Uzasadnienie
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w C. z dnia [...] nr [...] w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w dniu 14 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w C. wpłynął wniosek A.P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., w którym zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha z tytułu realizacji:
- - pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariantach 2.1 Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - [...] ha oraz 2.3 Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - [...] ha oraz
- - pakietu 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie w wariancie 6.4 Sady tradycyjne ([...] ha).
W dniu 4 listopada 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności, z której sporządzono raport nr [...], doręczony producentowi w dniu 5 lutego 2015 r., do którego nie złożył on zastrzeżeń.
W trakcie kontroli inspektorzy stwierdzili następujące naruszenie:
N.04 - na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana w zakresie i terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich lub nie były na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach;
N.04.1 - stwierdzono, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta. Niezgodność została stwierdzona na działce rolnej H użytkowanej zgodnie wskazaniem z wniosku w sposób kośno - pastwiskowy - inspektorzy ustalili, iż na obszarze 0,61 ha rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie (do dnia 31 lipca 2014 r.) lub nie wypasał na nim zwierząt.
W związku ze stwierdzonymi niezgodnościami podczas kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w raporcie pokontrolnym dokonano oceny wagi wykrytych niezgodności pod względem zasięgu, dotkliwości oraz trwałości na poziomie odpowiednio: 1, 3 i 3.
W dniu 4 listopada 2014 r. w gospodarstwie producenta została przeprowadzona również kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzono raport nr [...], doręczony stronie w dniu 5 lutego 2015 r., do którego również nie zgłoszono zastrzeżeń, podczas której na działce rolnej N (o powierzchni deklarowanej [...] ha w wariancie 2.1) stwierdzono powierzchnię [...] ha i zastosowano kody nieprawidłowości DR13-, DR49. Dla pozostałych działek deklarowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego potwierdzono powierzchnie deklarowane we wniosku. Biorąc pod uwagę powyższe płatność została naliczona do powierzchni deklarowanej:
- - [...] ha w wariancie 2.1
- - [...] ha w wariancie 2.3
- - [...] ha w wariancie 6.4.
Po dokonaniu powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] wydał decyzję nr [...], w której przyznał producentowi płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu:
- 1. 2 - Rolnictwo ekologiczne kwotę w wysokości [...] zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł (kod 050405012142001), środki krajowe [...] zł (KPB [PESEL zakryty]);
- 1.1. Wariant 2.1 - Uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 5,02 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł;
- 1.2. Wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 3,32 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł;
- 2. 6 - Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie - kwotę w wysokości [...] zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł (kod 050405012142001), środki krajowe [...] zł (KPB [PESEL zakryty]);
- 2.1. Wariant 6.4 - Sady tradycyjne o stawce [...] zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,20 ha/rok, kwotę w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że stwierdzone nieprawidłowości dotyczące uchybień w przestrzeganiu wymogów Programu i minimalnych norm na trwałych użytkach zielonych wpłynęły na procentowe zmniejszenie kwoty płatności za wszystkie warianty o 9%, a za wariant 2.3 - dodatkowo o 18,37%.
W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała na nieprawidłowe postępowanie organu I instancji, w związku z którym nie została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy - a sama - nie zakwestionowała raportów z powodu braku udziału w kontroli. Fakt, iż zwierzęta wypasane na obszarze działki H w zróżnicowanym stopniu usunęły roślinność z ich powierzchni, zdaniem odwołującego, wynikał z bioróżnorodności występujących gatunków roślin i ich walorów smakowych, a fakt, iż obszar nie był koszony wynikał z ukształtowania terenu o nachylonym stopniu uniemożliwiającym użycie maszyn rolniczych. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Po rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wymienioną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ wskazał na udokumentowane ustalenia kontroli przeprowadzonej – zgodnie z przepisami prawa - w gospodarstwie strony poprzez raport, szkice pomiarowe i dokumentację fotograficzną (stanowiącą najwierniejsze odzwierciedlenie tego co zostało na niej utrwalone), na podstawie których bez wątpliwości można było potwierdzić iż działka H, w znacznej części (z obszaru zadeklarowanego działki 0,76ha na powierzchni 0,61 ha) stanowiła nieskoszoną i niewypasaną łąkę.
Jak wskazał organ odwoławczy, w materiałach z kontroli należycie udokumentowano brak wykonania takich zabiegów agrotechnicznych na części działki H. Jak wynikało to ze szkicu pomiarowego i fotografii o nr D[...], trwały użytek zielony położony w przeważającej części działki H od granic północno - wschodnich ku środkowej części nie był koszony przynajmniej przez cały, jeden sezon wegetacyjny, ani też nie były na jego obszarze wypasane zwierzęta. Stwierdzone na powierzchni 0,61 ha rośliny pokrzywy, ostrożnia polnego czy traw często w stadium generatywnym wydającym nasiona czy innych zdrewniałych i suchych roślin, w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości organu uzasadniały kwalifikację tych obszarów jako niekoszonych i bez wypasu. Okoliczność ukształtowania terenu uniemożliwiająca użycie sprzętu rolniczego i wpływająca wyłącznie na możliwość pastwiskowego użytkowania przez stado owiec nie znalazła potwierdzenia w dokumentacji zdjęciowej, bowiem stan przeważającej ich części to obszar bez śladów jakiejkolwiek (nawet w okresie poprzedzających kilku miesięcy) obecności zwierząt.
Nie bez znaczenia pozostawał również fakt, iż skarżący zadeklarował pastwiskowy sposób użytkowania działki wymagający sprowadzenia zwierząt na określony teren w sezonie wegetacyjnym traw przypadającym na miesiące letnie do jesiennych, albowiem kontrola ARiMR w dacie 4 listopada 2014 r. - po sezonie wegetacyjnym, wskazywała na brak zabiegów agrotechnicznych i obecności zwierząt. Wypas zwierząt, co do zasady zapobiegający rozwojowi chwastów i zakrzaczeń, lecz dodatkowo wpływający na rozdeptywanie gruntu przez racice owiec to charakterystyczny sposób użytkowania, który bez trudności winien być możliwy do ustalenia w kontroli listopadowej. W przypadku działki H, okoliczności jej użytkowania pastwiskowego nie potwierdzono, albowiem na znacznym obszarze znajdowały się przesuszone trawy, pokrzywy, ostrożenie, w stadium wskazującym na brak koszenia gruntów, a teren nie nosił znamion obecności zwierząt.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia wpłynęły na pomniejszenie przyznanej kwoty płatności.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy wskazał, że postępowanie to zostało zgodnie z prawem zaś analiza akt sprawy potwierdziła, że zgromadzone w sprawie materiały dowodowe zostały wyczerpująco rozpatrzone i wyjaśnione, o czym świadczyło rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej:
- - nieprawidłowe działanie organu, który winien był rozszerzyć materiał dowodowy o nowe dowody wskazane w postępowaniu odwoławczym i zawiadomić stronę o zakończeniu postępowania,
- - uznanie biernej postawy skarżącego poprzez niepodjętą próbę złożenia zastrzeżeń do kontroli za jedyną przyczynę niekorzystnej decyzji,
- - brak weryfikacji materiału dowodowego sprawy,
- - brak należytej staranności przy nadzorze podległego organowi odwoławczemu organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sąd, dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o normy prawa materialnego stanowiące o prawach i obowiązkach strony, określające kompetencje organów, a także normy proceduralne, obowiązujące dla danego rodzaju postępowania.
W związku z przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie należy zaznaczyć, że Unia Europejska realizuje "Wspólną Politykę Rolną" poprzez szereg środków wsparcia finansowego na poszczególne działania, mające na celu rozwój wsi i poprawę sytuacji rolników. Różnorodność działań powoduje też konieczność odrębnych regulacji prawnych tak na poziomie unijnym jak i krajowym. Regulacje te są odpowiednio skorelowane, niemniej do poszczególnych płatności, nawet, gdy rolnik może się o nie ubiegać jednym wnioskiem, stosuje się przepisy właściwe.
Na poziomie wspólnotowym aktem wykonawczym do rozporządzenia Rady (WE) nr 1689/2005 z dnia 20.09.2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest rozporządzenie Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27.01.2011r.ustanawiajace szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady(WE)(...) (Dz.U.UE.L 2011.25.8 ze zm.), określającego m.in. w art.36 lit. a) ppkt iv płatności rolnośrodowiskowe jako udzielane na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych.
Na poziomie krajowym zasady i tryb przyznawania m.in. płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (j.t. Dz.U z 2013r. poz.173) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013r., poz. 361 ze zm.). Według powołanych przepisów płatności rolnośrodowiskowe przyznaje się, gdy zostały spełnione warunki dla danego zobowiązania, do powierzchni działek rolnych, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
W art. 21 ust. 2 ustawa istotnie, w stosunku do reguł określonych w k.p.a., modyfikuje obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Stosownie do tego przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnia stronom na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. mieć W szczególności zatem, organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak nie z urzędu, a na żądanie stron zapewnia im czynny udział w każdym stadium postępowania, i tylko na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Powyższe reguły stanowią powtórzenie zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, z zaznaczeniem wszakże ich pewnej odrębności. Pierwszą z nich jest zasada praworządności, która odzwierciedlają postanowienia art. 7 k.p.a. Według zaś reguły drugiej, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Warto tu przypomnieć, że druga z zasad została ograniczona w stosunku do ogólnej reguły ujętej w art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ na organ został nałożony obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jednakże bez zobowiązania tego organu do podejmowania z urzędu wszelkiej inicjatywy co do zebrania materiału dowodowego. Wprowadzenie takiego uregulowania nie może pozostać bez związku z zasadą rozłożenia ciężaru dowodu. Rozwiązania przyjęte w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazują, że to strona musi wykazywać się wzmożoną aktywnością w gromadzeniu oraz przedstawianiu dowodów i nie może oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.
Jak stanowi art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Na organach nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodu na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 roku, sygn. akt II GSK 241/12, Lex nr 1337138, wyrok NSA z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II GSK 1075/10, Lex 1070205).
Rozpatrywana sprawa dotyczy płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok, zatem zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U.nr 39, poz. 21 ze zm.), który w § 1 ust. 1 pkt 2 stanowi, że grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami w przypadku łąk i pastwisk zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania program rolnośrodowiskowy, jeżeli okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana w zakresie i w terminie określonym w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich lub są na nich wypasane zwierzęta w sezonie pastwiskowym określonym w tych przepisach. W załączniku II do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361) wskazano jakie wymogi mają być spełnione w pakiecie 2 Rolnictwo ekologiczne, gdzie w pkt 2 ujęte zostały wymogi dodatkowe dla wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone – koszenie do dnia 31 lipca lub wypasanie w okresie wegetacyjnym na trwałych użytkach zielonych oraz usunięcie lub złożenie w stogi ściętej biomasy w terminie 2 tygodni po pokosie, a w uzasadnionych przypadkach w dłuższym terminie, niezwłocznie po ustaniu przyczyn, ze względu na które dotrzymanie dwutygodniowego terminu nie było możliwe.
W ocenie Sądu mając na uwadze zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy w postaci raportu z czynności kontrolnych wraz z materiałem zdjęciowym jednoznacznie wskazywał na niespełnienie przez skarżącego powyższego wymogu. Stan działki H wynikający ze zdjęć o numerach [...] jednoznacznie wskazuje na to, że rolnik nie przeprowadził wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie do 31 lipca 2014 lub nie wypasał na nim zwierząt. Dodatkowo na aprobatę zasługuje analiza stanu roślin znajdujących się na tej działce oraz ich stadium wegetacji dokonana przez organ drugiej instancji. Organ ten bowiem słusznie zauważył, że rośliny pokrzywy, ostrożnia polnego czy traw znajdujące się na zakwestionowanej powierzchni [...] ha działki H, są często w stadium generatywnym wydającym nasiona. Także obecność innych zdrewniałych i suchych roślin uzasadnia wniosek o niekoszeniu tego obszaru ani o niewypasaniu na nim zwierząt. Słusznie także organ zauważył, że w trakcie kontroli nie stwierdzono by grunt był w sposób charakterystyczny rozdeptany prze racice owiec.
Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać na treść cytowanego powyżej art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stosownie, do którego organy są obowiązane zapewnić stronom udział w każdym stadium postępowania, jednak nie w każdym przypadku, a tylko na ich żądanie. W rozpoznawanej sprawie producent nie zgłaszał do organu żądania zapewnienia mu udziału w każdym stadium postępowania i informowania go o czynnościach prawnych i faktycznych.
Wobec powyższego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. stanowiącego o obowiązku organów zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż jak już powyżej wyjaśniono przepis ten nie znajdował w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Dodatkowo jedynie można zauważyć, że w odwołaniu od decyzji producent wskazywał na niezrozumiały dla niego tabelaryczny układ raportu z kontroli, jednak przy każdej z wymienionych w raporcie działek w rubryce 10 "uwagi" zawarto opisy dotyczące poszczególnych działek, przy działce H, wskazano "łąka trwała, częściowo niekoszona". Zdaniem sądu zatem nie można skutecznie twierdzić, że sam w sobie tabelaryczny układ raportu był przyczyną niezakwestionowania go przez rolnika.
Skarżący w skardze sformułował także zarzut nieuwzględnienia innych dowodów, co jego zdaniem jest naruszeniem art. 75 § 4 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przepis art. 75 k.p.a. nie ma § 4, wnosić zatem należy, że skarżącemu chodziło o naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., stosownie do którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zasadniczym dowodem na jakim oparł się organ administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę był raport z kontroli wraz z materiałem zdjęciowym. Producent natomiast w postępowaniu przed organami nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na konieczność przyjęcia odmiennych ustaleń od tych jakie poczyniły organy obu instancji. W odwołaniu jedynie wskazał, że organ nie uwzględnił faktu posiadania przez niego zarejestrowanego stada owiec – 28 sztuk i potrzeby ich wykarmienia.
Rolnik wskazał także na rotację wypasu stada, co znajduje swoje odzwierciedlenie w rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, z którego wynika z kolei, że na działce 4/1, na której znajduje się działka H, owce były wypasane po 1.06.2014. r. Jednak słusznie organy zauważyły, że stan roślinności na części działki H ([...] ha), nie wskazuje na okoliczność wypasania na niej owiec do 31 lipca 2014 roku. Zaznaczyć należy, że organ nie zakwestionował całej powierzchni działki H, a jedynie jej część, na której nie było oznaka ani wykaszania ani wypasania owiec.
Ponadto wskazać należy, że producent sam zgłosił we wniosku o płatność teren, który jest położony na zboczu, zatem powinien dostosować zarówno wielkość stada jak i czas jego przebywania na działce, w taki sposób, aby spełnione zostały przez niego wymagania nałożone przez opisane powyżej przepisy.
Mając na uwadze powyższe sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.