Uzasadnienie
Sygn. akt I SA/Sz [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu [...] z siedzibą w Ś. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przyznania [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Starym R. płatności ONW na rok 2018.
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] czerwca 2018 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2018. We wniosku strona zadeklarowała 3 działki ewidencyjne o nr [...], [...] oraz [...] położone w obrębie Nowe R.. Kierownik Biura Powiatowego Agencji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. przyznał spółce płatności do działek o numerach [...] i [...], natomiast w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił przyznania płatności do działki o numerze [...], gdyż spółka nie posiadała do nich tytułu prawnego na [...] maja 2018 r. W odwołaniu spółka wyjaśniła, że użytkuje grunty wskazane we wniosku oraz prowadzi na nich gospodarkę rolną i utrzymuje je w dobrej kulturze rolnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działki o numerze [...] i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z jej wnioskiem.
Organ odwoławczy wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że nie neguje okoliczności, iż spółka użytkowała sporną działkę i prowadziła na niej działalność rolniczą, jednak nie wykazała do niej tytułu prawnego, a warunkiem przyznania płatności do działek będących w Zasobie Własność Rolnej Skarbu Państwa jest - na podstawie 20 ust. 4 ustawy z dnia [...] lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217) - posiadanie tytułu prawnego na [...] maja 2018 r. i tylko ten podmiot, który posiada tytułu prawny może otrzymać do nich płatności.
Skarżąca, zaskarżyła skargą do sądu decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca podniosła, że jest faktycznym użytkownikiem spornego gruntu, prowadzi na nim gospodarkę rolną, utrzymuje pola w dobrej kulturze rolnej oraz płaci należny podatek rolny od nieruchomości. Powołując także brzmienie art. 72 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...], (WE) nr [...] i (WE) nr [...] (Dz.Urz.UE.L 347 z [...] grudnia 2013, str. 549, ze zm.), spółka wskazała, że przepisy prawa Unii Europejskiej nie nakładają na beneficjenta wsparcia wymogu wykazania tytułu prawnego do użytkowanych działek rolnych; beneficjent powinien mieć w swoim posiadaniu działki rolne, do których jest przyznawana odpowiednia płatność.
Zdaniem skarżącej, obowiązek wykazania tytułu prawnego do działek rolnych, do których przyznawana jest odpowiednia płatność nie wynika również z innych przepisów prawa Unii Europejskiej, w szczególności z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr [...] i rozporządzenie Rady (WE) nr [...] (Dz.Urz.UE.L 347 z [...] grudnia 2013, str. 608 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr [...] (Dz.Urz. UE.L 347 z [...] grudnia 2013, str. 487 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie przepisu art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze m.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewodniczący Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów.
Zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem, na gruncie tego uregulowania prawnego, sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze.
Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera:
- 1) oznaczenie organu administracji publicznej;
- 2) datę wydania;
- 3) oznaczenie strony lub stron;
- 4) powołanie podstawy prawnej;
- 5) rozstrzygnięcie;
- 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
- 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
- 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;
- 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Na podstawie natomiast art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zgodnie z powołaną regulacją prawną, relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności. Obie części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć oddzielnie w obrocie prawnym i powinny być ze sobą spójne wewnętrznie.
Ponadto, zgodnie z powołaną regulacją prawną, uzasadnienie decyzji powinno pozostawać w takiej korelacji z rozstrzygnięciem, aby strona postępowania miała możliwość zaskarżenia odwołaniem decyzji w całości lub w części, jeżeli decyzja zawiera różne rozstrzygnięcia, tak jak w przypadku decyzji organu I instancji, który w osnowie decyzji zawarł rozstrzygnięcie jedynie w zakresie przyznania płatności w określonej kwocie, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że do części z wnioskowanych przez skarżącą działek do płatności, płatności te przyznał, jednak w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] wykluczył tę działkę z przyznania płatności z tej przyczyny, że strona nie posiada do niej tytułu prawnego.
W konsekwencji, strona w odwołaniu od decyzji zaskarżyła nieistniejące rozstrzygnięcie, gdyż wskazała, że zaskarża decyzję w części dotyczącej działki numerze ewidencyjnym [...], chociaż decyzja takiego rozstrzygnięcia nie zawiera.
Wskazanej wadliwości decyzji organu I instancji nie dostrzegł także organ odwoławczy, chociaż w uzasadnieniu swojej decyzji - przedstawiając przebieg postępowania - zauważył, że w decyzji organ I instancji w uzasadnieniu odmówił przyznania płatności do ww. działek. Jednak taka rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji, a jej uzasadnieniem obligowała organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i do przekazania sprawy temu organowi do rozpatrzenia - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 107 k.p.a. i miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie - a nie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, co uczynił organ odwoławczy.
Wskazać także należy, że ww. wadliwość decyzji organów obu instancji ma istotny wpływ na zakres rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, który rozpoznając skargę - w przypadku jej uwzględnienia z powodu wadliwości merytorycznych decyzji - uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji zobligowany byłby uchylić obie decyzje w całości, gdyż nie mają one wydzielonego rozstrzygnięcia (części) dotyczącego przyznanych płatności do niektórych działek oraz odmowy przyznania płatności do innych działek, co oznaczałoby działanie na niekorzyść strony skarżącej, a to byłoby sprzeczne z art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Analogiczny pogląd, jak wyżej przedstawiony, wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia [...] kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Sz [...] i I SA/Sz [...], w podobnych stanach faktycznych, jaki zaistniał w tej sprawie.
Jak z tego wynika, istniejąca rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem decyzji organu I instancji, niedostrzeżona przez organ odwoławczy, skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, gdyż zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Mając powyższe okoliczności na uwadze, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż wydane one zostały z naruszeniem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd wskazuje, aby organ rozpoznając sprawę ponownie uwzględnił podniesione uwagi i zważył, że relacje pomiędzy uzasadnieniem a rozstrzygnięciem decyzji są ścisłe i nie może być między nimi rozbieżności.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie do art. 200 i art. 209 p.p.s.a. Na zasądzony zwrot kosztów postępowania składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, pobrany od skarżącej na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).
Zdanie Odrębne
V O T U M S E P A R A T U M
Uzasadnienie zdania odrębnego
W mojej ocenie, skarga winna zostać oddalona.
Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek złożenia przez producenta rolnego wniosku w przedmiocie przyznania płatności ONW na rok 2018.
We wniosku spółka wymieniła działki rolne uprawione do płatności ONW ze wskazaniem numerów ewidencyjnych oraz ich oznaczeniem; opisem ich położenia; wielkością w ha; grupą upraw.
Wskazać należy, że w ramach postępowania o przyznanie określonych płatności, organ administracji, po jego przeprowadzeniu wydaje stosowną decyzję o przyznaniu danej płatności w konkretnej wysokości oraz ewentualnie wskazuje na zastosowanie współczynnika korekcyjnego lub zastosowanie kar administracyjnych w przypadku wykrycia określonych niezgodności albo odmawia przyznania danej płatności (art. 29 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020).
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnia motywy swojego postępowania, wskazując odpowiednie przepisy na tle danego stanu faktycznego. Uzasadnienie decyzji zawiera opis działek rolnych uprawionych do danej płatności, zaś w sytuacji gdy dana działka rolna (jej część) nie spełnia określonych wymagań, w uzasadnieniu organ wskazuje, które z działek rolnych wymienionych we wniosku i z jakich przyczyn nie są uprawnione do danej płatności, a także podaje ewentualnie podstawy zastosowanych zmniejszeń wnioskowanych płatności.
W niniejszej sprawie organ administracyjny zobowiązany był uwzględnić wskazania WSA w Szczecinie zawarte w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. o sygn. akt I SA/Sz 760/19 dotyczące tytułu prawnego spółki do działki rolnej nr [...].
WSA w Szczecinie rozpoznał skargę na decyzję organu odwoławczego z dnia 18 lipca 2019 r. (k.68 – 62 akt), utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2019 r. (k.40 – 36 akt). W wyroku z dnia 13 lutego 2020 r. WSA w Szczecinie uchylił decyzje obu instancji (k.130 -116 akt).
W mojej ocenie, organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnił wskazania zawarte w ww. wyroku i wyjaśnił, że skarżąca spółka nie miała tytułu prawnego do działki rolnej nr [...] w 2018 r. Jak wynikało z akt, skarżąca wyjaśniła, że posiada umowę dzierżawy ww. działki zawartą 1 marca 2011 r. z X. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Starym R.. Spółka X. miała mieć zaś zawartą umowę dzierżawy, m.in. ww. działki, wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa z Agencją Nieruchomości Rolnych (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolniczego – "KOWR"). Organ administracji wyjaśnił, że spór sądowy pomiędzy spółką X. a KOWR obecnie jest zakończony oraz, że już w 2018 r. spółką X. nie posiadała tytułu prawnego do spornej działki, zatem na dzień 31 maja 2018 r. skarżąca nie mogła też posiadać legalnego tytułu prawnego do tej działki.
Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, warunkiem przyznania płatności ONW do działki rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa jest posiadanie przez producenta rolnego na dzień 31 maja danego roku tytułu prawnego do tej działki.
W mojej ocenie, słusznie zatem przyznano skarżącej płatność ONW z pominięciem wysokości tej płatności, która należałyby się, gdyby skarżąca legitymowała się tytułem prawnym do spornej działki. Organ I instancji w sentencji decyzji wskazał wysokość płatności ONW, o który ubiegała się skarżąca.
W uzasadnieniu decyzji obu instancji organy podały w jaki sposób wyliczono płatność ONW ze wskazaniem powierzchni działek rolnych uprawnionych do jej otrzymania oraz wskazały, że sporna działka została wykluczona z płatności z powodu braku tytułu prawnego do ich otrzymania. Organy obu instancji przytoczyły właściwe przepisy i wyjaśniły ich zastosowanie, dokonały też w prawidłowy sposób oceny zebranego materiału dowodowego i wywiodły z niego logiczne wnioski.
W mojej ocenie, nie ma potrzeby wskazana w sentencji decyzji organu I instancji odrębnego punktu dotyczącego wykluczenia z płatności ONW spornej działki.
Moim zdaniem, decyzje obu instancji wypełniły przesłanki art. 107 k.p.a.
O tym, że rozstrzygnięcie organu I instancji było dla strony jasne świadczy jej odwołanie, w którym skarżąca kwestionuje przyznanie płatności ONW, w jej ocenie, w sposób zaniżony z pominięciem kwoty tej płatności należnej od powierzchni spornej działki. Ten sam zarzut strona ponowiła w skardze do Sądu.
W mojej ocenie, brak jest podstaw do twierdzenia, że odwołanie i skarga zostały wywiedzione przez stronę od nieistniejącego rozstrzygnięcia. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze kwestionowała wysokość przyznanej jej płatności ONW.
Wskazać należy też, że w niniejszej sprawie organy nie naruszyły zakazu reformationis in peius. Płatność ONW przyznana przez organ I instancji w decyzji z dnia 20 sierpnia 2020 r. (k.160 - 156 akt), utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy w decyzji z dnia 27 listopada 2020 r. (k. 182-178), jest w tej samej wysokości co w decyzji organu I instancji z dnia 16 kwietnia 2019 r., uchylonej na skutek wyroku WSA w Szczecinie o sygn. akt I SA/Sz 760/19.