Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
L. L. zaskarżył do sądu decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu D. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 w wysokości [...] zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.
W dniu [...] r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. do upraw na obszarze [...] ha, zaś w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. zmiany do ww. wniosku. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, tj. jednolitą płatność obszarową (JPO) do zatwierdzonego obszaru [...] ha w kwocie [...]zł (po pomniejszeniu płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż podczas kontroli administracyjnej na podstawie danych z systemu informacji geograficznej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności ([...] ha) jest mniejsza niż zadeklarowana ([...] ha) we wniosku.
W związku z tym, płatność przyznano do powierzchni stwierdzonej ([...] ha) w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej - PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Płatności zostały wypłacone.
Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2014-2020. Wskazał, iż w trakcie ponownej weryfikacji wniosku w oparciu o zaktualizowane dane w systemie ewidencyjnym działek rolnych, maksymalny kwalifikowany obszar okazał się mniejszy niż ten, do którego wypłacono płatności na podstawie decyzji z dnia [...] r.
W dniu [...] r. organ I instancji wydał ww. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł. Organ wskazał, że łączny areał działek rolnych zadeklarowany we wniosku na rok 2014, do którego rolnik otrzymał płatność był większy od powierzchni upraw kwalifikującej się do dopłat, która została ustalona w oparciu o zaktualizowane dane PEG. W wyniku tego rolnik otrzymał zawyżoną płatność do gruntów rolnych, które nie były użytkowane rolniczo, czyli nie kwalifikowały się do przyznania pomocy, zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), który stanowi, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE.L.2009.316.1 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009", określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.
Według organu, powierzchnie referencyjne dla działek ewidencyjnych deklarowanych do przyznania płatności ustalane są w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz.UE.L.2009.30.16 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 73/2009", zgodnie z którym System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych przy wykorzystaniu technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Ortoobrazy, stanowiące źródło danych dla wskazanego powyżej systemu informacji geograficznej, pozyskiwane są dla poszczególnych obszarów okresowo, w odstępie 3 lat.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji, do którego dołączyła kserokopie pism organu I instancji odnośnie do ustalonych PEG-ów dla poszczególnych działek ewidencyjnych na lata 2013 i 2014 (tj. [...] r. i [...] r.). Natomiast, [...] r. do organu odwoławczego wpłynęło pismo strony z dnia [...] r., będące uzupełnieniem odwołania. Strona wskazała w nim, że przed złożeniem wniosku oraz sporządzeniem wymaganych pomiarów, dokonała pomiaru działek rolnych, a ponadto powierzchnia pozostawała niezmieniona przez okres kilku lat. Strona podniosła także, że w sprawie doszło do przedawnienia należności na podstawie art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz, że błąd odnoszący się do innego pomiaru PEG nie mógł być dostrzeżony. W zakresie ustaleń dotyczących spornych powierzchni strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowego określenia powierzchni PEG, prawidłowości zastosowanych obliczeń oraz zgodności odwzorowania stanu faktycznego w terenie na rok 2014.
Ponadto, strona zarzuciła naruszenie art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L.2013.347.549 ze zm.); dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013", gdyż organ winien odstąpić od ustalenia należności w sprawie, bowiem pomiędzy wszczęciem postępowania, a wykryciem nieprawidłowości minęło 18 miesięcy. Strona podkreśliła, że sam organ stwierdził, iż wiedzę o nieprawidłowości posiadał najpóźniej [...] r.
Organ odwoławczy wydał decyzję z dnia [...] r. r. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
Strona złożyła skargę na decyzję organu odwoławczego, po rozpoznaniu której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W wyroku tym sąd stwierdził, iż na tle stanu faktycznego sprawy organ powinien wyjaśnić, czy zwrot pobranej przez stronę płatności stanowi kwotę płatności pobranej nienależnie, czy kwotę płatności pobranej w nadmiernej wysokości, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137); dalej: "u.a.r.i.m.r.", wobec braku definicji ustawowej tych terminów. Zdaniem sądu, wyjaśnienie tej kwestii ma znaczenie wobec brzmienia art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, które dotyczą nienależnej płatności.
Sąd zwrócił także uwagę, że - co do zasady - nienależna płatność powinna zostać zwrócona wraz z odsetkami. Konieczność zwrotu nie zaistnieje jednak, gdy wystąpią jednocześnie dwie przesłanki, tj. błąd popełnił organ i nie mógł on być wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach. Sąd wskazał, iż bezspornie w sprawie organ popełnił błąd, przyznając stronie płatność w wysokości większej niż należna. Natomiast organ powinien rozważyć przesłankę możliwości wykrycia przez stronę błędu w zwykłych okolicznościach. Organ bowiem uznał, że strona mogła wykryć błąd, gdyż to do niej należy obowiązek właściwego wypełnienia wniosku, co następuje na podstawie ortofotomapy przekazanej przez organ wraz ze wskazaniem maksymalnego obszaru PEG, lecz to strona, zaznaczając obszar upraw na działce, ma obowiązek dokonania odwzorowania na niej zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy.
Sąd stwierdził również, że maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany stronie w dacie złożenia wniosku, nie jest zatem właściwe stanowisko organu, zgodnie z którym świadomość i znajomość zasad funkcjonowania systemu przyznawania płatności przesądza o uznaniu, że strona mogła wykryć błąd organu w zwykłych okolicznościach. Możliwość wykrycia błędu przez stronę musiała bowiem odnosić się do sfery faktów dotyczących powierzchni, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia, tym bardziej, że organ jako agenda rządowa sama błąd dostrzegła dopiero po przyznaniu płatności.
Sąd wskazał, że organ powinien wyjaśnić, czy popełniony błąd jest błędem dotyczącym elementów stanu faktycznego związanym z obliczaniem płatności, o którym mówi art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Wyjaśnienie tej kwestii przesądzi bowiem o możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności jedynie w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji o przyznaniu płatności. Zdaniem sądu, organ powinien również dokonać analizy art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i wyjaśnić jego relację z art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009.
Następnie, organ powinien wyjaśnić relacje ww. przepisów z przepisem art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (WE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U.UE.L.2014.255.18); dalej: "rozporządzenie nr 907/2014".
Nadto, według sądu, okoliczność, iż przepis art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 skierowany jest do państwa członkowskiego nie wyklucza jego wpływu na sytuację konkretnego rolnika w postępowaniu o zwrot pobranych płatności. Wyjaśnienia przez organ wymaga, czy przepis ten ma charakter instrukcyjny, czy w przypadku naruszenia przez organ tego terminu, państwo członkowskie odpowiada przed Komisją Europejską.
Sąd stwierdził przeprowadzenie postępowania przez organy z naruszeniem art. 6, art. 7, art 8 § 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia czy ustalona kwota do zwrotu dotyczy nienależnie, czy też nadmiernie pobranych płatności; brak analizy przesłanek zawartych w art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 w zakresie błędu co do stanu faktycznego popełnionego przez organ przy przyznawaniu płatności, który nie mógł zostać wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach; brak wskazania czy wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych za 2014 r. nastąpiło w odpowiednim czasie w oparciu o przepisy art. 54 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013; brak analizy kwestii przedawnienia oraz odstąpienia od ustalenia należności w świetle istniejących przepisów prawnych.
W zaleceniach sąd zobowiązał organy obu instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r. i wyeliminowania błędów wskazanych w uzasadnieniu wyroku.
Organ I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w decyzją z dnia [...] r. nr [...] rozstrzygnął o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 r. w wysokości [...] zł.
Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, strona złożyła odwołanie. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Strona złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, stwierdzając, że bezspornie w sprawie błąd popełnił organ, który przyznał skarżącemu płatności na skutek pomyłki (tak wskazuje sam organ w decyzji administracyjnej). Zdaniem organu nie jest to jednak błąd, którego skarżący nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. Ta kwestia jest sporna i wymagała wyjaśnienia charakteru płatności objętej obowiązkiem zwrotu (stanowiła więc element zaleceń sądu).
Sąd uznał, że wydana decyzja organu odwoławczego z dnia [...] r. niewiele różni się od wcześniej wydanej oraz, że ponowne postępowanie dotknięte jest tymi samymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego.
Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do możliwości wykrycia błędu przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, bowiem organ wskazał, że trudno jest twierdzić, iż skarżący składając wniosek [...] r. nie wiedział jaką powierzchnię w rzeczywistości użytkuje, gdyż zawyżona powierzchnia w ilości [...] ha jest dużym obszarem, a więc nie było możliwości niezauważenia przez skarżącego, aż takiego dużego areału nieużytkowanego i przez pomyłkę zadeklarowanego we wniosku. W tym zakresie - według sądu - w dalszym ciągu aktualne pozostaje stwierdzenie, że błąd musi odnosić się do sfery faktów, a nie wiedzy na temat funkcjonowania systemu wsparcia, a nadto zawyżona powierzchnia [...] ha) nie jest dużym obszarem, gdyż całkowita powierzchnia deklarowana wyniosła [...] ha, zatem nie można było stwierdzić, że zawyżona powierzchnia jest dużym obszarem, który powinien zostać dostrzeżony przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, stanowi on bowiem ok. 1,25% pow. zadeklarowanej, tym bardziej, iż maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany rolnikowi w dacie złożenia wniosku.
Sąd także ocenił, że organ nie wyjaśnił wzajemnych relacji pomiędzy przepisami art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014, wbrew zaleceniom zamieszczonym w wyroku o sygn. akt I SA/Sz [...]. Tymczasem, wyczerpujące wyjaśnienia w tym zakresie są konieczne. Mają one bowiem związek z kwestią możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności, tj. wyznaczenia ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności.
Końcowo, sąd wskazał, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", nie wykonał wskazań sądu w oczekiwanym zakresie, przedstawionych w wydanym w sprawie wyroku, które wiążą organ w sprawie i zobowiązał ten organ, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnił i uzasadnił ww. wątpliwe kwestie.
W kolejnej wydanej w sprawie decyzji - objętej aktualną skargą sądowoadministracyjną - organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że to rolnik odpowiedzialny jest za dane zawarte we wniosku o dopłaty, i choć taki wniosek na rok 2014 został jemu przesłany przez ARiMR częściowo wypełniony, to ma on obowiązek zweryfikować zawarte w nim dane ze stanem faktycznym. Spersonalizowane wnioski (częściowo wypełnione) przygotowywane są na podstawie wniosków i ustaleń dokonanych przez organ w roku wcześniejszym, a wiec stan faktyczny w kolejnym roku może ulec zmianie.
Skarżący nie dostarczył żadnych dowodów na to, że wyznaczone PEG dla spornych działek zostały błędnie ustalone, zaś - zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Organ nie może przyznać płatności do gruntów rolnych do zadeklarowanych powierzchni upraw działek rolnych, jeśli z pomiarów dokonanych na podstawie zaktualizowanych zdjęć lotniczych działek wynika, że uprawy prowadzone są na mniejszej powierzchni niż zadeklarowana.
Dalej, organ odwoławczy stwierdził, że płatność do gruntów podlega zwrotowi, jeżeli rolnik faktycznie użytkował mniejszy obszar niż zadeklarowany we wniosku, a w sprawie rolnik otrzymał płatności do zawyżonych powierzchni działek rolnych. W wyniku aktualizacji ortofotomapy zostały ustalone nowe powierzchnie referencyjne, tj. PEG, kwalifikujące się do dopłat, zaś skarżący zadeklarował zawyżone powierzchnie działek rolnych, także w kolejnym roku 2015 i 2016, w którym została przeprowadzona kontrola na miejscu w gospodarstwie rolnika. Z tego wynika, że rolnik uprawiał faktycznie mniejsze powierzchnie na wskazanych działkach ewidencyjnych niż ich deklaracja we wnioskach.
Odnosząc się zaś do wniosku rolnika o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "na okoliczność prawidłowego określenia powierzchni PEG, prawidłowości zastosowanych obliczeń oraz zgodności odwzorowania stanu faktycznego w terenie na rok 2014", organ wyjaśnił, że powierzchnie referencyjne działek rolnych PEG wyznaczane są przez przeszkolonych i doświadczonych pracowników ARiMR, którzy przechodzą cykliczne szkolenia w tym zakresie. Nowe PEG dla działek zadeklarowanych przez rolnika we wniosku na 2014 rok były ustalane przez pracowników Centrali ARiMR, a następnie weryfikowane przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR podczas kontroli administracyjnej wniosku. Dlatego też, nowe PEG zostały prawidłowo wyznaczone. Także zatwierdzone powierzchnie upraw do płatności na lata 2015 i 2016 potwierdzają poprawne ustalenie nowych PEG na 2014 r.
Nadto w kwestii przedawnienia organ stwierdził, że - na podstawie przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 - przyjąć należy, iż jeśli datą dopuszczenia się nieprawidłowości przez rolnika jest dzień złożenia wniosku na rok 2014 ([...] r.) z błędną deklaracją upraw, to dopiero zakończenie weryfikacji danych po aktualizacji ortofotomapy i wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2014 ([...] r.), a następnie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności ([...] r.) jest potwierdzeniem nieprawidłowości polegającej na przedeklarowaniu powierzchni upraw kwalifikującej się do dopłat. Dlatego też nie nastąpiło naruszenie ww. przepisu, gdyż nie przekroczono 18 miesięcy.
Końcowo organ zauważył, że rolnik błędnie interpretuje zwrot: "dopuszczenie się nieprawidłowości przez Stronę", gdyż określenie to funkcjonuje w art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 ze zm.) do obliczenia okresów przedawnienia. Natomiast, ten zwrot nie występuje w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 do ustalenia 18- miesięcznego okresu do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W przepisie tym określa się dokument stwierdzający wystąpienie nieprawidłowości.
W skardze do sądu skarżący zarzucił naruszenie:
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy, przejawiające się w uznaniu przez organ I instancji, iż na części deklarowanych użytków rolnych nie była prowadzona działalność rolnicza, gdy w rzeczywistości powierzchnia użytków rolnych zgodna była z deklaracją;
przepisu art. 78 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu wniosku dowodowego z opinii biegłego na okoliczność określenia prawidłowości określenia powierzchni PEG za pomocą systemu teleinformatycznego;
przepisu art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji gdy wystąpiły przesłanki do jego zastosowania, a tym samym organ był zobowiązany do odstąpienia o zwrot z upływem 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, tj. [...] r.;
przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki obligujące organy do uznania roszczenia za przedawnione.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadniając skargę skarżący podniósł, że - jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji - "W niniejszej sprawie za datę dopuszczenia się nieprawidłowości przez Stronę należy uznać datę złożenia wniosku o przyznanie płatności zawierającego nieprawidłową deklarację powierzchni działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...], tj. dzień [...] r.", zatem skoro postępowanie windykacyjne zostało wszczęte przez organ [...] r., to oznacza, że z naruszeniem 18- miesięcznego okresu uprawniającego organ do jego prowadzenia. Według skarżącego, stanowisko organu, jakoby przepis ten dotyczył jedynie Państwa członkowskiego, nie można uznać za prawidłowe, gdyż ustawodawca posługuje się odrębnym pojęciem Państwo członkowskie - odnosząc je w tym przypadku do Polski, i odrębnym pojęciem beneficjent - odnosząc je w tym przypadku do rolnika. Według skarżącego, gdyby logiczne były twierdzenia organu, że art. 54 ust. 1 odnosi się do Państwa członkowskiego, a nie do beneficjenta, to oznaczałoby, że w świetle zapisów ust. 1 art. 54 rozporządzenia nr 1306/2013 Polska występuje sama do siebie o zwrot wymaganych środków.
Ponadto, organ nie rozróżnia pojęcia rozpoczęcia postępowania w sprawie zwrotu nienależnych środków od określonego w art. 54 ust. 2 skutecznego odzyskania nienależnie pobranych płatności. Prawidłowa wykładnia obowiązków oznacza, iż Państwo członkowskie ponosić będzie konsekwencje finansowe w sytuacji nieściągnięcia nadmiernie pobranych płatności z powodu upływu 4 lub 8 lat, ale w odniesieniu do postępowań wszczętych przed upływem 18 miesięcy.
Wskazując na kolejne naruszenie przez organ przepisów dotyczących ustalenia kwoty nienależnie pobranych, skarżący wskazał, że do art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 odniósł się już sąd w wyroku o sygn. akt I SA/Sz [...], a nadto skarżący podniósł, że organ odwoławczy pominął bardzo istotną kwestie, tj. nie przeprowadził analizy kształtu działek rolnych oraz jakości dokonanych pomiarów wektorowych, tymczasem działki charakteryzują się nieregularnym kształtem z ponadprzeciętną długością granic, co powoduje, że dokonanie prawidłowych pomiarów za pomocą wektorów jest narażone na wystąpienie większego ryzyka nieodwzorowania prawidłowej wielkości pomiaru.
Kończąc, skarżący stwierdził, że ustalanie za pomocą systemu powierzchni PEG przez 2 lata nie jest działaniem prawidłowym. Gdyby nawet uznać, że skarżący nie dochował wymogu prowadzenia działalności rolniczej na całej powierzchni objętej wnioskiem o płatność (z czym się nie zgadza), to jednak, to organ posiada wszelkie instrumenty, olbrzymią infrastrukturę, systemy teleinformatyczne oraz oprogramowanie kosztujące kilkaset milionów złotych, a próbuje się zwolnić z odpowiedzialności za błąd przerzucając obowiązek dokładnych pomiarów na rolnika nieposiadającego takiego systemu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Zasadniczy spór w sprawie dotyczy obowiązku zwrotu przez skarżącego części pobranych przez niego płatności bezpośrednich na rok 2014, którą organ uznał za nienależnie pobraną w wyniku przyznania na skutek błędu organu, wyższej niż należna kwoty tej płatności.
Na wstępie należy wskazać należy, że zaskarżona skargą decyzja odwoławczego została wydana w wyniku ponownego (drugiego) już postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnych wyrokach z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...] oraz z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...], że organ w toku poprzednio prowadzonego postępowania naruszył przepisy postępowania przez niewyjaśnienie kwestii: charakteru płatności podlegającej zwrotowi; charakteru błędu organu przy ustaleniu stanu faktycznego; charakteru błędu popełnionego przez organ, który mógł być wykryty przez stronę w zwykłych okolicznościach; ram czasowych umożliwiających prowadzenie postępowania w zakresie zwrotu pobranych płatności.
Wobec tego, że sprawie nie wystąpiła istotna zmiana stanu prawnego lub faktycznego, to zarówno organy administracyjne, jak i sąd obecnie rozpoznający sprawę, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez sąd administracyjny we wskazanym prawomocnych wyrokach. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Natomiast, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis art. 153 p.p.s.a. posiada charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej, stanowi zatem główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia (ponownej oceny).
W sprawie znajdują zastosowanie następujące uregulowania prawne.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.a.r.i.m.r., organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;
- 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.
Na podstawie art. 29 ust. 2 u.a.r.i.m.r., właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.
W sprawie zastosowanie znajdują również przepisy art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którymi w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust.
2. (ust. 1). Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 3).
Zgodnie także z art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013, w przypadku jakichkolwiek nienależnych płatności wynikających z nieprawidłowości lub zaniedbań państwa członkowskie występują do beneficjenta o zwrot odnośnej kwoty w ciągu 18 miesięcy po zatwierdzeniu, a w stosownych przypadkach po otrzymaniu przez agencję płatniczą lub podmiot odpowiedzialny za odzyskiwanie takich płatności sprawozdania z kontroli lub podobnego dokumentu stwierdzającego, że miała miejsce nieprawidłowość. Odpowiednie kwoty zapisuje się w księdze dłużników agencji płatniczej w momencie wystąpienia o ich zwrot.
Na podstawie także art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014, w celu stosowania art. 54 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, w przypadkach zgłoszonych lub przypadkach, które mają być zgłoszone Komisji, w odniesieniu do lat finansowych 2013 i 2014, o których mowa w art. 6 lit. h rozporządzenia (WE) nr 885/2006, ma nadal zastosowanie rok budżetowy pierwszego ustalenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005. W przypadkach, w których pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe nieprawidłowości nie nastąpiło przed dniem 16 października 2014 r. mają zastosowanie przepisy art. 54 ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.
Z przywołanych przepisów wynika, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenia mają ww. uregulowania unijne, co do których składy orzekające tut. sądu wyraziły stanowiska w prawomocnych wyrokach. I, tak w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...], sąd stwierdził, że organ powinien wyjaśnić, czy popełniony błąd jest błędem dotyczącym elementów stanu faktycznego związanym z obliczaniem płatności, o którym mówi art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż wyjaśnienie tej kwestii przesądzi o możliwości wszczęcia postępowania o zwrot pobranych płatności jedynie w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia decyzji o przyznaniu płatności.
Natomiast, w wyroku z dnia [...] r. sygn. akt I SA/Sz [...] sąd stwierdził, że bezspornie w sprawie błąd popełnił organ, który przyznał skarżącemu płatności na skutek pomyłki (tak wskazuje sam organ w decyzji administracyjnej). Zdaniem organu nie jest to jednak błąd, którego skarżący nie mógł wykryć w zwykłych okolicznościach. Ta kwestia jest sporna i wymaga wyjaśnienia charakteru płatności objętej obowiązkiem zwrotu (stanowiła więc element zaleceń sądu) oraz, że zawyżona powierzchnia ([...] ha) nie jest dużym obszarem, gdyż całkowita powierzchnia deklarowana wyniosła [...] ha, zatem nie można było stwierdzić, że zawyżona powierzchnia jest dużym obszarem, który powinien zostać dostrzeżony przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, stanowi on bowiem ok. 1,25% pow. zadeklarowanej, tym bardziej, iż maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany rolnikowi w dacie złożenia wniosku.
Analiza uzasadnienia i zaleceń zamieszczonych, w szczególności w drugim z ww. wyroków, wskazuje, że sąd wyraził - na tle możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 - jednoznaczny pogląd, że w sprawie błąd popełnił organ, który przyznał skarżącemu płatności na skutek pomyłki (tak wskazuje sam organ w decyzji administracyjnej) oraz, że zawyżona powierzchnia ([...] ha) nie jest dużym obszarem, gdyż całkowita powierzchnia deklarowana wyniosła [...] ha, zatem nie można było stwierdzić, że zawyżona powierzchnia jest dużym obszarem, który powinien zostać dostrzeżony przez skarżącego w zwykłych okolicznościach, stanowi on bowiem ok. 1,25% pow. zadeklarowanej, tym bardziej, iż maksymalny obszar PEG uznany za prawidłowy przez organ nie był znany rolnikowi w dacie złożenia wniosku.
Te ww. stwierdzenia sądu zobowiązywały organ odwoławczy - na podstawie art. 153 p.p.s.a. - do przyjęcia, że błąd popełnił organ oraz, że skarżący w zwykłych okolicznościach ten błąd nie mógł zostać dostrzeżony przez skarżącego.
Zatem, w konsekwencji organ odwoławczy - będąc związany tą ww. oceną sądu - powinien był, dokonując poprawnej subsumcji stanu prawnego pod ustalony i przyjęty w sprawie stan faktyczny, przyjąć, że w sprawie znajdują zastosowanie ww. przepisy art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009. Jak bowiem wynika z już powołanego art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009, przepis ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednak w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności (ust. 3).
W sprawie płatność została skarżącemu wypłacona [...] r., natomiast pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2014-2020. Następnie, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości [...] zł. Decyzję tę doręczył skarżącemu [...] r.
Mając na uwadze ww. okoliczności, organ odwoławczy zobowiązany był przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. art. 80 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr [...], gdyż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu, a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Natomiast organ, jako profesjonalista, dysponujący wiedzą, doświadczeniem i fachowym zapleczem, zauważył błąd dopiero po ponad 1,5 roku i wydał decyzję o zwrocie nadpłaty po prawie 2 latach, to nieuprawnione jest twierdzenie, że skarżący mógł wykryć błąd w zwykłych okolicznościach.
Nadto, skoro płatność została wypłacona skarżącemu [...] r., a błąd dotyczył elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności, zaś decyzja o odzyskaniu nie została przekazana rolnikowi w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności, gdyż nastąpiło to dopiero [...] r., a więc znacznie po upływie 12 miesięcy, to organ nie mógł już dochodzić od skarżącego kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Bd [...]; wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt II GSK [...]).
Wobec tego, organ zobowiązany był postępowanie w sprawie umorzyć, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W tej sytuacji, wobec tego, że organ zaskarżoną decyzją naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/20 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. - zaskarżoną decyzję należało uchylić, gdyż ww. naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd zobowiązuje organ do zastosowania się do wyrażonych wyżej ocen prawnych i umorzenie postępowania w sprawie.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącego na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).
Powołane w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - [...]