § 1 k.p.a., w związku z art. 110 k.p.a. Decyzja, od której nie przysługuje odwołanie ostatecznie załatwia sprawę administracyjną. Z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia, funkcjonuje w obrocie prawnym, a organ administracji publicznej, który ją wydał, jest nią związany. Korzysta ona z tzw. domniemania mocy obowiązującej decyzji. Dopiero wydanie nowej decyzji, w przypadkach, gdy jest to prawnie dopuszczalne, pozbawia całkowicie lub częściowo mocy decyzję ostateczną.
Zatem do czasu wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego, tj. uchylenia, zmiany, stwierdzenia jej nieważności, w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego, bądź poprzez kontrolę jej legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym - wywołuje skutki prawne.
Postępowanie sądowoadministracyjne, wszczęte w wyniku skargi uprawnionego podmiotu ma inny cel niż określenie praw i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Sąd bada jedynie prawidłowość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego (art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wobec tego wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, a nawet wydanie nieprawomocnego wyroku nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 ale również art. 16 § 1 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Gl 302/09, LEX nr 553025, podobnie w wyrokach NSA z dnia 11 lutego 2009 r. II GSK 771/08, LEX nr 513851, z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 6/06, LEX nr 319175).
W razie gdyby decyzja ostateczna, stanowiąca prejudykat, została następnie uchylona lub zmieniona – wystąpi przesłanka do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wymogu prawomocności rozstrzygnięcia nie zawierają również przepisy prawa wspólnotowego (unijnego) ani regulacje krajowe w zakresie płatności rolnośrodowiskowych.
W powyższym świetle, skoro organ wydał ostateczną decyzję w sprawie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r., to trzeba przyjąć, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego już nastąpiło i nie zachodzi przypadek opisany w pkt 4 § 1 art. 97 k.p.a. (por. też wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 524/10 oraz sygn. akt III SA/Wr 523/10, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Na koszty te złożył się zwrot uiszczonego wpisu w kwocie [...] złotych.