Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczeciniez 8 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Sz 843/22

Uzasadnienie

Sygn. akt I SA/Sz 843/22

Uzasadnienie

Dyrektor [...] Oddzia�u Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "organem odwo�awczym", "organem II instancji") zaskar�onym postanowieniem z 20.09.2022 r., nr [...], utrzyma� w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] Biuro Powiatowe (zwanego dalej: "organem I instancji") z 1.07.2022 r., nr [...], odmawiaj�ce M. S. (zwanej dalej: "stron� skar��c�") wszcz�cia post�powania w sprawie udzielenia pomocy finansowej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia si� nast�puj�co:

1.06.2022 r. do Biura Powiatowego w M. wp�yn�� (nadany listem poleconym w dniu 31.05.2022 r.) wniosek strony skar��cej o udzielenie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu, w okresie od 1.09.2021 r. do 15.05.2022 r., nawoz�w mineralnych innych ni� wapno nawozowe i wapno nawozowe zawieraj�ce magnez. Do wniosku strona za��czy�a cztery faktury za zakup nawoz�w.

1.07.2022 r. organ I instancji wyda� ww. postanowienie o odmowie wszcz�cia post�powania w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu organ

I instancji wskaza�, �e wniosek zosta� z�o�ony po terminie.

Strona niezadowolona z rozstrzygni�cia sprawy, z�o�y�a za�alenie, ��daj�c uchylenia postanowienia w ca�o�ci. Zaskar�onemu postanowieniu zarzuci�a:

1. - naruszenie art. 57 � 5 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks post�powania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. � zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 10a ust 1 ustawy z dnia 9.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.
2. - zwanej dalej: "ustaw� o ARiMR") poprzez niezastosowanie i w konsekwencji b��dne uznanie, �e wniosek, nadany 31.05.2022 r. w polskiej plac�wce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r.
3. - Prawo pocztowe, nie zosta� z�o�ony w terminie i nie wp�yn�� w terminie do organu;
4. - naruszenie art. 8 � 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organ�w, odst�pstwo od powszechnej procedury przed organem w zakresie ustalenia daty wp�ywu poda� do organu i obci��enie strony skar��cej negatywnymi konsekwencjami zastosowanych przez organ rozwi�za�;
5. - naruszenie � 13zo ust. 3 rozporz�dzenia Rady Ministr�w z 27.01.2015 r. w sprawie szczeg�owego zakresu i sposob�w realizacji niekt�rych zada� Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. poz. 187 ze zm.

� zwanego dalej "rozporz�dzeniem") poprzez b��dn� wyk�adni� i przyj�cie,

�e "dat� wp�ywu wniosku o przyznanie pomocy do biura powiatowego Agencji" jest data fizycznego wp�ywu dokumentu do danego organu a nie data prawid�owego nadania za po�rednictwem operatora pocztowego, mimo i� rozporz�dzenie nie definiuje poj�cia "wp�ywu do organu";

1. - naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z � 13zo ust. 3 rozporz�dzenia w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i 92 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegacj� ustawow� w zakresie uregulowania zawartego w � 13zo ust 3 rozporz�dzenia w zakresie okre�lania daty z�o�enia wniosku, a tak�e poprzez odej�cie od uregulowa� ustawowych i powszechnej praktyki legislacyjnej w odniesieniu do sposobu wnoszenia pism do organ�w pa�stwowych za po�rednictwem poczty ograniczaj�c tym samym obywatelowi dost�p do urz�du, przerzucaj�c na niego ryzyko i konsekwencje op�nie� w dzia�aniu poczty polskiej;
2. - naruszenie art. 61a � 1 k.p.a. w zw. z � 13zo ust 4 rozporz�dzenia poprzez b��dne zastosowanie i odmow� wszcz�cia post�powania w sprawie, mimo �e wniosek zosta� z�o�ony w terminie.

Organ odwo�awczy po rozpoznaniu za�alenia, postanowieniem z 20.09.2023 r., utrzyma� w mocy zaskar�one postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ powo�a� si� na � 13zo ust. 3 rozporz�dzenia i wskaza�, �e za dat� z�o�enia wniosku uznaje si� dat� wp�ywu tego wniosku do biura powiatowego Agencji w�a�ciwego ze wzgl�du na miejsce zamieszkania albo siedzib� producenta rolnego. W ocenie organu, w ww. przepisie ustawodawca jasno wskaza�, �e za dat� wp�ywu wniosku uznaje si� dat� jego wp�ywu do Biura Powiatowego w�a�ciwego ze wzgl�du na miejsce zamieszkania albo siedzib� producenta rolnego, a nie dat� stempla pocztowego. W konsekwencji z�o�enia wniosku po wskazanym powy�ej terminie, organ, na podstawie � 13zo ust. 4 ww. rozporz�dzenia, nie wszczyna post�powania w sprawie przyznania pomocy.

Nast�pnie, organ odwo�awczy stwierdzi�, �e w rozpoznawanej sprawie strona wystosowa�a wniosek za po�rednictwem Poczty Polskiej, w dniu 31.05.2022 r., czyli w ostatnim dniu na jego z�o�enie we w�a�ciwej siedzibie biura powiatowego. Do ww. biura wniosek wp�yn�� 1.06.2022 r. i t� dat� nale�a�o przyj�� za dat� z�o�enia wniosku, co te� prawid�owo przyj�� Kierownik Biura Powiatowego. Wobec powy�szego, w ocenie organu II instancji, podniesione w za�aleniu zarzuty nie zas�ugiwa�y na uwzgl�dnienie.

W skardze wniesionej do Wojew�dzkiego S�du Administracyjnego strona w ca�o�ci zaskar�y�a postanowienie organu odwo�awczego, zarzucaj�c:

1. - naruszenie art. 57 � 5 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10a ust 1 ustawy o ARiMR poprzez niezastosowanie i w konsekwencji b��dne uznanie, �e wniosek nadany 31.05.2022 r. w polskiej plac�wce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego nie zosta� z�o�ony w terminie i nie wp�yn�� w terminie do organu;
2. - naruszenie art. 8 � 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organ�w, odst�pstwo od powszechnej procedury przed organem ARiMR w zakresie ustalenia daty wp�ywu poda� do organu i obci��enie strony skar��cej negatywnymi konsekwencjami zastosowanych przez organ rozwi�za�;
3. - naruszenie � 13zo ust. 3 rozporz�dzenia poprzez b��dn� wyk�adni� i przyj�cie,

�e "dat� wp�ywu wniosku o przyznanie pomocy do biura powiatowego Agencji" jest data fizycznego wp�ywu dokumentu do danego organu a nie data prawid�owego nadania za po�rednictwem operatora pocztowego, mimo i� rozporz�dzenie nie definiuje poj�cia "wp�ywu do organu";

1. - naruszenie art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR w zw. z � 13zo ust. 3 rozporz�dzenia w zw. z art. 2, 31 ust. 3 i 92 Konstytucji RP poprzez wykroczenie poza delegacj� ustawow� co do uregulowania zawartego w � 13zo ust 3 rozporz�dzenia w zakresie okre�lania daty z�o�enia wniosku, a tak�e poprzez odej�cie od uregulowa� ustawowych i powszechnej praktyki legislacyjnej w odniesieniu do sposobu wnoszenia pism do organ�w pa�stwowych za po�rednictwem poczty, ograniczaj�c tym samym obywatelowi dost�p do urz�du, przerzucaj�c na niego ryzyko i konsekwencje op�nie� w dzia�aniu poczty polskiej;
2. - naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie si� przez organ II instancji do wszystkich podniesionych zarzut�w w tym wykroczenia poza zakres delegacji ustawowej;
3. - naruszenie art. 138 � 1 pkt 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61 a � 1 k.p.a. w zw.

z � 13zo ust 4 rozporz�dzenia poprzez b��dne zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszcz�cia post�powania w sprawie, mimo i� wniosek zosta� z�o�ony w terminie, a wi�c powinien zosta� rozpoznany.

Wobec powy�szego strona skar��ca wnios�a o uchylenie w ca�o�ci zaskar�onego postanowienia i postanowienia je poprzedzaj�cego oraz zas�dzenie od organu na rzecz strony skar��cej zwrotu koszt�w post�powania, w tym koszt�w zast�pstwa procesowego wed�ug norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skar��ca odnios�a si� do podniesionych zarzut�w.

W odpowiedzi na skarg� organ wni�s� o oddalenie skargi, podtrzymuj�c swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojew�dzki S�d Administracyjny zwa�y�, co nast�puje:

Skarga jest zasadna, wobec czego podlega uwzgl�dnieniu przez S�d.

Zgodnie z art. 1 � 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju s�d�w administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) s�dy administracyjne sprawuj� wymiar sprawiedliwo�ci poprzez kontrol� dzia�alno�ci administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod wzgl�dem zgodno�ci z prawem (legalno�ci), je�eli ustawy nie stanowi� inaczej. W �wietle art. 3 � 2 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o post�powaniu przed s�dami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola dzia�alno�ci administracji publicznej przez s�dy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w post�powaniu administracyjnym, na kt�re s�u�y za�alenie albo ko�cz�ce post�powanie, a tak�e na postanowienia rozstrzygaj�ce spraw� co do istoty.

Zatem tylko stwierdzenie, �e zaskar�one postanowienie zosta�o wydane z naruszeniem prawa materialnego, kt�re mia�o wp�yw na wynik sprawy, z naruszeniem prawa daj�cym podstaw� do wznowienia post�powania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepis�w post�powania, je�eli mog�o mie� ono istotny wp�yw na wynik sprawy, mo�e skutkowa� uchyleniem przez s�d zaskar�onego aktu (art. 145 � 1 pkt 1 lit. a, b oraz c p.p.s.a.).

Na wst�pie wyja�ni� nale�y, �e S�d w sk�adzie orzekaj�cym w niniejszej sprawie, w pe�ni podzieli� pogl�d zaprezentowany przez WSA w Gliwicach w wyroku z 19.01. 2023 r., sygn. III SA/Gl 691/22 (dost�pny na stronie internetowej: www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, zaznaczy� trzeba, �e s�dowi znana jest tak�e odmienna linia orzecznicza, kt�rej stanowiska S�d rozpoznaj�cy spraw� nie podziela.

Wobec tego wskaza� nale�y, �e zgodnie z � 13zo ust. 1 i ust. 2 rozporz�dzenia, w 2022 r. Agencja udziela�a pomocy finansowej producentowi rolnemu na dofinansowanie zakupu w okresie od dnia 1.09.2021 r. do dnia 15.05.2022 r. nawoz�w mineralnych innych ni� wapno nawozowe i wapno nawozowe zawieraj�ce magnez od podmiot�w prowadz�cych dzia�alno�� w zakresie obrotu lub sprzeda�y nawoz�w na wniosek producenta rolnego z�o�ony do kierownika biura powiatowego Agencji w�a�ciwego ze wzgl�du na miejsce zamieszkania albo siedzib� producenta rolnego na formularzu opracowanym i udost�pnionym przez Agencj� na jej stronie internetowej.

Stosownie do ust. 3 rozporz�dzenia wniosek, o kt�rym mowa w ust. 2, sk�ada si� raz do dnia 31.05. 2022 r. Za dat� z�o�enia wniosku uznaje si� dat� wp�ywu tego wniosku do biura powiatowego Agencji w�a�ciwego ze wzgl�du na miejsce zamieszkania albo siedzib� producenta rolnego. W my�l ust. 4 w przypadku z�o�enia wniosku, o kt�rym mowa w ust. 2, po 31.05.2022 r. nie wszczyna si� post�powania w sprawie przyznania pomocy.

Z powy�szego wynika, �e wydaj�c cytowane rozporz�dzenie, Rada Ministr�w zawar�a w nim regulacje szczeg�lne w stosunku do Kodeksu post�powania administracyjnego, dotycz�ce zachowania termin�w do dokonania czynno�ci przewidzianych przepisami ww. Kodeksu. Nale�y zwr�ci� uwag�, �e zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporz�dzenia s� wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczeg�owego upowa�nienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upowa�nienie powinno okre�la� organ w�a�ciwy do wydania rozporz�dzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotycz�ce tre�ci aktu.

Omawiane rozporz�dzenie zosta�o wydane na podstawie art. 4 ust. 6 o ARiMR. Na podstawie wskazanego przepisu Rada Ministr�w zosta�a upowa�niona do okre�lenia w drodze rozporz�dzenia szczeg�owego zakresu i sposob�w realizacji zada� wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunk�w i trybu udzielania wsparcia w ramach tych zada�, maj�c na wzgl�dzie priorytety polityki pa�stwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i rynk�w rolnych oraz efektywne wykorzystanie �rodk�w finansowych. Z powy�szego wynika wprost, �e delegacja ustawowa upowa�ni�a Rad� Ministr�w do okre�lenia szczeg�owego zakresu i sposob�w realizacji zada� wymienionych w ust. 1 ustawy, w tym warunk�w i trybu udzielania wsparcia.

Pod poj�ciem warunk�w udzielania wsparcia s�d rozumie przes�anki materialne, po spe�nieniu kt�rych zostanie ono producentowi przyznane; przez tryb � sekwencj� zdarze� od z�o�enia podania przez uprawnionego producenta (w tym np. ustalenie wzoru tego podania, jak w przypadku przedmiotowej pomocy na zakup nawoz�w) do przyznania mu wsparcia. Taki wniosek znajduje oparcie w S�owniku j�zyka polskiego, okre�laj�cym "tryb" jako "ustalon� kolejno�� czynno�ci prowadz�cych do za�atwienia sprawy; procedur�" (https://sjp.pl. - S�ownik SJP.PL).

W ocenie S�du oznacza to, �e upowa�nienie ustawowe nie obejmuje prawa do odmiennego ustalenia termin�w do dokonania czynno�ci przewidzianych przepisami ustawy, ni� przyj�te w k.p.a. Natomiast art. 57 k.p.a. dotycz�cy sposob�w obliczania termin�w, zawiera tak�e � 5 pkt 2 w brzmieniu: "Termin uwa�a si� za zachowany, je�eli przed jego up�ywem pismo zosta�o nadane w polskiej plac�wce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe albo plac�wce pocztowej operatora �wiadcz�cego pocztowe us�ugi powszechne w innym pa�stwie cz�onkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo pa�stwie cz�onkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". Cytowany wy�ej przepis zamieszczony zosta� przez ustawodawc� w k.p.a. w rozdziale 10 "Terminy", dzia�u I Przepisy og�lne.

Powy�sze prowadzi do wniosku, �e okre�lenie w rozporz�dzeniu termin�w nie jest obj�te delegacj� ustawow� z art. 4 ust. 6 ustawy. Termin�w nie nale�y bowiem uto�samia� ani z warunkami (przes�ankami materialnymi), ani z trybem (kolejno�ci� czynno�ci), kt�rych zachowanie prowadzi do za�atwienia sprawy. W takim za� przypadku, z powodu uregulowania tej kwestii wbrew dyspozycji art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP, przepis � 13zo ust. 3 zd.

2. (tj. w cz�ci okre�laj�cej dat� wp�ywu wniosku do Agencji jako r�wnoznaczn� ze z�o�eniem wniosku) nie mo�e by� uznany za znajduj�cy oparcie w delegacji do jego wydania, bowiem wykracza poza t� delegacj�. Natomiast regulacje zawarte w rozporz�dzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, kt�re nie maj� jednoznacznego, �cis�ego odniesienia do tre�ci tej delegacji, nie mog� by� stosowane (por. wyrok NSA z 8.09.2021 r., sygn. akt II GSK 602/21).

Co wi�cej, jako przepis ni�szej rangi a jednocze�nie sprzeczny z obowi�zuj�cymi ustawami, tj. k.p.a., nie mo�e on w �aden spos�b wp�yn�� na zmian� zasad okre�lonych w tych ustawach. W sytuacji, gdy ta sama kwestia jest w spos�b odmienny uregulowana ustaw� oraz aktem ni�szej rangi (rozporz�dzeniem), nale�y pomin�� tre�� rozporz�dzenia i stosowa� przepis rangi ustawowej, w tym przypadku cytowany ju� art. 57 � 5 pkt 2 k.p.a.

Przy przyj�ciu takiego za�o�enia wniosek strony nadany 31.05.

2022 r. w plac�wce pocztowej operatora z�o�ony zosta� z zachowaniem terminu wynikaj�cego z � 13zo ust. 3 zd. 1 rozporz�dzenia, winien zatem by� merytorycznie rozpoznany, gdy� nie by�o podstaw do zastosowania ust. 4 tego �, uprawniaj�cego organ do odmowy wszcz�cia post�powania.

Prawid�owo�� powy�szego wniosku potwierdza tak�e art. 10a ustawy o ARiMR. Przepis ten okre�la szczeg�lne zasady post�powa� administracyjnych w sprawach z zakresu w�a�ciwo�ci Agencji. W ust. 1 stanowi on, �e je�eli przepisy ustawy lub przepisy odr�bne nie stanowi� inaczej, do post�powa� w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje si� przepisy Kodeksu post�powania administracyjnego, z wy��czeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 � 1, art. 77 � 1, art. 79a oraz art.

1. 81. Z powo�anego przepisu wynika zatem wprost, �e w�r�d tych wy��cze� ustawodawca nie przewidzia� art. 57 dotycz�cego termin�w.

Na koniec wskaza� nale�y, �e S�d w pe�ni podziela stanowisko skar��cej co do tego, �e wprowadzenie przepisami rozporz�dzenia odmiennych zasad zachowania terminu do dokonania czynno�ci ni� obowi�zuj�ce w wielu r�nych procedurach, kt�re s� powszechnie znane, stosowane i utrwalone w �wiadomo�ci spo�ecznej, wskazuje na zamiar raczej ograniczenia przyznania pomocy, ni� jej udzielenia zainteresowanym, a nie taki jest cel dzia�ania Agencji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 do zada� tych nale�y np. wspieranie inwestycji w rolnictwie czy przedsi�wzi�� zwi�zanych ze wznowieniem produkcji w gospodarstwach rolnych, w kt�rych wyst�pi�y szkody spowodowane si�� wy�sz�, a wi�c m.in. szeroko rozumiana pomoc rolnikom.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji, s�dziowie w sprawowaniu swojego urz�du s� niezawi�li i podlegaj� tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, �e s�d administracyjny jest wyposa�ony tak�e w kompetencj� do kontroli legalno�ci aktu podustawowego i mo�e odm�wi� zastosowania zawartych w nim przepis�w w indywidualnej sprawie s�dowoadministracyjnej, kt�re w jego opinii naruszaj� przepisy hierarchicznie nadrz�dne. Z tego w�a�nie uprawnienia skorzysta� S�d w przedmiotowej sprawie, odmawiaj�c zastosowania � 13zo ust. 3 zd. 2 rozporz�dzenia.

Ponownie rozpoznaj�c spraw�, organ zastosuje si� do wy�ej prezentowanego stanowiska S�du.

Podsumowuj�c, S�d stwierdzi�, �e zaskar�one postanowienie narusza art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 57 � 5 pkt 2 Kpa oraz � 13zo ust. 3 zd. 2 rozporz�dzenia w zwi�zku z art. 4 ust. 6 ustawy o ARiMR.

Z uwagi na powy�sze, na podstawie art. 145 � 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzek� o uchyleniu zaskar�onego postanowienia i poprzedzaj�cego je postanowienia organu

I instancji.