Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Ś. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w sprawie przyznania [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "spółka", "strona", "skarżąca") płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] maja 2019 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019. We wniosku strona zadeklarowała 3 działki ewidencyjne o nr: [...], [...] oraz [...] położone w obrębie N..
Kierownik Biura Powiatowego Agencji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. przyznał spółce płatności do działek o numerach [...] i [...], natomiast w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił przyznania płatności do działki o numerze [...], gdyż spółka nie posiadała do nich tytułu prawnego na 31 maja 2019 r.
W odwołaniu spółka wyjaśniła, że użytkuje grunty wskazane we wniosku oraz prowadzi na nich gospodarkę rolną i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki o numerze [...] i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jej wnioskiem.
Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że nie neguje okoliczności, iż spółka użytkowała sporną działkę i prowadziła na niej działalność rolniczą, jednak nie wykazała do niej tytułu prawnego, a warunkiem przyznania płatności do działek będących w Zasobie Własność Rolnej Skarbu Państwa jest - na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312) - posiadanie tytułu prawnego na 31 maja 2019 r. i tylko ten podmiot, który posiada tytułu prawny może otrzymać do nich płatności.
Skarżąca, zaskarżyła skargą do sądu decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że jest faktycznym użytkownikiem spornego gruntu, prowadzi na nim gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości. Powołując także brzmienie art. 72 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 549, ze zm.), spółka wskazała, że przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych; beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność.
Zdaniem skarżącej, obowiązek wykazania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawana jest odpowiednia płatność nie wynika również z innych przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.Urz.UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 608 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.Urz. UE.L 347 z 20 grudnia 2013, str. 487 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia 29 marca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów.
Dalej wskazać należy, że jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi decyzji ostatecznych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) "p.p.s.a. lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Z przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:
- 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
- 2) datę wydania;
- 3) oznaczenie strony lub stron;
- 4) powołanie podstawy prawnej;
- 5) rozstrzygnięcie;
- 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
- 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
- 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;
- 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Na podstawie natomiast art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zgodnie z powołaną regulacją prawną, relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być ze sobą spójne wewnętrznie.
Ponadto, zgodnie z powołaną regulacją prawną, uzasadnienie decyzji powinno pozostawać w takiej korelacji z rozstrzygnięciem, aby strona postępowania miała możliwość zaskarżenia odwołaniem decyzji w całości lub w części, jeżeli decyzja zawiera różne rozstrzygnięcia, tak jak w przypadku decyzji organu I instancji, który w osnowie decyzji zawarł rozstrzygnięcie jedynie w zakresie przyznania płatności w określonej kwocie, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że do części z wnioskowanych przez Skarżącą działek do płatności, płatności te przyznał, jednak w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] o pow. deklarowanej 7,36 ha wykluczył tę działkę z przyznania płatności z tej przyczyny, że strona nie posiada do niej tytułu prawnego. Tę część uzasadnienia organ zaznaczył przez podkreślenie.
W konsekwencji, Strona w odwołaniu od decyzji zaskarżyła nieistniejące rozstrzygnięcie, gdyż wskazała, że zaskarża decyzję w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] chociaż decyzja takiego rozstrzygnięcia nie zawierała.
Wskazanej wadliwości decyzji organu I instancji nie dostrzegł także organ odwoławczy, chociaż w uzasadnieniu swojej decyzji - przedstawiając przebieg postępowania - zauważył, że w decyzji organ I instancji w uzasadnieniu odmówił przyznania płatności do ww. działki. Jednak taka rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem obligowała organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i do przekazania sprawy temu organowi do rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a. i miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie - a nie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, co uczynił organ odwoławczy.
Nadto, nawet podkreślenie w części uzasadnienia, de facto odmiennego rozstrzygnięcia niż zamieszczonego w osnowie decyzji, nie stanowi konwalidacji błędnej decyzji.
Sąd zauważa, że w wyroku z dnia 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, s. 43, NSA uznał że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia".
Wskazać także należy, że ww. wadliwość decyzji organów obu instancji ma istotny wpływ na zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę - w przypadku jej uwzględnienia z powodu wadliwości merytorycznych decyzji - uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji zobligowany byłby uchylić obie decyzje w całości, gdyż nie mają one wydzielonego rozstrzygnięcia (części) dotyczącego przyznanych płatności do niektórych działek oraz odmowy przyznania płatności do innych działek, co oznaczałoby działanie na niekorzyść skarżącej, a to byłoby sprzeczne z art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Jak z tego wynika, istniejąca rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu I instancji, niedostrzeżona przez organ odwoławczy, skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, gdyż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Sąd podzielił tym samym stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Sz 105/21 w którym oceniano identyczną wadę decyzji, w związku z czym użył w dużej mierze argumentacji zawartej we wspomnianym wyroku.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż wydane one zostały z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd wskazuje, aby organ rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił podniesione uwagi i zważył, że relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności.
Przytoczone w sprawie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.